Программа ФЛЕГ в лесном секторе Украины: результаты и задачи на будущее (деятельность Всемирного банка)


Программа ФЛЕГ в лесном секторе Украины: результаты и задачи на будущее (деятельность Всемирного банка)

Давно можно было размесить этот текст, написанный в феврале, но я колебался... Сегодня понял: глупо писать если никто не читает...Это наше виденье у Вас может и должно быть своё...М.П.

Оглавление

Оглавление 2
Предисловие 3
1. Время ФЛЕГ: обзор изменений государственной и лесной политики 4
2. Работа программы 9
2.1 Анализ ситуации и выбор приоритетов 10
2.2 Совершенствование лесного права 12
2.2.1 Обеспечение эффективной охраны лесов 12
2.2.2 Гарантирование прав населения на доступ в лес 13
2.2.3 Обеспечение процесса формирования собственности на земли лесохозяйственного назначения 14
2.2.4 Гармонизация лесного права Украины с законодательством ЕС 16
2.2.5 Регулирование рубок 17
2.3 Улучшение лесохозяйственной практики 17
2.3.1 Внедрение лучших практик выращивания сосны и дуба 18
2.3.2 Совершенствование практики измерения и классификации древесины 18
2.3.3 Совершенствование правил торговли древесиной 19
2.3.4 Выполнение требований Регламента ЕС №995/2010 и анализ политики обеспечения легальности древесины 19
2.4 Политика, стратегия и реформа 20
2.4.1 Лесная политика и стратегия 20
2.4.2 Поддержка реформ 21
2.5 Распространение знаний и повышение прозрачности лесного сектора 23
2.5.1 Повышение уровня правовой подготовки сотрудников лесной охраны 23
2.5.2 Работа с общественностью и СМИ 23
3. Ситуация в лесном секторе и задачи на будущее 24
Список отчетов и публикаций 27

Настоящая публикация подготовлена членами группы реализации и экспертами программы ФЛЕГ в составе: Коваленко О., Листопада О., Попкова М., Слензака А., Сторожука В., Сторчоуса О.

 Предисловие

В брошюре кратко описана работа Программы ФЛЕГ , направленная на решение проблем правоприменения в лесном секторе Украины. Приведены результаты и оценка работы программы в контексте изменений в жизни страны. Настоящая публикация охватывает только деятельность группы реализации программы от Всемирного банка в Украине, не затрагивая результаты работы двух других организаций-исполнителей – WWF и МСОП, а также работу программы на меж-страновом уровне. Цель публикации – познакомить широкий круг заинтересованных лиц с результатами работы программы, а также проблемами, которые решить не удалось. В публикации излагается точка зрения членов группы реализации и экспертов программы со стороны Всемирного банка, которая может не совпадать с позицией органов власти и других участников лесных отношений.

1. Время ФЛЕГ: обзор изменений государственной и лесной политики

Подготовка и реализация программы ФЛЕГ в Украине охватывает десятилетний период, в течение которого в стране произошло две революции, сменилось три президента, девять премьер-министров и девять руководителей лесного ведомства.

Период подготовки Санкт-Петербургской декларации совпал с Оранжевой революцией (2004) и последующим за ней пересмотром политического курса и экономической стратегии страны. Украина приняла участие в подготовке текста декларации и подписала её.

Программа ФЛЕГ I начала работу в 2008 году и была направлена на содействие странам-участницам в выполнении индикативного плана действий Санкт-Петербургской декларации, который предполагает разработку и выполнение комплекса мер по шести направлениям: политические основы; законодательная система; создание институциональной основы и потенциала; устойчивое управление лесами; сельское развитие, обеспечение средств к существованию и борьба с бедностью; торговля и таможня.

За почти три года, прошедших с момента подписания декларации до начала реальной работы программы ФЛЕГ, в Украине многое изменилось. В стране была принята Концепция развития лесного хозяйства (2006), положения которой во многом созвучны формулировкам Санкт-Петербургской декларации и индикативного плана действий по её реализации. Концепция ориентировала лесное хозяйство страны на активное внедрение методов и технологий, используемых государственными лесными структурами европейских стран, прежде всего Польши. В рамках существующего лесного права и организационной структуры управления лесами предполагалось: постепенно отказаться от переработки на лесных предприятиях, перейти на контрактные методы лесозаготовок, внедрить современные технологии учета и контроля древесины, изменить правила торговли, обеспечить прозрачность работы сектора и открытое обсуждение принимаемых решений.
К началу работы программы Госкомлесхозом был реализован ряд мероприятий касательно внесения соответствующих изменений в законодательство, формирования прозрачного рынка древесины и предотвращения теневого оборота лесопродукции. Однако эти меры были недостаточны и реализовывались на уровне одного ведомства.

Кроме того, на фоне мирового кризиса, вызвавшего резкое падение экономики, обострилась политическая ситуация, следствием чего стала частая смена руководства государственных структур, осуществляемая на основе квот, выделяемых ведущим политическим силами. Реформаторские настроения 2005-2006 года уступили место тактике «выживания», составляющими элементами которой явились «боязнь перемен» и стремление «не раскачивать лодку».
Учитывая эти факторы, при составлении начального плана работы, группа реализации программы исходила из того, что:
• лес является важнейшим общественным ресурсом, поэтому к обсуждению связанных с ним проблем следует привлекать все заинтересованные стороны;
• важно делать акцент на межведомственном взаимодействии;
• в работе программы необходимо использовать комплексный подход, при котором разработке мер предшествует анализ проблем и причин, их порождающих;
• прозрачность и публичность являются важнейшими составляющими работы программы.

Программе удалось успешно преодолеть трудности первого этапа работы, связанные с отсутствием традиций открытого обсуждения проблем лесного сектора, радикальными или противоположными взглядами многих заинтересованных сторон, неприятием Госкомлесхозом мнений, которые расходились с его позицией.
За короткий срок программа стала широко известной платформой для обсуждения вопросов лесного сектора, активными участниками которой стали представители различных органов власти, ученые, бизнесмены и представители неправительственных организаций. (рис. 1).

Рис. 1. Оценка относительного уровня поддержки заинтересованными сторонами программы ФЛЕГ в разных политических условиях

Временные шкалы: верхняя – руководители центрального органа исполнительной власти по вопросам управления лесами по квотам политических партий; средняя - общеполитические условия развития страны; нижняя - "время" программы ФЛЕГ

К концу первого года работы был подготовлен ряд практических предложений, касающихся изменений в законодательство, регулирующих статус лесной охраны и проведение рубок. К сожалению, их воплощение было отложено по типичной для Украины причине: смена руководства нарушила достигнутые ранее договоренности и привела к необходимости многократного повторения процесса обсуждения одних и тех же проблем и рекомендаций.

В начале 2011 года в Украине была проведена административная реформа, значимо изменившая ситуацию в государственном управлении лесами:
• Государственный комитет лесного хозяйства был преобразован в Государственное агентство лесных ресурсов, главной функцией которого стала реализация государственной лесной политики;
• функции формирования лесной политики и совершенствования законодательства были переданы Министерству аграрной политики, ранее этими вопросами никогда не занимавшемуся;
• руководство лесным ведомством было заменено в полном составе.

После реформы основные приоритеты Гослесагентства были сконцентрированы на двух основных направлениях:
• принятие под ведомственное управление лесных предприятий, подчиненных Минагрополитики и Минобороны;
• увеличении доходности лесных предприятий за счет роста объемов заготовки, совершенствования учета древесины и правил торговли, улучшения доступности лесных ресурсов (лесные дороги).

Минагрополитики, не имея необходимого кадрового потенциала, оказалось не в состоянии обеспечить планомерную работу над формированием лесной политики (стратегии), совершенствованием лесного законодательства и мониторингом ситуации в лесном секторе. Как результат, эти вопросы на несколько лет выпали из поля зрения государства. Одновременно снизилось внимание и к задачам государственного управления, которые не приносят выгоды в кратковременной перспективе: инвентаризации и мониторингу лесов, лесоразведению, лесной науке и образованию, лесной статистике и т.п.

В новых условиях основное внимание экспертов программы было сконцентрировано на содействии борьбе с правонарушениями и преступлениями в лесном секторе; обосновании комплекса мер, обеспечивающих поступательное развитие лесного сектора в целом, включая вопросы, связанные с регулированием рынка древесины; улучшении лесохозяйственной практики; мониторинге ситуации в секторе, выявлении проблем, тормозящих его развитие и обосновании возможных путей их решения.

В ходе работы экспертами были выявлены многочисленные негативные тенденции, прежде всего связанные с ухудшением состояния лесов, стагнацией деревообрабатывающего сегмента лесного сектора, появлением коррупционных схем, связанных с торговлей древесиной. Многие из этих явлений стали следствием ошибок, допущенных при разработке лесного законодательства и системы управления лесами в Украине. Факты и доводы, приведенные в исследованиях, свидетельствовали о том, что в рамках действующего законодательства и институциональной структуры невозможно сформировать устойчивый и конкурентоспособный лесной сектор. Эта точка зрения сложно воспринималась руководителями Гослесагентства, в официальных отчетах которых говорилось о том, что «лісова галузь України системно розвивається і вдосконалюється за підтримки Президента та Уряду України» .

После Революции Достоинства (январь – февраль 2014 года) ситуация качественно изменилась. Поменялся политический курс государства, основным вектором которого стало проведение реформ, нацеленных на европейскую интеграцию.

Реагируя на произошедшие изменения, программа уделила повышенное внимание содействию борьбе с коррупцией и обоснованию стратегии реформ в лесном секторе. Итогом этой работы стала разработка «Рекомендаций программы ФЛЕГ касательно реформы лесного сектора», которые были переданы Правительству в декабре 2014 года.

Следует признать, что планы Правительства и ожидания общества, связанные с быстрым преодолением коррупции и реформированием страны, не оправдались. Это в полной мере относится и к лесному хозяйству, где несмотря на новое руководство, в течение 2014 года не произошло значимых перемен. Среди основных причин этого:
• отсутствие виденья конечной цели реформ и качественной подготовки необходимых преобразований;
• терпимость к коррупции и отсутствие политической воли, направленной на её преодоление;
• «устоявшаяся» практика квотного (от политических партий) назначения руководителей, не имеющих достаточных знаний об объекте управления, опыта руководства и команды единомышленников.

В сфере экономики девальвация национальной валюты повысила доходы государственных лесных предприятий, экспортирующих значительную часть заготовленной древесины. Следствием этого явилось увеличение объемов заготовки, рост экспорта и возвращение к практике использования непрозрачных схем продажи древесины. В совокупности это вызвало резкий всплеск недовольства положением дел в лесном секторе со стороны деревообработчиков, НПО экологической направленности, представителей местных общин и общества в целом. В январе 2015 председатель Гослесагентства подал в отставку и спустя четыре месяца был назначен представитель другой политической силы, нацеленной на быстрое проведение реформ.

Реагируя на ситуацию, программа ФЛЕГ усилила внимание выполнению работ, сопряженных с планами Правительства , которые были направлены на регулирование рынка древесины и подготовку институциональной реформы. Вопреки рекомендациям программы, настаивающей на всесторонней подготовке и обсуждении модели реформирования, руководство Гослесагентства приняло решение провести реформу в кратчайшие сроки путем слияния более 300 самостоятельных предприятий в одно юридическое лицо. Данный вариант реформы, обнародованный Гослесагентством в октябре 2015 года, вызвал шквал вопросов и критики со стороны экспертного сообщества и лесоводов. В итоге руководство лесного ведомства было вынуждено от него отказаться.

Фальстарт реформ и не выполнение большей части намеченных планов привели к смене правительства. В мае 2016 года лесная отрасль снова осталось без руководителя. На момент подготовки этой публикации (февраль 2017 года) обязанности главы Гослесагентства все еще выполнялись заместителем, имеющим статус временного руководителя.

Фактически, период с 2014 по 2016 год в лесном секторе стал временем бездействия, упущенных возможностей и не выполненных обещаний. К числу накопленных ранее проблем прибавились новые:

• В малолесной, засушливой части страны, где экологическая и социальная роль лесов особенно велика, на грани банкротства оказалось более 70 предприятий в связи с прекращением бюджетной поддержки лесного хозяйства.
• В связи с резким подорожанием цен на энергоносители наблюдается значительный рост объема незаконных рубок.
• Значительно ухудшилось состояние лесов во всех регионах страны, что стало следствием нескольких засушливых лет.
• Увеличился теневой сектор деревообработки, в основном представленный мелкими лесопилками.
• Резко возросло число разнообразных конфликтов, нарушений и преступлений в лесной сфере.

В течение 2016 года программа ФЛЕГ делала все возможное для улучшения ситуации. Эксперты программы готовили аналитические записки по наиболее острым проблемам лесного сектора для представителей власти, разрабатывали рекомендации по совершенствованию законодательства, продолжали работу, направленную на обоснование и подготовку реформ, активно участвовали в обсуждении проблем лесного сектора на разных дискуссионных платформах. Это явилось важным фактором, способствующим росту внимания к лесному сектору и пониманию стоящих перед ним проблем. Однако, значимых изменений в секторе не произошло: процесс подготовки реформ находится в его начальной стадии.

2. Работа программы

Описание деятельности программы структурировано по целевым направлениям, без жесткой привязки к хронологии. Каждое направление делится на блоки, включающие одну или несколько работ, нацеленных на решение конкретной проблемы. Выделено пять направлений:
• анализ ситуации и выбор приоритетов
• совершенствование лесного права
• улучшение лесохозяйственной практики
• политика, стратегия и реформа
• распространение знаний и повышение прозрачности лесного сектора.

Между направлениями нет жестких границ. Они тесно связаны не только по смыслу и направленности, но и через общую платформу обсуждения, открытую для высказывания любых мнений и поощряющую дискуссии.

2.1 Анализ ситуации и выбор приоритетов

На протяжении всего периода работы программа ФЛЕГ планировала свою деятельность на основе всестороннего анализа ситуации и выявления наиболее актуальных проблем, требующих решения. Помимо анализа государственной и отраслевой статистики, законодательно-нормативной базы, международного опыта, материалов профессиональных изданий и СМИ, проводились социологические исследования и экспертные опросы , позволившие выявить широкий спектр мнений по той или иной проблеме. Полученные материалы и выводы представляют интерес не только в качестве аргументов при выборе тематики дальнейших исследований, но и как отправная точка для отслеживания происходящих изменений и всестороннего анализа проблем.

Нарушения в сфере лесных отношений всегда вызывали большой общественный резонанс. Чаще всего они связаны с незаконным использованием земель лесохозяйственного значения и нелегальными рубками. Обращает на себя внимание несоответствие между относительно небольшим объемом нарушений, фиксируемых официальной статистикой, и данными социологических опросов и анализа СМИ, подтверждающих то, что общество оценивает нарушения лесного законодательства как массовые и растущие по частоте и объему. Расхождение объясняется тем, что в большинстве случаев те или иные действия, вызывающие справедливое возмущение не специалистов, де-юре являются законными. Их осуществление стало возможным по причине низкого качества законодательной базы, содержащей пробелы, а также противоречивые положения, позволяющие в рамках закона осуществлять деятельность, противоречащую долгосрочным интересам страны и общества.

Среди однотипных конфликтов, связанных с лесными землями и рубками, выделяются противостояния заинтересованных сторон, имеющих различные интересы и взгляды на положение дел в секторе. Наиболее значимым из них является многолетний конфликт между поставщиками древесины и представителями деревообрабатывающего бизнеса. Работа, начатая с анализа статистики сектора, анкетирования и экспертного опроса участников рынка показала, что основные причины конфликтов – отсутствие адекватного правового регулирования торговли древесиной и использование теневых схем её реализации.

Выявлено много нареканий на деятельность государственных органов, ответственных за охрану лесов и контроль над соблюдением лесного законодательства. Их обвиняют в сокрытии информации о реальном положении дел, избирательности при осуществлении надзора за лесами, недостаточной профессиональной подготовке, а также коррупции.

Все выявленные проблемы имеют две составляющих: явную и скрытую. Первая фиксируется в цифрах правоохранительной и лесной статистики, проявляется в виде различных конфликтов и широко обсуждается в СМИ. Вторая связана с низким качеством законодательства и выявляется только в ходе его анализа. В большинстве случаев явные проблемы правоприменения являются следствием пробелов и коллизий в законодательстве.

Детальный анализ Лесного Кодекса и подзаконных актов, регулирующих ведение хозяйства и охрану лесов, позволил выявить и классифицировать многочисленные коррупционные риски. Главные среди них:

• конфликт интересов, заложенный в статусе Гослесагентства и сотрудников государственной лесной охраны, совмещающих выполнение разрешительных, контрольных и хозяйственных функций;
• недостаточная прозрачность деятельности Гослесагентства и подчиненных ему структур;
• низкое качество лесного законодательства, проявляющееся в регулировании одной процедуры несколькими правовыми актами, наличии пробелов и коллизий, большом количестве временных правил и устаревших положений;
• избыточность и сложность процедур по предоставлению административных услуг и проведению лесохозяйственных мероприятий;
• неконституционность процедур привлечения к ответственности нарушителей лесного законодательства и другие.

Анализ результатов проделанной работы показал, что лучшей стратегией исправления ситуации в лесном секторе является проведение реформы, включающей комплексный пересмотр лесного права и изменение институциональной модели государственного управления лесами. Однако проект не мог взяться за выполнение столь масштабной задачи из-за позиции лесного ведомства, долгое время не признававшего целесообразность комплексного пересмотра законодательства и изменения институциональной модели управления лесами, а также по причине отсутствия необходимых ресурсов. Более целесообразным было признано сконцентрироваться на решении проблем, актуальность которых ни у кого не вызывает сомнения. К вопросам разработки стратегии и подготовки реформы программа обратилась только после изменения политической ситуации в Украине.

2.2 Совершенствование лесного права

Разработка рекомендаций по улучшению лесных законов и нормативов занимала центральное место в работе программы. Основные усилия были направлены на достижение следующих целей:
• обеспечение эффективной охраны лесов;
• гарантирование права населения на доступ в лес;
• обеспечение процесса формирования собственности на земли лесохозяйственного значения;
• гармонизацию лесного права Украины с законодательством ЕС;
• совершенствование правового регулирования назначения рубок.

2.2.1 Обеспечение эффективной охраны лесов

Деятельность, направленная на достижение первой цели, была сфокусирована на оптимизации правового статуса лесной охраны, обеспечении государственного контроля за соблюдением лесного законодательства и усилении ответственности за правонарушения и преступления в сфере лесных отношений.
Правовой статус лесной охраны

Сотрудники государственной лесной охраны в Украине имеют статус работников правоохранительных органов. Однако подавляющая их часть не является госслужащими, работает в лесных предприятиях и финансируется за счет доходов от продажи древесины. Совмещение функций бизнеса и контроля создает конфликт между долгосрочными интересами государства и текущими интересами предприятий, который порождает многочисленные нарушения и препятствует эффективному ведению хозяйства. Эксперты программы проанализировали и вынесли на публичное обсуждение коррупционные риски, заложенные в действующей модели управления, а также предложили несколько вариантов улучшения ситуации. Наиболее эффективным вариантом по мнению экспертов программы является институциональная реформа. Под давлением аргументов участники дискуссий, в том числе представители Гослесагентства, признали наличие противоречий, связанных с выполнением государственными лесными предприятиями взаимоисключающих функций, но долгое время не соглашались с необходимостью изменения институциональной модели управления лесами. К настоящему времени вопрос изменения статуса государственной лесной охраны вновь вынесен на обсуждение. Для всех участников начатого процесса подготовки реформ в лесном секторе становится все более очевидно, что без законодательного пересмотра статуса государственной лесной охраны качественные изменения в системе управления лесами невозможны.

Правовое обеспечение государственного контроля

Качество государственного контроля за соблюдением лесного законодательства вызывает много претензий. При этом критика звучит как со стороны неправительственных организаций и гражданского общества, недовольных состоянием лесов и проведением рубок, так и со стороны государственных лесных предприятий, которые являются объектом непрерывного контроля различных проверяющих органов. Исследование, проведенное в рамках программы, позволило выявить перечень недостатков в правовом обеспечении государственного контроля. Главными среди них являются нерациональное структурирование законодательного блока, регулирующего проведение контроля, и несоответствующий статус нормативов, регулирующих порядок контроля. Для решения накопившихся проблем рекомендовано внести согласованные изменения в целый ряд законов и нормативов. Помимо этого, предложено внести изменения в порядок осуществления контроля: заменить многочисленные разноплановые проверки ежегодным комплексным аудитом, пересмотреть частоту и основания для проверок; создать межведомственную систему их регистрации.

Ответственность за нарушения и преступления в лесном секторе

Экспертами проведен постатейный разбор положений Уголовного и Административного кодексов и других документов, регулирующих ответственность за правонарушения в сфере лесных отношений, а также проанализирована эффективность их использования в судебной практике. Выявлен ряд недостатков, нарушающих принцип справедливости и снижающих общую результативность охраны лесов. Разработано комплексное виденье системы взаимосогласованных норм юридической ответственности, направленных на противодействие нарушениям, связанным с ухудшением состояния лесных экосистем, нелегальными рубками, а также теневым оборотом древесины. Основные новшества связаны с усилением ответственности за поджоги; разделением наказаний за рубки с целью кражи древесины и за нарушения норм законодательства в ходе проведения плановых рубок; разделением административных и уголовных правонарушений, исходя из величины причиненного ущерба; более точной дифференциацией такс для расчета компенсаций. Рекомендации программы положены в основу законопроекта, который находится на рассмотрении Верховной Рады и уже принят в первом чтении (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60660 ).

2.2.2 Гарантирование прав населения на доступ в лес

За 10 лет, прошедших после принятия новой редакции Лесного Кодекса (2006), проблемы, связанные с нарушение прав граждан на свободный доступ в лес, стали социально значимым явлением. Целью программы являлось выявление причин этого и поиск путей улучшения ситуации.

Регулирование долгосрочного временного пользования лесом

Возможность долгосрочного временного пользования лесами без заключения договора аренды земли впервые предусмотрена редакцией Лесного Кодекса 2006 года. Она используется при организации лесопользования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и заготовкой древесины, в частности рекреации, туризма, научных исследований. В короткий срок сотни субъектов разной формы собственности получили в долгосрочное (до 49 лет) пользование тысячи гектаров леса, расположенного в местах, привлекательных для отдыха. Практика показала, что многие из них не придерживаются условий договора и допускают разнообразные нарушения, чаще всего связанные с огораживанием территории и самовольным строительством. Подобная практика вызывает возмущение граждан и приводит к затяжным конфликтам, которые не всегда получают должную оценку в судах.

На основе анализа законодательства и практики его применения экспертами программы выявлены многочисленные недостатки правовой регламентации временного пользования и разработаны рекомендации по их устранению. Работа программы получила единодушную поддержку. На её основе подготовлены и приняты существенные изменения в правила, регулирующие долгосрочное пользование лесом.

Обеспечение прав граждан на доступ в лес

Анализ судебной практики показал, что Лесной Кодекс не обеспечивает надежной защиты прав граждан на доступ в лес, а также использование его полезных свойств. Экспертами программы разработаны рекомендации, направленные на устранение пробелов в законодательстве. Они предусматривают недопустимость самовольного ограничения прав граждан на пребывание в лесах, четко определяют, в каких случаях и кем эти права могут быть ограничены, предусматривают ответственность за незаконное возведение строений и сооружений, а также иные противоправные действия, препятствующие доступу в лес. На основе рекомендаций программы подготовлен законопроект, находящийся на рассмотрении Верховной Рады (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=59273). Его принятие позволит значительно снизить число нарушений и конфликтов в сфере лесных отношений.

2.2.3 Обеспечение процесса формирования собственности на земли лесохозяйственного назначения

Законодательство Украины рассматривает «землю» и «лес», как самостоятельные объекты права. Регулирование их учета и использования недостаточно согласовано. Это затрудняет процесс формирования собственности на землю, мешает созданию полноценного земельного кадастра, создает возможности для злоупотреблений. В рамках программы выполнен ряд работ, нацеленных на улучшение ситуации.

Развитие института собственности на земли лесохозяйственного назначения
Процесс формирования собственности на земли лесохозяйственного значения в Украине протекает крайне медленно. Об этом свидетельствует наличие около 800 тыс. га лесов, не переданных в пользование, а также отсутствие документов у значительной части лесных предприятий, де-факто получивших земли и леса в постоянное пользование. Сопряженный ретроспективный анализ процессов передачи лесов в собственность (постоянное пользование) и их правового регулирования позволил выявить проблемы, требующие дополнительного регулирования, и сформулировать рекомендации, нацеленные на:

• совершенствование нормативной базы для развития негосударственных форм собственности на земли лесохозяйственного назначения;
• улучшение правового обеспечения государственного управления лесами различных форм собственности;
• устранение пробелов и коллизий в нормативах, регулирующих долгосрочное пользование лесами и землями;
• усиление юридической значимости материалов лесного планирования;
• регулирование законодательных требований, а также процедуры передачи в собственность или пользование полезащитных лесных полос.

Дополнение и согласование нормативной базы учета лесов и земель

Законодательство Украины предусматривает проведение обмена информацией между государственным земельным и лесным кадастрами, другими кадастрами и информационными системами. Однако, на практике обмен данными не осуществляется. Следствием этого является значительные расхождения в данных разных учетных систем и отсутствие картографической информации о лесах в открытом доступе.

Проведенное исследование показало, что основными причинами создавшегося положения является разночтения в нормативах, регулирующих сбор информации о земле и лесе и пробелы в законодательстве, определяющем порядок обмена информацией между государственными кадастрами. Для улучшения ситуации предложена технология обмена данными, формализованная в проекте «Регламента информационного взаимодействия между Государственными земельным и лесным кадастрами». Кроме этого, подготовлен проект новой версии правил, регулирующих «Порядок ведения Государственного лесного кадастра», в котором нет противоречий с земельным правом, учтены нормы законодательства ЕС, предусмотрены процедуры согласования и обмена информацией между кадастрами, а также исправления ошибок.

В настоящее время предложения программы широко обсуждаются и используются в ходе работы над созданием в Украине национальной инфраструктуры геопространственных данных и имплементации INSPIRE Директивы ЕС в украинское законодательство.

Совершенствование правовой базы, регламентирующей деление лесов по целевому назначению

Анализ лесохозяйственной практики свидетельствует о том, что используемая в Украине система деления лесов по функциональному значению устарела и становится препятствием на пути развития комплексного ведения хозяйства на принципах устойчивого управления лесами. Её основные недостатки:
• назначение каждому участку леса лишь одной целевой функции;
• отсутствие связи между функциональным назначением лесов и режимом их выращивания и использования;
• несоответствие целевого назначения лесов и земель, на которых они произрастают;
• громоздкая трехуровневая классификация.

Показано, что для качественного улучшения ситуации необходим пересмотр Лесного Кодекса. Однако и в рамках действующего лесного закона возможна оптимизация функционального деления лесов путем соединения подкатегорий лесов с подобными режимами лесопользования. Это предполагает переход от трехуровневой системы функционального деления «категории – подкатегории – особо защитные участки» к двухуровневой «категории – подкатегории» и позволяет избавиться от основных недостатков действующей системы. Разработанные рекомендации остаются актуальными и могут быть использованы как в ходе комплексного пересмотра лесного права, так и при гармонизации подходов к функциональному делению лесов и земель.

2.2.4 Гармонизация лесного права Украины с законодательством ЕС

На ранней стадии реализации программы было показано, что многие положения европейского права, касающиеся лесов и входящие в документы, направленные на сохранение биоразнообразия, развитие сельских территорий, уменьшение зависимости от ископаемого топлива, улучшение информационного обеспечения общества, развитие торговли и повышение конкурентоспособности промышленности - т.н. «лесной» acquis communautaire Европейского Союза, еще не нашли должного отражения в законодательстве Украины. По мнению экспертов программы, для их имплементации в национальное законодательство критически важно в явном виде сформулировать национальную лесную политику и стратегию, комплексно пересмотреть лесное законодательство, а также обеспечить эффективное участие специалистов лесного сектора в разработке стратегии развития смежных секторов экономики. Эта позиция не нашла поддержки Гослесагентства, которое считало, что решить проблемы адаптации можно путем внесения косметических изменений в существующую правовую систему. Факты свидетельствуют о неэффективности подобного похода: за три последних года приближения украинского лесного законодательства к законодательству ЕС не произошло, а национальные стратегические приоритеты развития лесного сектора остались несформированными.

В связи с активным развитием нормативно-правовой базы ЕС и укреплением курса на евроинтеграцию перед окончанием реализации программы был выполнен повторный обзор современного лесного законодательства ЕС. Положения Соглашения об ассоциации Украины и ЕС вместе с планами правительства по их имплементации в лесном секторе обязывают государственные органы подготовить нормативный базис дальнейшей гармонизации лесного законодательства касательно рынка лесопродукции (обновление стандартов), лесной статистики (учета лесов), охраны и защиты лесов (Natura 2000).

Остается ряд актуальных задач гармонизации, основная ответственность за решение которых ложится на государственные органы, ответственные за управления лесами. Главные среди них:

• переход на европейские подходы к измерению и классификации древесины;
• разработка правил обращения с репродуктивным материалом, в полной мере учитывающих требования директив ЕС;
• обеспечение развития агролесоводства, а также выращивания и использования древесины в целях биоэнергетики;
• совершенствование системы подтверждения легальности древесины;
• разработка программы адаптации лесов к изменениям климата;
• обеспечения сбора и представления лесной статистики на основе перечня показателей, соответствующих требованиям ООН и ЕС.

Внедрение указанных положений в лесном законодательстве Украины позволит в будущем продолжать курс на дальнейшую интеграцию и приобретение членства в ЕС. Решающим фактором успешности адаптации, как и ранее, остается политическая воля нести соответствующие расходы, которые, как показал опыт стран Восточной Европы, могут быть достаточно высокими.

2.2.5 Регулирование рубок

В последние 15 лет на фоне объективно низкой интенсивности лесопользования наблюдается рост негативного отношения общества к деятельности лесоводов, сопровождаемый обвинениями в чрезмерных рубках и уничтожении лесов. Возмущение вызывают де-юре законные рубки, прежде всего санитарные. Объем заготовки в ходе их проведения действительно многократно увеличился и приблизился к объему заготовок при рубках главного пользования. Подобная динамика связана с тем, что в ходе пересмотра лесного законодательства были необоснованно повышены нормы плотности древостоев, при которых назначаются плановые разреживания, и максимально облегчено назначение внеплановых санитарных рубок. Следствием этого стало с одной стороны сокращение ухода за лесом, сопровождающееся накоплением сухостоя, снижением качества и устойчивости насаждений, а с другой резкое увеличение санитарных рубок, которые стали назначаться в коммерческих целях, преимущественно в старовозрастных лесах, имеющих высокую природоохранную и рекреационную ценность.

В рамках программы были разработаны предложения по комплексному пересмотру, сокращению и конкретизации законодательства, регулирующего рубки, однако они не получили своевременной поддержки Гослесагентства. Следствием этого явилось дальнейшее ухудшение ситуации.

В 2016 году под давлением обстоятельств были изменены «Санитарные правила в лесах Украины», новая редакция которых частично учитывает предложение программы. Однако данный документ сохраняет многие ошибки и в отрыве от десятка других законодательных актов, регулирующих рубки, не может значимо изменить ситуацию к лучшему. В этой связи актуальность предложений программы остается высокой.

В ходе реализации программы затрагивались и другие вопросы, связанные с совершенствованием законодательства. В основном они касаются законодательного обеспечения торговли древесиной и приведены в следующем разделе.

2.3 Улучшение лесохозяйственной практики

Практика ведения лесного хозяйства в Украине базируется на принципах и методах, сформированных 30-40 и более лет назад. В связи с кардинальным изменением внешних условий (государственное устройство, политика, экономика, климат) и появлением новых знаний и технологий многие из них устарели и стали тормозить развитие. Внедрение новых подходов в лесной отрасли идет слишком медленно, что объясняется её традиционной консервативностью, отсутствием необходимых знаний у лиц, принимающих решения, излишне высокой детализацией нормативной базы, не позволяющей проявить инициативу и выйти за узаконенные рамки. С целью способствовать изменению ситуации к лучшему в рамках программы был осуществлен ряд работ, нацеленных на распространение знаний о передовом опыте, изменение устаревших нормативов и демонстрацию новых возможностей на практике. Усилия были сконцентрированы на двух направлениях: внедрении новых практик выращивания основных лесообразующих пород и улучшении практики торговли древесиной.

2.3.1 Внедрение лучших практик выращивания сосны и дуба

Серьёзной проблемой украинского лесоводства является шаблонный подход к выращиванию лесов, который ориентирует лесоводов на поддержание высоких запасов древесины на всех этапах роста, назначение рубок ухода только при очень высокой плотности (густоте, сомкнутости) древостоев и проведении их с малой интенсивностью. Экспертами программы доказано, что подобная практика имеет ряд негативных следствий, среди которых:

• стагнация прироста;
• уменьшение общего объема заготовки древесины за оборот рубки;
• увеличение доли мертвой дровяной древесины, заготавливаемой в ходе вынужденных санитарных рубок;
• ухудшение размерных, качественных и стоимостных характеристик выращиваемой древесины;
• падение устойчивости насаждений к ветровалам, снеголомам, вредителям и болезням.

Разработаны рекомендации и методика широкомасштабной производственной проверки современных методов выращивания леса, эффективность которых подтверждена опытом многих европейских стран, в частности: «скандинавского метода» интенсивного выращивания сосняков и «немецкого метода» выделения «деревьев будущего» и индивидуального ухода за ними в дубовых насаждениях.

К сожалению, предложения проекта не нашли поддержки со стороны Гослесагентства. Между тем, актуальность внесения корректив в практику лесовыращивания постоянно возрастает. Это наглядно подтверждается массовым усыханием и ослаблением средневозрастных сосняков, начавшемся в последние 2-3 года, и прогрессирующим снижением качества заготавливаемой дубовой древесины.

2.3.2 Совершенствование практики измерения и классификации древесины

Использование устаревших нормативов, регламентирующих измерение и классификацию древесины, является базовой причиной снижения эффективности учета древесины, уменьшения её цены, частых нарушений, рекламаций и конфликтов при заключении торговых договоров. На основе изучения соответствующих правил и нормативов стран ЕС разработан проект «Правил сортиментации и оценки качества древесины в круглом виде», а также методическое пособие, облегчающее их изучение и внедрение. Новые правила были протестированы на государственных лесных предприятиях и получили одобрение. Вопрос их широкомасштабного внедрения в настоящее время находится на стадии обсуждения.

2.3.3 Совершенствование правил торговли древесиной

В связи с отсутствием адекватного правового регулирования торговли древесиной, заготавливаемой в государственных лесах, продолжается многолетний конфликт между Гослесагентством, представляющим интересы собственников древесины (государственных лесных предприятий) и её покупателями, обвиняющими чиновников лесного хозяйства в сокрытии ресурсов, лоббировании интересов экспортеров и коррупции. Экспертами ФЛЕГ подготовлен ряд работ, содержащих анализ причин сложившейся ситуации, рекомендации по её нормализации, обзор опыта торговли древесиной государственными лесными компаниями стран ЕС и Турции, а также проект правил торговли древесиной в круглом виде, нацеленный на создание цивилизованного рынка древесины. Предложения программы не были своевременно приняты и остаются актуальными.

2.3.4 Выполнение требований Регламента ЕС №995/2010 и анализ политики обеспечения легальности древесины

Программа ФЛЕГ осуществила ряд мероприятий по информированию участников рынка лесопродукции о новых правилах, регулирующих размещение древесины и продуктов её переработки на рынках ЕС, а также раннюю оценку соответствия украинской системы контроля движения древесины требованиям due diligence «Древесного» Регламента ЕС №995/2010.

Поскольку украинское законодательство не содержит понятия «легальность происхождения» древесины, рекомендовалось определить ряд критериев, позволяющих разделять легальную и нелегальную древесину на всех этапах цепочки поставок. Для обеспечения легальности древесины в процессе оборота предлагалось принять специальный нормативный акт и разработать на его основе собственную систему обеспечения легальности древесины. В рамках исследования была дана оценка составляющим политики обеспечения легальности древесины: единой государственной системе электронного учета древесины, перспективам сертификации лесов, а также системе выдачи сертификатов законности происхождения древесины при ее экспорте.

Позднее были сформированы комплексные предложения по подготовке и формированию проекта закона, регулирующего требования и обязательства по подтверждению легальности древесины и древесной продукции. В частности, предлагалось создать общегосударственную систему регистрации договоров купли-продажи лесопродукции и ввести механизм добровольного предоставления продавцами древесины гарантий с последующим осуществлением государственного контроля над соблюдением таких гарантий.

Все рекомендации ФЛЕГ относительно правового регулирования торговли древесиной остаются актуальными. В момент подготовки данного сообщения предложения программы востребованы рабочей группой, созданной по инициативе Премьер-министра с целью подготовки комплексной реформы лесного хозяйства. В составе группы работает отдельная подгруппа, занятая правовым регулированием рынка и использующая в своей работе материалы ФЛЕГ.

2.4 Политика, стратегия и реформа

Изменение курса Правительства в 2014 году послужило основанием для внесения корректив в план работ программы, которая усилила внимание направлениям, связанным с формированием новой стратегии развития лесного сектора и подготовкой институциональной реформы. Значительные усилия в этот период были направлены на участие в многовекторном и разноплановом процессе подготовки реформ и реагирование на новые проблемы лесного сектора.

2.4.1 Лесная политика и стратегия

В Украине за годы независимости была утрачена традиция стратегического планирования развития лесного сектора и мониторинга выполнения намеченных планов. В стране не сформулированы национальная лесная политика и стратегия. Они подменяются документами лесного ведомства, при разработке которых государственные стратегические и межсекторальные цели подменены задачами ведомственного уровня, а публичное обсуждение заменено формальным ведомственным согласованием.

Анализ планов и концепции развития лесной отрасли показал, что они во многом декларативны, оторваны от реалий, должным образом не контролируются и, как результат, не выполняются. Объективные показатели свидетельствуют о накоплении негативных изменений в лесном секторе. Среди них:

• ухудшение структуры, качества и устойчивости лесов;
• падение и стагнация производства в деревообрабатывающем сегменте лесного сектора;
• растущее отставание предприятий Гослесагентства от государственных лесных структур европейских стран по экономическим показателям, техническому и технологическому оснащению;
• резкая дифференциация государственных лесных предприятий по уровню доходов и финансовых возможностей;
• рост коррупции и теневого сегмента в лесном бизнесе.
Программой идентифицированы стратегические цели лесного сектора и проанализированы возможные варианты их решения. Среди них:
• противодействие коррупции в лесном секторе;
• совершенствование отношений, связанных с реализацией прав собственности на леса и лесные земли;
• совершенствование институциональной структуры лесного сектора; развитие системы управления государственными лесами;
• комплексный пересмотр лесного законодательства;
• совершенствование финансового и экономического механизма обеспечения устойчивого ведения лесного хозяйства;
• обеспечение развития конкурентоспособного деревообрабатывающего сегмента лесного сектора, совершенствование системы доступа к лесным ресурсам;
• обеспечение многоцелевого, устойчивого и интенсивного ведения лесного хозяйства на региональной основе;
• развитие защитного лесоразведения, агролесомелиорации и агролесоводства; создание плантаций с укороченным оборотом рубки на сельскохозяйственных землях;
• повышение качества и доступности информации о лесах, лесном хозяйстве и лесном секторе в целом;
• решение комплекса задач, связанных с евроинтеграцией и реагированием на глобальные изменения в экономике и экологии.

2.4.2 Поддержка реформ

В рамках работы по поддержке реформ экспертами программы были разработаны рекомендации касательно реформы лесного сектора, которые были переданы Правительству в декабре 2014 года. Частично, они были использованы при подготовке Коалиционного соглашения Парламента (2014) и планов работы Правительства (2015, 2016) в пунктах, предусматривающих подготовку и проведение институциональной реформы управления лесами, а также принятие комплексных мер для регулирования ситуации на рынке древесины.

Также в рамках этого направления было выполнено два аналитических исследования: «Оценка состояния управления лесами» и «Нормативно-правовое обеспечение создания государственного лесного объединения». Эти исследования позволили сделать дискуссию по вопросам реформы лесного сектора более информированной.

Оценка состояния управления лесами
Изменения, произошедшие в системе органов исполнительной власти, привели к ослаблению вертикальных связей государственного управления лесами. В течение всего периода независимости статус центрального органа по вопросам лесного хозяйства постепенно снижался, а задачи и цели деятельности остались практически неизменными. Принимая во внимание политические намерения дальнейшего реформирования отрасли, эксперты программы рекомендовали провести функциональное обследование Гослесагентства, а также функций Минагрополитики и Минэкологи, связанных с управлением лесным хозяйством.
Общая оценка состояния управления лесами, проведенная согласно с критериями, предложенными Всемирным Банком (2009), выявила значительное число операционных вызовов и проблем. Решение этих задач требует преимущественно не политических решений, а нормативного реагирования и обеспечения оперативного управления.

Выполненный net-map анализ управленческих задач показал, что наряду с совершенствованием хозяйственного управления не менее важным является оптимизация структур, реализующих функции государства. Косметические административные реформы не улучшили и вряд ли улучшат выполнение функций государства, связанных с подготовкой нормативно-правовой базы, планированием, лесоустройством, инвентаризацией и учетом лесов, организацией охраны и защиты леса, координацией деятельности собственников и пользователей лесов коммунальной и частной собственности.
Нормативно-правовое обеспечение создания государственного лесного объединения

Программа деятельности Кабинета Министров на 2015-2016 годы предусматривала создание единой лесохозяйственной структуры с целью разделения функций хозяйственного управления и функций государственного контроля в лесном хозяйстве. Исследование законодательных путей решения этой задачи показало нормативные возможности образования государственного хозяйственного объединения в форме государственной лесной корпорации.
Как один из вариантов реформирования хозяйственного управления, модель государственного объединения предприятий была представлена для рассмотрения парламентариям, руководству Гослесагентства, Минагрополитики, общественности. Созданная при Гослесагентстве группа по реформированию отрасли рекомендовала проведение пилотного эксперимента по созданию государственных объединений в одной или нескольких областях Украины, однако реальных шагов в этом направлении сделано не было.

Наличие прикладных результатов исследования содействовало организации широкой дискуссии по проблеме создания единой лесной компании, что в конечном итоге позволило избежать неподготовленной реорганизации предприятий Гослесагентства. Сегодня риски, связанные с проведением реформы, снова актуальны и являются предметом обсуждения.

Будучи известной площадкой для диалога по проблемам лесного сектора, программа уделила много внимания обоснованию и обсуждению необходимости реформ, сравнительному анализу результативности лесного хозяйства, обобщению опыта реформирования европейских стран, анализу возможностей и недостатков различных институциональных моделей. Перечисленные темы обсуждались на многих круглых столах, в том числе с привлечением экспертов из стран ЕС (Швеции и Латвии).

Кроме этого, эксперты и представители группы реализации проекта активно участвовали в мероприятиях, организованных другими заинтересованными сторонами - Верховной Радой, Кабмином, Министерством аграрной политики, Министерством экономики и торговли, Гослесагентством, Счетной палатой, аграрным университетом, профильными ассоциациями и НПО.

В центре внимания находились вопросы, связанные с поиском ответов на текущие вызовы, связанные с:
• оценкой целесообразности моратория на экспорт древесины в круглом виде;
• совершенствованием законодательства, регулирующего ответственность за правонарушения в сфере лесных отношений;
• поиском вариантов финансирования лесных предприятий малолесных регионов при прекращении их бюджетной поддержки;
• анализом динамики лесоводственных и экономических показателей, характеризующих деятельность государственных лесных предприятий;
• оценкой эффективности использования системы электронного учета в целях контроля движения лесопродукции;
• выбором новой институциональной модели государственного управления лесами.

Интенсивность данной деятельности на заключительном этапе работы программы постоянно росла.

2.5 Распространение знаний и повышение прозрачности лесного сектора

Все компоненты работы программы косвенно служили задачам распространения знаний и демонстрации прозрачных методов работы. Однако некоторые виды деятельности были сфокусированы именно на этих целях.

2.5.1 Повышение уровня правовой подготовки сотрудников лесной охраны

В рамках программы был подготовлен и издан ряд учебно-методических материалов, нацеленных на повышения уровня правовой подготовки специалистов лесной охраны:

• брошюра «Памятка сотруднику государственной лесной охраны по документальному оформлению действий правонарушителей: правовые, тактические, психологические аспекты и советы»;
• книга «Административная ответственность за лесонарушения: практика применения государственной лесной охраной Украины»;
• брошюра «Криминальная ответственность за самовольные рубки леса»;
• книга «Предотвращение и противодействие коррупции в лесном секторе Украины: практическое пособие».

Эти материалы имеются во всех лесных предприятиях Украины. Они оказались востребованными и получили хорошие отзывы.

В течение ряда лет на базе Украинского центра подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров лесного хозяйства (Укрцентркадрылес) экспертом программы читается курс лекций по юридической ответственности за лесные правонарушения для сотрудников лесной охраны, включенный в обязательную учебную программу.

К числу иных методов распространения знаний, использованных в рамках программы, следует отнести размещение учебных материалов, видеозаписей круглых столов и отчетов проекта на тематических сайтах, издание брошюр с аннотациями выполненных работ, организацию учебных поездок (Латвия, Москва, Архангельск, Иркутск).

2.5.2 Работа с общественностью и СМИ

Приступая к работе в Украине, программа ФЛЕГ столкнулась с недооценкой обществом проблем лесного сектора, отсутствием в публичном доступе минимально необходимой информации, односторонним освещением лесных событий и проблем официальной властью, предвзятым и политизированным характером многих публикаций, малым числом независимых журналистов, специализирующихся на лесной тематике, почти полным отсутствием аналитических статей и цивилизованной полемики.

Для изменения ситуации к лучшему была разработана стратегия, направленная на усиление заинтересованности журналистов лесными проблемами и повышение уровня их осведомленности. При её реализации использовались различные инструменты. Подготовлен ориентированный на журналистов справочник, содержащий ответы на ключевые вопросы, связанные с управлением лесами. Журналисты и представители НПО были обязательными участниками всех мероприятий программы, на которых они могли получить исчерпывающую информацию о той или иной проблеме, а также услышать мнение всех заинтересованных сторон. В регионах была проведена серия пресс-клубов, во время которых представлялись результаты аналитических исследований и организовывались дискуссии по проблемам, наиболее актуальным для конкретного региона.

Популярным мероприятием программы стал конкурс для штатных и внештатных авторов всех видов СМИ «Год лесов - каждый год» на лучший материал по тематике ФЛЕГ. За время работы программы ФЛЕГ было проведено пять таких конкурсов, и каждый год жюри отмечало рост числа участников и качества представленных публикаций. Лучшие материалы становились поводом для активного публичного обсуждения и нередко имели существенное влияние на решения поднятых в них проблем.

Усилия программы дали результат. За относительно короткий отрезок времени лесной сектор стал гораздо прозрачнее, что подтверждается как объективными (наличие данных в открытом доступе, число публикаций, количество и посещаемость лесных сайтов и т.п) так и субъективными оценками.

3. Ситуация в лесном секторе и задачи на будущее

Государственное управление лесами, лесное хозяйство и лесной сектор в целом находятся в состоянии глубокого системного кризиса. Накопленные годами проблемы лесного сектора в последнее время резко обострились и переросли в конфликты, требующие безотлагательного решения. Прежде всего это касается противодействия коррупции, нормализации ситуации на рынке древесины и обеспечения существования государственных лесных предприятий в малолесных регионах страны. Большинство проблем, поднимавшихся в рамках программы с 2009 года, остаются актуальными и сейчас. Становится все более очевидно, что многие задачи невозможно решить в рамках действующей организационно-правовой модели управления лесами, включающей элементы плановой и рыночной экономики, сочетание которых порождает коррупционные риски и препятствует устойчивому управлению.

Необходимость реформирования системы управления лесами осознана властью в 2014 году (во многом благодаря программе ФЛЕГ), однако виденье реформ до настоящего времени не сформулировано и не представлено на профессиональное и общественное обсуждение. Создавшийся «вакуум» способствовал усилению активности иных участников лесного сектора - представителей политических партий, местного самоуправления, бизнеса, НПО, науки, которые выработали и отстаивают собственные, часто не совпадающие взгляды на решение тех или иных проблем, связанных с лесом и лесным сектором.

Программа в значительной мере способствовала большей открытости лесного сектора, став первой известной платформой для обсуждения важных проблем с участием депутатов Парламента, чиновников министерств и ведомств, независимых экспертов, представителей бизнеса, науки и общественных организаций. В сложившихся условиях критически важным является продолжение открытого диалога по проблемам лесной политики и стратегии. Важнейшей частью этого диалога должно стать обсуждение путей совершенствования правовой и организационной структуры управления лесами и ведения хозяйства в государственных лесах. Структурирование, организация и планирование процесса подготовки реформ является самостоятельной целью, однако уже сейчас можно назвать три группы задач, решение которых должно быть найдено в процессе диалога.

К первой группе относятся задачи, связанные с сохранением управляемости и устойчивости лесного сектора, промедление с решением которых может значительно ухудшить ситуацию. Главные среди них:

• наращивание усилий, направленных на противодействие коррупции и теневому обороту древесины;
• принятие комплекса мер по обеспечению справедливого доступа к древесине для всех участников рынка;
• поиск эффективных мер спасения от банкротства государственных лесных предприятий, расположенных в засушливых, малолесных регионах страны и не имеющих возможностей для самофинансирования.

Ко второй группе относятся задачи, связанные с формированием виденья основных принципов и целей государственного управления лесами, пересмотром лесного законодательства и проведением институциональной реформы. Среди них:

• пересмотр отношений, связанных с реализацией прав собственности на леса и лесные земли в контексте земельной реформы;
• совершенствование институциональной модели государственного управления лесами, включая лесную администрацию и структуры, обеспечивающие ведение хозяйства в государственных лесах;
• подготовка комплексного пересмотра лесного и смежного законодательства;
• обоснования финансового и экономического механизма, обеспечивающего устойчивое ведение лесного хозяйства и выполнение общественно значимых функций леса во всех регионах страны, независимо от их ресурсного потенциала.

К третьей группе относятся многочисленные задачи, связанные с повышением качества ведения лесного хозяйства и увеличением вклада лесного сектора в обеспечение стабильности, безопасности, экономического и социального благополучия страны. Многие из них носят межсекторальный характер и тесно связаны с программами, нацеленными на развитие сельских территорий, обеспечение продовольственной и энергетической безопасности, сохранение и восстановление биоразнообразия, информатизацию общества и создание «электронного правительства», реагирование на глобальные изменения климата, обеспечение развития конкурентоспособной промышленности и т.д. Опыт показывает, что решение этих проблем непосредственно зависит от наличия в стране стабильной системы управления лесами, в отсутствие которой результаты оказываются локальными и временными. Именно поэтому в ближайшие два-три года основное внимание Правительства должны быть сконцентрированы на решении задач первой и второй группы.

Оценивая ситуация в целом, следует констатировать что в конце второго этапа программы ФЛЕГ II в Украине сложилась ситуация, благоприятная для проведения реформ. К числу факторов, способствующих реформированию, следует отнести:

• обострение проблем не имеющих эффективного решения в рамках действующей модели лесоуправления;
• проведение комплексной реформы государственного управления, неизбежно затрагивающей многие вопросы, относящиеся к сфере лесных отношений;
• поддержка идеи реформирования управления лесами на уровне Верховной Рады, Кабинета Министров, Министерства аграрной политики, Гослесагентства, а также иных структур, имеющих те или иные интересы, связанные с лесами и лесными ресурсами.

Главным фактором, препятствующим реформированию, является отсутствие политической воли к проведению реформ, а также институциональная и профессиональная слабость государственных структур, отвечающих за формирование и реализацию лесной политики, научно-правовое обеспечение и координацию развития лесного сектора. Возникающие в этой связи проблемы частично компенсированы работой программы ФЛЕГ, однако сделанного явно недостаточно, в связи с чем потребность в международной поддержке реформ остается высокой.

Список отчетов и публикаций 2009 - 2012

Отчет «Коррупционные риски и недостатки законодательного регулирования лесного хозяйства Украины»
http://fleg1.fleg.org.ua/index5685.html?id=14&tx_ttnews%5Btt_news%5D=4&c...
Отчет «Анализ правоприменения в лесном секторе через призму интернет-изданий» http://fleg1.fleg.org.ua/index9050.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=38&cHash=ac0d0ddfcf38917460ee0755ac73ab87
Отчет «Правоприменение и управление в лесном секторе Украины по результатам экспертного опроса» http://fleg1.fleg.org.ua/indexb45b.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=5&cHash=cc59632409909a9cc45d299e72ca4cb1
Отчет «Сравнительный анализ лесного законодательства Украины и связанных с ним правовых актов на соответствие законодательной базе Эвропейского Союза по вопросам устойчивого управления лесами» http://fleg1.fleg.org.ua/indexa8bf.html?id=14&tx_ttnews%5Btt_news%5D=34&...
Отчет «Анализ лесного законодательства Украины на предмет легальности и обеспечения эффективности использования лесов и лесных ресурсов» http://fleg1.fleg.org.ua/index4710.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=48&cHash=9d05fe6e03405d93955c7de8818a324f
Отчет «Проблемы оесного хозяйства и их восприятие населением лесных регионов Украины»
http://fleg1.fleg.org.ua/index4dae.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=43&cHash=a0557ac3077b5bcada5322adf599ca54
Отчет «Недостатки и проблемы правового регулирования деятельности Государственной лесной охраны Украины»
http://fleg1.fleg.org.ua/index709a.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=53&cHash=9327bb4c6c9b17c67c92b56133fdf931
Отчет «Краткий обзор условий обеспечения легальности происхожднения древесины в Украине: к разработке практического руководства по обеспечению легальности древесины»
http://fleg1.fleg.org.ua/indexeffa.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=90&cHash=273b757159e71e74eaa249e575f99ecc
Брошюра «Правоприменения в лесном секторе Украины: состояние, проблемы, перспективы» Часть 1 http://fleg1.fleg.org.ua/index1a19.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=66&cHash=6d6870f8546c96c0c8ec54b0ee04eac7
Брошюра «Памятка сотруднику государственной лесной охраны касательно документального офоромления действий правонарушителей: правовые, тактические, психологический аспекты и советы» http://fleg1.fleg.org.ua/indexb411.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=77&cHash=80720d50e6d934dafdca0473951881e1
Отчет «Анализ правовой регламентации долгосрочного временного пользования лесами: обеспечение прав граждан на пользование лесными ресурсами, коррупционные риски и предотвращение нарушений лесного законодательства» http://fleg1.fleg.org.ua/index678b.html?id=6&no_cache=1&no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=80&cHash=90c5e0bf6d107dbd365e00f20f9b30a2%20
Отчет «Рубки леса в Украине: практика, теория, проблемы» http://fleg1.fleg.org.ua/index8a48.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=92&cHash=2a1291a50b9dd4c2a209508f2173d295
Отчет «Опрос представителей бизнеса в лесном секторе Украины» http://fleg1.fleg.org.ua/index5c7c.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=124&cHash=3d765a5cb1411fd349496cb4f582e369
Книга «Административная ответственность за лесонарушения: практика применения государственной лесной охраной Украины» http://fleg1.fleg.org.ua/indexd2c8.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=96&cHash=7ad743fcd981bf9c0bdf448c98433708
Брошура «Правоприменение в лесном секторе Украины: состояние, проблемы, перспективы» Часть 2 http://fleg1.fleg.org.ua/index914e.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=122&cHash=bcbcf8f6f05dbac84c6ebec30debdcc4
Отчет «Уровень публичности и прозрачности в лесном секторе Украины: по результатам опроса журналистов и представителей Гослесагентства» http://fleg1.fleg.org.ua/index6401.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=137&cHash=e4fafab0a8d195dac792fe304d3f6595
Отчет «Проблемы лесного рынка Украины, связанные с измерением, сортиментацией и оценкой качества древесины в круглом виде» http://fleg1.fleg.org.ua/indexf117.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=138&cHash=15bb7dded5cecb2fc82b8ef65088e421
Отчет «Гражданско-правовая ответственность за незаконные рубки леса: проблемы правоприменения и пути совершенствования» http://fleg1.fleg.org.ua/indexe720.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=143&cHash=43e0b8f63363ace1ccc2b04efc54591e
Отчет «Условия ведения малого и среднего бизнеса в лесном секторе. Результаты опроса представителей малых и средних предприятий в сфере лесоторговли и лесопереработки» http://fleg1.fleg.org.ua/index8023.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=144&cHash=8fe51a318dd8bc7652d620b9bee6dc8a
Книга «Криминальная ответственность за самовольные рубки леса» http://fleg1.fleg.org.ua/indexabcc.html?id=14&tx_ttnews[tt_news]=142&cHash=475afa9e0bb989bf8244ba516a6196e2

2013 - 2016

Отчет «Развитие института права собственности на земли лесохозяйственного назначения» http://www.fleg.org.ua/docs/238
Отчет «Анализ потенциала деревообрабатывающего сегмента лесного сектора Украины и выявление факторов, тормозящих его инновационное развитие» http://www.fleg.org.ua/docs/213
Доклад «Первоочередные меры по совершенствованию правил торговли круглым лесом на лесном рынке Украины»
http://www.fleg.org.ua/docs/231
Книга «Предотвращение и противодействие коррупции в лесном секторе Украины: практическое пособие»
http://www.fleg.org.ua/docs/200
Отчет «Совершенствование нормативно-правовой базы и практики регулирования земельных и лесных отношений»
http://www.fleg.org.ua/docs/395
Отчет «Лесная политика и стратегия Украины: оценка, проблемы и пути их решения» http://www.fleg.org.ua/docs/736
Отчет «Совершенствование организационно0правового обеспечения государственного контроля в лесном хозяйстве»
http://www.fleg.org.ua/docs/498
Рекомендации к проекту правил «Сортиментации и оценки качества древесины в круглом виде»
http://www.fleg.org.ua/docs/731
Отчет «Нормативно-правовое обеспечение создания государственной лесохозяйственной корпорации»
http://www.fleg.org.ua/docs/1646
Отчет по результатам пилотного экперимента по тестированию проекта правил Сортиментации и оценки качества древесины в круглом виде»
http://www.fleg.org.ua/docs/734
Отчет «Современные практики лесовыращивания. Сравнение их с украинскими» http://www.fleg.org.ua/zvity-konsultantiv-svitovogo-banku/1390
Отчет «Запрет на экспорт древесины в Украине: причины, последствия, альтернативы» http://www.fleg.org.ua/docs/1648
Отчет «Общая оценка состояния управления лесами в Украине» http://www.fleg.org.ua/news/1623
Отчет «Совершенствование юридической ответственности за нарушения лесного законодательства и противодействие обороту незаконно добытых лесных ресурсов. Рекомендации по внесению изменений в законодательство»
http://www.fleg.org.ua/docs/1495
Отчет «Обзор состояния адаптации украинского лесного законодательства к законодательству Европейского Союза»
http://www.fleg.org.ua/news/1690

О программе ФЛЕГ II (ЕИСП Восток)

Программа ФЛЕГ II (ЕИСП Восток), «Правоприменение и управление в лесном секторе стран восточного региона действия Европейского инструмента соседства и партнерства-2» призвана обеспечить поддержку в укреплении систем управления в лесном секторе стран-участниц. На региональном уровне Программа нацелена на продвижение реализации Санкт-Петербургской министерской декларации 2005 года. На страновом уровне Программа проводит анализ и рассмотрение лесной политики, способствует повышению уровня знаний и усилению поддержки устойчивого управления лесами и совершенствования систем управления в лесном секторе. На суб-национальном (местном) уровне Программа уделяет внимание разработке, испытанию и оценке пилотных проектов устойчивого лесопользования с целью распространения успешного опыта. Страны-участницы: Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Молдова, Россия и Украина. Программа финансируется Европейским союзом.
http://www.enpi-fleg.orgt

Партнеры проекта

ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ
Европейский Союз является крупнейшим в мире донором ресурсов для внешнего содействия развитию других стран. Большинство программ финансового и технического содействия соседним странам и странам-кандидатам в члены Евросоюза находятся в ведении Генерального директората Европейской комиссии по европейской политике соседства и переговорам по вопросам расширения ЕС. Данное ведомство оказывает содействие восточным и южным соседям Евросоюза в поддержку их реформ и демократической консолидации, а также в целях обеспечения благополучия, стабильности и безопасности на всей территории Европы. Его деятельность способствует повышению роли ценностей, политики и интересов Евросоюза в регионе и развитию особых отношений ЕС с соседними странами.
http://ec.europa.eu/index_en.htm

ГРУППА ВСЕМИРНОГО БАНКА
Группа Всемирного банка — один из крупнейших в мире источников знаний и финансирования, предоставляемого 188 государствам-членам. Акционерами организаций, входящих в состав Группы Всемирного банка, являются правительства государств-членов, обладающих правом принятия окончательных решений в рамках этих организаций по всем аспектам, включая вопросы стратегии, финансирования и членства. В Группу Всемирного банка входят пять тесно связанных между собой организаций: Международный банк реконструкции и развитии (МБРР) и Международная ассоциация развития (МАР), которые совместно образуют Всемирный банк; Международная финансовая корпорация (МФК); Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям (МИГА); и Международный центр урегулирования инвестиционных споров (МЦУИС). Каждая организация играет определенную роль в выполнении миссии Группы Всемирного банка по искоренению крайней бедности путем сокращения числа населения, живущего менее чем на 1,25 доллар США в день, до уровня, не превышающего 3%, и обеспечения всеобщего процветания за счет повышения уровня доходов 40% наиболее бедных слоев населения в каждой стране. Более подробная информация представлена на сайтах:
http://www.worldbank.org, http://www.ifc.org, http://www.miga.org

МЕЖДУНАРОДНЫЙ СОЮЗ ОХРАНЫ ПРИРОДЫ
Деятельность Международного союза охраны природы (МСОП/IUCN) направлена на поиск оптимальных решений наиболее остро стоящих проблем охраны окружающей среды и развития. МСОП уделяет особое внимание необходимости ценить и охранять природу, обеспечивать ее эффективное и справедливое использование и разрабатывать основанные на сохранении природы решения таких глобальных проблем как изменение климата, обеспечение продовольствием и развитие. МСОП оказывает поддержку научным исследованиям, организует проекты на местах по всему миру и помогает объединять действия неправительственных организаций, ООН и компаний по формированию политики и разработке правовых принципов и передовых практик. МСОП – старейшая и крупнейшая международная экологическая организация в мире, объединяющая свыше 1,200 правительственных и неправительственных структур и около 11 тыс. специалистов из 160 стран, работающих на добровольной основе. Деятельность МСОП обеспечивается работой более 1 тыс. штатных сотрудников более чем в 45 офисах и сотнями партнерских организаций государственного, общественного и частного секторов по всему миру.
www.iucn.org

ВСЕМИРНЫЙ ФОНД ДИКОЙ ПРИРОДЫ
Всемирный фонд дикой природы (WWF) — одна из крупнейших независимых международных природоохранных организаций, объединяющая около 5 миллионов сторонников и имеющая глобальную сеть, действующую в более чем 100 странах мира. Миссией WWF является предотвращение деградации окружающей среды и построение будущего, в котором люди живут в гармонии с природой, путем сохранения биологического разнообразия земли, обеспечения устойчивого использования возобновляемых природных ресурсов и снижения уровня загрязнения окружающей среды и расточительного потребления.
www.panda.org

 



Автор:
Источник:

Останні коментарі

Оформлення лісгоспів (Каталог 2016 року)

Сайти лісової галузі

Пошук

Вхід

bigmir)net TOP 100 службы мониторинга серверов Яндекс.Метрика Разработка сайта