Основні тенденції розвитку нормативно-правової бази лісового господарства України

Опубліковано збірник доповідей 14-го Симпозіуму IUFRO  з правових аспектів сталого управління лісами Європи, який відбувся у вересні цього року  в Мінську. Наводимо доповідь українського учасника симпозіуму завідувача  лабораторії економіки  УкрНДІЛГА А.С.Торосова. М.П.

Стратегія розвитку лісового господарства ґрунтується на двох взаємопов'язаних складових: перша – пов'язана з розвитком політичних і соціально-економічних відносин у державі; друга – більш консервативна й стосується виключно лісівничо-екологічної діяльності, яка ґрунтується на науково обґрунтованих рекомендаціях щодо ведення лісового господарства. Механізм реалізації стратегічних напрямів розвитку лісового господарства передбачає наявність відповідних нормативно-правових документів, насамперед державного значення. Серед них зазначимо: Державну програму «Ліси України» на 2010-2015 роки (2009 рік); Концепцію реформування та розвитку лісового господарства України на період до 2015 року (2006 рік); Лісовий кодекс України (2006 рік). Є ще низка документів державного та галузевого рівнів зі стратегії розвитку окремих напрямів лісогосподарської діяльності.

У Державній цільовій програмі «Ліси України» містяться основні пріоритети розвитку галузі та конкретні дії щодо її виконання, у ній визначено прогнозні показники лісогосподарської діяльності та джерела фінансування за основними лісокористувачами (міністерствами та відомствами) і регіонами. Зокрема, передбачається збільшити на 0,5 млн. га площу лісів і підвищити до 16,1% рівень лісистості країни (нині рівень лісистості України становить 15,7%). Орієнтовний обсяг коштів, необхідних для виконання Програми, становить 22 млрд. гривень (близько 3 млрд. доларів). Фінансування Програми здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, власних коштів підприємств та інших джерел. В основу Державної програми покладено регіональні програми розвитку лісового господарства, які затверджені відповідними органами місцевої влади.
У Концепції реформування та розвитку лісового господарства України обґрунтовано необхідність функціонування лісової галузі як соціально-економічного об'єкта макрорівня в умовах багатоукладної економіки й тезисно визначено принципові позиції розвитку лісового господарства, які необхідно вирішити в середньостроковій перспективі.

Лісовий кодекс України законодавчо регулює лісові відносини в сучасних соціально-економічних умовах. На розвиток Лісового кодексу підготовлено понад 20 документів державного та галузевого рівнів (порядків, правил, інструкцій) щодо ведення лісового господарства, частину з яких уже затверджено урядом України. При цьому подальший розвиток нормативно-правової бази лісового господарства країни пов'язаний з розробленням і вдосконаленням, насамперед, документів організаційно-економічної спрямованості. Такі нормативні документи визначають механізм реалізації лісових економічних відносин з питань системи управління лісами та лісовим господарством, включно з правами власності на ліси, оптимізацією організаційно-виробничої структури підприємства лісового господарства, розвитком фінансово-економічної системи лісової галузі.

Питання володіння, користування, розпорядження та управління лісами є центральними у формуванні лісової політики кожної країни. Лісовий кодекс України визначає наявність трьох форм власності на ліси: державної, комунальної та приватної. Законодавчі норми забезпечують рівність прав власності на землі лісового фонду громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави. Передбачено невтручання держави в здійснення всіма суб'єктами господарювання своїх прав щодо володіння, користування та розпорядження лісами. Водночас зазначимо порівняно короткий період дії лісового законодавства, пов'язаного з наявністю трьох форм власності (2006 р.), що зумовлює подальше вдосконалення законодавчих норм, розроблення відповідних нормативних документів з управління лісами різних форм власності.

Переважна в Україні державна форма власності на ліси зумовлює визначення ефективного механізму її функціонування. Лісовим кодексом України передбачено, що державне управління, координація заходів у галузі ведення лісового господарства, а також державний контроль за дотриманням нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства покладається на центральний орган виконавчої влади з питань лісового господарства та його територіальні органи. Таким центральним органом є Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство), а територіальними органами – Республіканський комітет лісового та мисливського господарства Автономної Республіки Крим і 24 регіональні структури (обласні управління лісового та мисливського господарства) відповідно до адміністративно-територіального поділу країни. Однією з проблем лісового господарства країни є багатовідомчість управління державними лісами – лісовий фонд України перебуває в користуванні понад 50-ти міністерств і відомств. За такої значної кількості лісокористувачів ускладнюється реалізація єдиної лісової політики в країні, а відповідна законодавча норма в Лісовому кодексі стає формально-правовим актом. При цьому зазначимо, що загальний рівень ведення лісового господарства в лісах згаданих лісокористувачів значно нижчий, ніж у лісах основного користувача – Держлісагентства. Після лісів Держлісагентства (68 %) найбільший відсоток лісів у користуванні Міністерства аграрної політики України (17 %). Проте нинішній стан цих лісів (колишні колгоспні ліси) є вкрай незадовільним – середній запас стиглих насаджень Мінагропрому (129 м3/га) удвічі нижчий порівняно з лісами Держлісагентства (262 м3/га). Тому найдоцільнішим видається приєднання лісів усіх лісокористувачів до лісів Держлісагентства, що потребує підготовки низки відповідних нормативних документів. У законодавчому плані також необхідне розроблення Порядку використання земель лісогосподарського призначення, що передбачено Земельним кодексом України.

Подальше вдосконалення системи державного управління лісового господарства передбачає децентралізацію управління, неформальне розмежування контрольних і господарських функцій у державних органах управління лісами всіх рівнів із передачею відповідних повноважень суб'єктам господарювання. Розмежування державного та господарського управління передбачає чіткий розподіл повноважень, прав і відповідальності між суб'єктами управління та господарювання суворо на законодавчій основі. У зв'язку з цим необхідно розробити механізм, який дозволяв би дотримати баланс інтересів суб'єктів управління та господарювання з оптимізацією організаційно-виробничої структури лісового господарства, виходячи з вимог ринкової економіки на всіх ієрархічних рівнях. Необхідно продовжити вдосконалення структури управління лісовим господарством на регіональному рівні. Реалізація положень Лісового кодексу щодо здійснення повноважень Держлісагентства через відповідні територіальні органи (обласні управління лісового та мисливського господарства) потребує розроблення нормативного документа, в якому чітко визначено функції цих регіональних управлінь із регламентацією їхніх взаємовідносин із державними лісогосподарськими підприємствами. В основу такого документа має бути покладено принцип розмежування контрольних і господарських функцій державних органів управління лісами. Взаємовідносини між регіональними управліннями лісового господарства та підприємствами повинні будуватися на економіко-правових принципах, на договірній основі, передбачаючи всі складові управлінської та виробничо-господарської діяльності.

Ліси в межах населених пунктів належать до комунальної власності, право на яку реалізується безпосередньо територіальними громадами або через створені ними органи місцевого самоврядування (до комунальних лісів нині належить близько 10-11 % лісового фонду). У зв'язку з цим особливу увагу слід приділити взаємовідносинам між органами місцевого самоврядування, територіальними органами управління лісового господарства та територіальними громадами. Для цього необхідно ширше залучати місцеве населення до спільного (громадського) управління лісами. Зазначений комплекс взаємовідносин має регулюватися відповідними нормативно-правовими документами, до розроблення яких необхідно вже приступити, зважаючи на те, що Закон щодо розмежування земель державної та комунальної форм власності не повною мірою дозволяє зняти суперечність між інтересами територіальних громад і державних органів управління різного рівня. Одним із таких підзаконних актів міг би стати нормативний документ щодо комунальних лісів, який регламентував би економічні та правові взаємовідносини суб'єктів лісових відносин відповідного рівня.
Сьогодні можна констатувати, що приватна власність на ліси (близько 1%) перебуває лише на стадії становлення. Більшість людей досі керуються соціально-психологічними настановами недалекого минулого. Тому потрібен певний час для зміни такої свідомості. Ще більше часу знадобиться для формування ринкової правосвідомості та відповідної культури поведінки. У зв'язку з цим на цьому етапі важливою видається наявність самої норми лісового законодавства про приватну власність на ліси, що є однією з найважливіших передумов розвитку ринкових відносин у лісовому господарстві. Розвиток приватного лісового господарства необхідно пов'язувати з особливостями й традиціями ведення господарства в різних регіонах країни. З огляду на те, що в Україні практично втрачено досвід ведення приватного лісового господарства, доцільно розвивати його переважно на землях сільськогосподарського призначення, виведених з активного використання, а також на певних ділянках лісу в межах фермерських (селянських) господарств. Водночас механізм функціонування приватного сектору лісової галузі наразі законодавчо не відпрацьований. У Лісовому кодексі зазначено, що суб'єктами права приватної власності на ліси є громадяни та юридичні особи України, які можуть набувати у власність лісові ділянки загальною площею до 5 гектарів. Для ділянок деградованих і малопродуктивних угідь площа земель, яка може надаватися в приватну власність, Лісовим кодексом не обмежується. Водночас не виписаним залишається сам механізм набуття права приватної власності на лісові землі; механізм економічного стимулювання державою лісорозведення приватними власниками на деградованих і малопродуктивних землях. Наразі підготовлено нормативний документ на рівні Кабінету Міністрів України, що стимулює приватних власників до лісорозведення шляхом: компенсації витрат власникам земельних ділянок на заходи з лісорозведення; надання пільгових кредитів і податкових пільг землевласникам; запровадження страхування лісових культур.

Отже, розвитку потребують усі форми власності на ліси. Зазначимо, що багатоманітність форм власності на ліси може забезпечити баланс інтересів різних соціальних груп, що є найважливішою передумовою сталого розвитку лісового господарства. Водночас важливо визначити оптимальне співвідношення між різними формами власності на ліси, яке відповідало б певним історичним і соціально-економічним умовам конкретного етапу розвитку країни.

Потребують вдосконалення законодавчі норми щодо тимчасового користування лісами (у Лісовому кодексі відсутній термін «оренда лісів», а застосовується «тимчасове користування лісами»; Земельний кодекс України передбачає оренду земельних ділянок). При цьому тимчасове користування лісами може бути короткостроковим – до одного року, і довгостроковим – від одного до 50 років. Наявність відповідних законодавчих норм зі спеціального користування лісовими ресурсами в порядку довгострокового тимчасового користування лісами (насамперед заготівлі деревини під час рубок головного користування) має особливе значення в районах, важкодоступних для лісокористування, зокрема в Карпатському регіоні. Це сприяло б експлуатації лісових масивів у регіоні, де зосереджено близько 5 млн. м3 стиглих і перестійних насаджень. Сьогодні держава не в змозі освоювати такі лісові масиви через відсутність необхідних коштів на будівництво доріг, придбання відповідної техніки та розвиток соціальної інфраструктури. Зазначимо, що наявна в Україні мережа лісових доріг на кожну тис. га лісових масивів сьогодні в 4-5 разів менша, ніж у європейських країнах. У зв'язку з цим внесок довгострокових інвестицій бізнес-структурами під гарантії держави на розвиток виробничої та соціальної інфраструктури регіону дозволить вирішити не лише виключно лісівничо-екологічні питання лісокористування, а й соціальні проблеми місцевого населення.

Для запровадження нових організаційних форм ведення господарства, характерних для країн із ринковою економікою, в Україні створено відповідне правове поле. Задекларований європейський вибір України відкриває для вітчизняної економіки нові можливості й, водночас, ставить її перед серйозними викликами. Один із них полягає в необхідності забезпечення рівних конкурентних умов для підприємницької діяльності на всій території країни, що, у свою чергу, потребує критичного перегляду практики ведення лісового господарства, розроблення відповідної нормативно-правової бази та надання державної допомоги окремим підприємствам або загалом лісовій галузі.

Запровадження сучасних форм організації виробництва в лісовому господарстві, зокрема розвиток підприємництва, потребують поглибленого вивчення позитивного досвіду роботи європейських країн, який свідчить про ефективність залучення приватних фірм до виконання всього комплексу лісогосподарських робіт. Перехід на сучасні моделі організації лісогосподарського виробництва дозволить вирішити одну з найскладніших проблем лісового господарства країни – це розмежування господарських і управлінських функцій на рівні підприємства. Взаємовідносини двох незалежних суб'єктів господарювання (державного лісогосподарського підприємства та приватної структури), що ґрунтуються на договірних засадах, дозволяють повною мірою вирішувати лісівничі та економічні завдання з дотриманням відповідного балансу інтересів обох сторін. У лісогосподарського підприємства з'являється можливість значно скоротити накладні витрати на виробництво, а економію коштів спрямовувати безпосередньо на виконання лісогосподарських робіт і заходів. Слід зазначити, що контрольні функції як з боку підприємства, так і державних органів управління лісового господарства виконуються не формально у зв'язку з їх дистанціюванням у правовому відношенні від приватних структур. У лісовому господарстві України ця модель організації лісогосподарського виробництва оцінюється позитивно – за останні роки багато підприємств перейшли на виконання робіт із залученням приватних структур.

Наявна нормативно-правова база в Україні та досвід роботи підприємницьких структур у лісовому господарстві свідчить про правову можливість і економічну доцільність їх залучення до виконання лісогосподарських заходів. При цьому Держлісагентством підготовлено пакет нормативних документів, які регламентують економіко-правові взаємовідносини державних лісогосподарських підприємств і суб'єктів підприємницької діяльності щодо виконання робіт у лісовому господарстві.
Найскладнішими є питання фінансування лісового господарства в сучасних умовах. При цьому передбачається запровадження такого фінансово-економічного механізму, який забезпечить прибутковість лісового господарства, дозволить дотримати баланс інтересів власників лісів, суб'єктів управління та господарювання. Зазначимо, що з кожним роком проблемним є виділення необхідних бюджетних коштів для лісової галузі, при тому, що держава є практично монопольним власником лісів. За таких умов доцільним видається формування спеціального лісового бюджету, призначеного для цільового фінансування державних програм ведення лісового господарства, охорони та захисту лісів. Основу лісового бюджету мають становити платежі за користування лісовими ресурсами, надходження від штрафів, майнових стягнень і сум відшкодувань збитків за порушення лісового законодавства, а також сум відшкодувань шкоди та втрат лісового господарства від вилучення земель лісового фонду. Проте Бюджетним кодексом України не передбачено спеціальних позабюджетних фондів. Водночас доцільність створення спеціального лісового фонду обґрунтовується, головним чином, економією коштів державного бюджету з фінансування лісової галузі. Формування лісового бюджету також дозволило б ефективно планувати доходи та витрати лісового господарства, надавати фінансову допомогу підприємствам тих регіонів, які в силу об'єктивних природних умов не мають значних лісосировинних ресурсів (підприємства Степової та Лісостепової зон України).

Нині науково обґрунтованою базою вдосконалення методів фінансування галузі є економічні нормативи. У зв'язку з цим Держлісагентство застосовує затверджену методику розподілу бюджетного фінансування відповідних державних програм, виходячи з економічно обґрунтованих нормативів витрат на проведення лісогосподарських робіт за регіонами країни та фінансового стану підприємств. Чинний Лісовий кодекс передбачає платний характер користування лісовими ресурсами та ділянками лісового фонду. При цьому слід зазначити розроблену Методику проведення грошової оцінки лісів, яка має бути затверджена на урядовому рівні найближчим часом. В основу грошової оцінки лісів покладено величину (норму) середньорічного економічного ефекту у вигляді рентного або чистого операційного доходу від використання одиниці відповідного об'єкта оцінки: земель лісогосподарського призначення та лісових ресурсів.

Таким чином, нормативна база щодо вдосконалення фінансової системи сьогодні передбачає заходи державного регулювання (нормативне фінансування) і запровадження ринкових механізмів ціноутворення (платежі за реалізацію деревини через аукціони, за використання земель лісового фонду для потреб рекреації, мисливського господарства, промислової заготівлі грибів, ягід, лікарської сировини тощо). При цьому, зважаючи на виключно важливу природоохоронну роль українських лісів (що законодавчо закріплено), необхідно забезпечити державну фінансову підтримку лісового господарства в необхідних обсягах. Тим самим держава як власник виконуватиме свої зобов'язання щодо збереження та посилення еколого-захисних функцій лісів.

На завершення можна констатувати, що поступово й послідовно створюється нормативно-правова та інституційна база зі сталого функціонування лісового сектору економіки, що є основним завданням сучасної лісової політики України. Водночас неврегульовані питання подальшого розвитку лісових відносин необхідно вирішувати шляхом розроблення відповідних підзаконних нормативно-правових документів. Потребують також гармонізації в сфері лісових, земельних і фінансово-економічних відносин відповідні положення Земельного, Лісового, Бюджетного, Податкового кодексів та інших нормативно-правових документів, що мають безпосереднє відношення до функціонування лісової галузі.