Ринок землі: в очікуванні законодавчого дива

На початку 2011 року привид ринку земель сільськогосподарського призначення нарешті почав набувати конкретніших обрисів. Протягом майже десяти років мораторію на продаж таких земель юридична модель ринку практично не розвивалася, лише мораторій, подібно до лишаю, поширювався на всі нові землі та відносини. І ось нарешті найвпливовіші постаті українського політикуму відкрито заговорили про неприпустимість мораторію, його антиконституційність, про необхідність перетворення землі на товар і запровадження ринку землі з метою сприяння розвитку вітчизняного агропромислового комплексу та сільських територій.

Однак без несподіванок не обійшлося. Той ринок землі, який у найзагальніших і найістотніших рисах передбачався Земельним кодексом України (у редакції 2001 року), значно відрізняється від ринку, який пропонують зараз можновладці.

Досить цікаво спостерігати, як проходять законотворчий процес і кампанія на підтримку ринку. По-перше, у березні 2011 року парламентська більшість відхилила три законопроєкти про ринок, раніше зареєстровані у ВР. Таким чином, правляча партія повністю взяла на себе відповідальність за тему ринку землі: і за законодавче забезпечення, і за його запровадження, і за функціонування ринку. Думаю, що прагнення нашої влади сконцентрувати в межах двобарвної команди максимум повноважень може свідчити або про нерозуміння ступеня відповідальності владного монополіста, або про відсутність намірів таку відповідальність на себе брати.

По-друге, проєкт «більшовиків» досі циркулює в суспільстві у вигляді напівофіційних публікацій — ні уряд, ні президент поки що не представили суспільству свого бачення ринку, а таким баченням має бути проєкт закону, зареєстрований у Верховній Раді. І дивуватися тут теж не варто: ще не так давно один із міністрів обіцяв корпораціям право купувати до 10 тис. га в «одні руки», решту — на «дочок» і в оренду, а тепер лише громадяни та фермерські господарства зможуть купувати землю. Попередні версії законопроєкту містили норми про створення суперлатифундиста у вигляді «державної спеціалізованої установи», яка, по суті, брала на себе функції, покладені Конституцією України на державні органи та органи місцевого самоврядування. У доступній нині версії законопроєкту немає одіозної «установи», але її надзвичайно привабливі функції з розпорядження державними землями сільгосппризначення передано Державному агентству України із земельних ресурсів. Ці та інші метаморфози проєкту свідчать, на нашу думку, про те, що владна команда, попри формальну монолітність, ще не сформулювала єдиного бачення ринку.

Водночас у творців проєкту дуже мало місця для маневру: адже мета закону про ринок земель — не зняття мораторію, як дехто вважає, а виконання програми економічних реформ президента України. А вона чітко передбачає: не допустити обезземелення селян. Ось під цим кутом зору й потрібно вивчати законопроєкт (або ті його варіанти, які зараз курсують Інтернетом).

Відповідно, мета законопроєкту така: зробити володіння землею привабливішим, ніж її продаж. Саме тому проєкт обмежує коло потенційних покупців землі.

Насамперед із цього кола виключено юридичних осіб. Це означає, що зачинено двері, через які до власників землі та агропромислового комплексу України могли прийти справжні гроші, такі гроші, яких в Україні ніколи не було, яких не принесуть IPO та інші фондові інструменти. Обґрунтовується така заборона тим, що через юридичних осіб українську землю можуть загарбати іноземці. Не будьмо упередженими до авторів проєкту: подібний «територіальний інстинкт» притаманний майже всім народам, і знехтувати ним вони згодні лише в межах супранаціональних об'єднань (як, наприклад, Євросоюз, де громадяни будь-якої держави — члена ЄС — мають право вільно купувати сільськогосподарські землі в будь-якій іншій державі — члені ЄС).

Водночас фермерські господарства, що є юридичними особами, можуть отримати право купувати землю. Що це означає? Крім сприяння фермерському руху, це також означає, що заможні громадяни України таки зможуть створювати латифундії. Адже одночасно з дозволом купувати землю фермерські господарства отримають і дозвіл купувати інші фермерські господарства, разом із землею. Відповідно, обмеження площі земель у власності однієї особи досить умовне, адже вважається лише пряме володіння, а опосередковане, через третіх юридичних осіб, не враховуватиметься. Тож загарбати землю все ж можна, але лише своїм, рідним, українцям. Чи перевірятимуть при реєстрації права на землю наявність другого громадянства — сумнівно; подвійне громадянство в Україні нібито заборонено, тож формально воно не може існувати. Але якби не було в Україні попиту на другий, дружніший прапор, не було б і ринку других громадянств і підданств. Але це так, уже зі сфери здогадів...

Другим інструментом для обмеження ринкової активності стало запровадження багаторівневої системи переважного права. Нагадаємо, що переважне право — це право визначених законом осіб першими придбати землю, запропоновану до продажу, на оголошених власником умовах; решта осіб можуть таку землю купити лише в тому разі, якщо суб'єкт переважного права відмовиться. Знову ж таки, це не винахід українського законотворення. Переважне право надається державі, місцевим громадам, сусідам, орендарям та іншим особам законами багатьох інших держав.

Відмінність українського переважного права полягає в такому: держава та місцеві громади отримують його без жодних обмежень. При здійсненні цього права держава та місцеві громади (тобто місцеві ради) не зв'язані ні зонуванням, ні територіальним плануванням, ні інфраструктурними проєктами. Їм надано право купувати будь-яку запропоновану до продажу ділянку. Відповідно, реалізація такого суперправа повністю віддана на «розсуд» посадовців (або «наглядачів»?).

Які недоліки саме такого підходу? По-перше, як ми вже зазначили, це обмежує ринкову активність (відповідно, і ціни на землю, і економічний ефект від запровадження ринку). По-друге, це є базою для корупції: посадовці зможуть торгувати відмовою від переважного права (саме це спостерігається в наших північних сусідів). По-третє, на замовлення зацікавлених осіб посадовці зможуть формувати масиви землі для передачі в оренду таким особам. По-четверте, доступ до землі значно ускладнюється, особливо для нових гравців аграрного бізнесу... По-п'яте... Але хіба не достатньо перших чотирьох пунктів?

Ще одним із заходів, покликаних зробити володіння землею привабливішим, ніж продаж, є підвищення доходів власників землі, тобто насамперед орендної плати. На сайті Держземагентства вже було оприлюднено проєкт постанови Кабінету міністрів, що передбачає суттєве підвищення середньої нормативної вартості земель сільгосппризначення приблизно до 20 тис. грн за гектар. Відповідно, середня мінімальна орендна плата становитиме 600 грн за гектар на рік. Крім того, пропонується доповнити ст. 409 Цивільного кодексу положенням, що плата за користування чужою земельною ділянкою для сільгосппотреб (емфітевзис) не може бути меншою за 5% від нормативної оцінки (до речі, сьогодні великі компанії платять і більше). Тож можна очікувати, що власники земельних паїв орієнтуватимуться саме на таку мінімальну ставку, і тоді орендна плата може становити і до 1000 грн на рік.

Звісно ж, не можна не вітати підвищення доходів селян, але зазначимо, що на 21-му році земельної реформи ставка орендної плати вже давно мала б перетворитися на функцію конкуренції, а в нас вона досі залишається продуктом адміністративного впливу. А отже, орендні відносини загалом в Україні все ще перебувають під сильним впливом адміністративного чинника і як такі відкриті для зловживань, ризиковані й — що не дивно — не демонструють свій потенціал. Як і в інших сферах, у цій усе ще мало свободи та прозорості.

Також неможливо обійти увагою той факт, що проєкт закону надає значні повноваження Держземагентству. Цей регулятор наділяють суто ринковими функціями (купівля-продаж землі, надання земель в оренду); крім того, маючи переважне право на придбання земельних ділянок сільгосппризначення, що перебувають за межами населених пунктів, цей орган ризикує перетворитися на справжнього тіньового ділка земельного ринку (усі підстави для цього перелічено вище). Ми вже не згадуємо про роль агентства на ринку земель населених пунктів. Загалом зазначимо таке: всемогутній владний орган на будь-якому ринку цей ринок знищує, адже наріжним каменем ринкових відносин є свобода й рівність сторін.

Це не означає, що на ринку не має бути регулювання. Навпаки, ринок потребує регулювання, без регулювання ринок також втрачає ефективність. Але метою регулювання є підтримка свободи, рівності сторін і забезпечення суспільних інтересів. Лише той факт, що переважне право надано державі без жодних застережень, свідчить: наше регулювання може забезпечувати будь-які інтереси — суспільні, державні, приватні, корпоративні...

Це загальні зауваження до найважливіших положень проєкту закону. Крім зауважень по суті, є й зауваження щодо форми. Дивовижно, що документ, який подають як витвір урядового — очікувано професійного — законотворчого мислення, містить помилки. Серед них ми зазначимо такі:

— винесення теми ринку в окремий закон. Усі ці питання можна було б чудово врегулювати чинним Земельним кодексом. Збільшуючи кількість норм, ми не додаємо ефективності регулюванню, навпаки, ми її знижуємо, створюючи нові й нові колізії та привносячи невизначеність у земельні відносини. Легендарний спартанський законодавець Лікург, закони якого діяли кілька століть і зробили Спарту найсильнішою державою Еллади, забороняв записувати закони. Він вважав, що справедливі й правильні закони не потребують запису, оскільки одразу перетворюються на звичай;

— об'єднання в одному законі норм про ринок земель сільськогосподарського призначення та ринок земель населених пунктів (останній, до речі, давно вже працює). Це абсолютно різні сфери; чомусь сільське господарство й містобудування не об'єднали одним законом і одним міністерством, а ось із землею для відповідних потреб це виявилося можливим. Це зауваження, мабуть, можна додати до наших загальних роздумів про ступінь усвідомлення можновладцями своєї відповідальності;

— включення до проєкту норм про консолідацію земель. Справа, безумовно, важлива, але не є предметом цього закону; відповідним нормам місце в Законі України «Про землеустрій».
Насамкінець хотілося б сказати щось заспокійливе. Але заспокійливим є лише одне: мораторій не буде знято завтра. Вважаємо, його скасують не раніше 1 січня 2013 року, принаймні це передбачено текстом, що потрапив нам до рук як проєкт закону України «Про ринок земель». Цьому є кілька причин, серед яких і незавершеність роботи над кадастром і реєстром прав, і наближення виборів до ВР. Таким чином, час ще є. Хотілося б вірити, що Україна цей час не витратить, як завжди, на очікування чергового законодавчого дива. Можливо, українцям уже пора зрозуміти, що законодавчих див не буває.