Земельний кадастр: продовження буде

Процес розроблення Національної кадастрової системи, що запрацювала з початку 2013 р., зіткнувся не лише з неминучими труднощами, а й із досить жорсткою критикою на адресу Держземагентства, яке його реалізовувало.

Чимало нарікань викликали й зумовлені об'єктивною вітчизняною дійсністю помилки та неточності, що виявилися на публічній кадастровій карті «в першому її наближенні». Робота над помилками йде повним ходом, і зробити на цьому поприщі ще належить, звісно ж, чимало. І все ж проект, згідно з вердиктом його кредитора — Всесвітнього банку, завершується успішно. А його проміжний підсумок — запуск в експлуатацію електронного земельного кадастру в Україні, як визнають, зокрема, і міжнародні експерти, став важливим кроком на шляху наведення порядку у сфері земельних відносин.

За результатами заключної місії, що працювала в Україні з 11 по 19 лютого ц.р., група фахівців Всесвітнього банку та FAO (Продовольчої та сільськогосподарської організації ООН) дійшла висновку, що проект перебуває на шляху до успішного досягнення всіх його цілей. У своєму звіті експерти цих міжнародних організацій дали позитивну оцінку діяльності Держземагентства, яке й реалізовувало цей проект. Найбільший прогрес, на думку іноземних фахівців, було досягнуто у видачі держактів на право власності на земельні паї, в картографії та впровадженні електронного земельного кадастру.

У рамках проекту було профінансовано видачу держактів на право власності на землю на понад 700 тис. земельних сільськогосподарських паїв. Для створення інформаційної системи було проведено аерофотозйомку всієї території країни (а це понад 60 млн га), що дало змогу отримати найсучасніші високоякісні електронні карти. Саме на ці цілі пішла половина позики Всесвітнього банку.

За часів СРСР карти території країни оновлювалися постійно, в Україні ж цього не робили жодного разу за всі роки незалежності. Тепер же в розпорядженні держави є електронна карта з роздільною здатністю вищою, ніж, наприклад, популярні карти Google, які роблять на основі знімків із космосу.

Решту кредитних грошей витрачено на програмне забезпечення, спеціальні канали зв'язку та енергоживлення, побудову двох потужних дата-центрів, а також на обладнання для районних земуправлінь, за допомогою якого державні реєстратори тепер працюють в єдиній системі електронного кадастру.

Фахівці Всесвітнього банку у своєму звіті також зазначили, що задоволені темпами, якими Україні вдалося реалізувати цей проект. «Розроблення системи, її тестування, прийом, міграція даних і навчання користувачів були виконані менш ніж за три місяці. Менш ніж за п'ять місяців було створено цифровий архів, включно зі скануванням та індексуванням близько 16,7 млн державних актів і впровадженням процедур сканування для документів, що надходять. Ці результати — чудовий приклад для регіону та в міжнародних масштабах», — сказано в їхньому звіті за результатами візиту.

Крім того, у рамках проекту Держземагентство лише за два місяці виконало оцифрування рельєфів загальною площею 50 тис. кв. км. Також своє відображення на публічній кадастровій карті знайшов ще один величезний масив інформації — карта ґрунтів України, лише категорій яких налічується 73 тис.

Прозорість —
на чолі кута

На думку директора Всесвітнього банку у справах України, Білорусі та Молдови пана Чимяо Фана, електронний кадастр збільшить прозорість у сфері земельних відносин в Україні. «Електронний кадастр є вельми важливим для звичайних громадян, оскільки вони можуть зареєструвати земельну ділянку набагато швидше та з меншими витратами. Це збільшує прозорість і безпеку», — зазначив він.

Значне скорочення термінів реєстрації підтверджують конкретні цифри. За підрахунками фахівців Держземагентства, завдяки новій автоматизованій системі кадастру, за повного пакета документів, що подаються, і коректного обмінного файлу реєстрація триває не більше 40 хвилин, тоді як ще рік тому цей процес займав у середньому 24 дні.

Західні експерти вважають, що впровадження IT-систем для реєстрації нерухомого майна та кадастру сприяє важливій адміністративній реформі, яка дає змогу знизити ризик шахрайства та порушень законодавства.

За словами експертки FAO Румяни Тончовської, введення в дію нових законів «Про кадастр», «Про реєстрацію» і введення в експлуатацію електронної кадастрової системи допоможуть підвищити ефективність, прозорість і доступність інформації в секторі нерухомого майна.

«Щорічний звіт Doing Business видається Всесвітнім банком і Міжнародною фінансовою корпорацією починаючи з 2003 р. для оцінки регуляторної практики для бізнесу та реформ у 185 країнах світу. Дані дослідження свідчать про те, що найпопулярнішими прикладами сумлінної практики у світі, спрямованими на спрощення реєстрації майна, є: використання електронної бази даних (така існує у 108 країнах, охоплених дослідженням) і можливість отримання кадастрової інформації в режимі онлайн (є в 50 країнах, охоплених дослідженням)», — зазначає Р.Тончовська.

У Держземагентстві погоджуються з тезою представників західних інституцій про необхідність підвищити прозорість земельних відносин в Україні, вважаючи це одним із головних досягнень проекту. За словами голови Держземагентства Сергія Тимченка, з оприлюдненням уперше за 20 років даних про те, де знаходиться та чи інша земельна ділянка і на якій підставі вона передана нинішньому власникові, Україна зробила важливий крок до встановлення відкритості в цій сфері.

«Як ми знаємо, до останнього часу вся інформація зберігалася на паперових носіях у районних управліннях земельних ресурсів, що, безумовно, створювало ґрунт для зловживань. Тепер реєстрація ділянок повністю прозора, автоматизована та високотехнологічна. А онлайн-портал із кадастровою картою дає змогу користувачам подати запит на інформацію про земельну ділянку», — зазначає С.Тимченко.

Зараз електронна система працює по всій Україні, у 592 місцевих управліннях Держземагентства, завдяки зусиллям 1,9 тис. кадастрових реєстраторів, які пройшли в рамках проекту спеціальне навчання.

«Автоматизація процесу дозволяє реєструвати нові ділянки без накладок, оскільки система сама перевіряє місцезнаходження ділянки та чи правильно вона лягає на карту. Також забезпечується автоматичний обмін даними з Державною реєстраційною службою, яка реєструє юридичні права на земельну ділянку», — каже голова Держземагентства.

Труднощі «перекладу»

Втім, на труднощі, з якими зіткнулися творці Національної кадастрової системи, заплющувати очі теж не варто. У ЗМІ неодноразово мусувалася тема великої кількості помилок і неточностей на публічній кадастровій карті, пов'язаних із місцезнаходженням і межами конкретних земельних ділянок.

У Держземагентстві кажуть, що під час оцифрування паперової документації поява таких похибок була неминучою. Адже помилки з'явилися не сьогодні, вони були допущені протягом останніх 20 років незалежності та земельної реформи, але лише сьогодні завдяки високим технологіям і автоматизації їх вдалося виявити. Громадянам не варто хвилюватися, адже в них на руках перебувають держакти на землю, що підтверджують їхнє право власності.

Водночас помилки, пов'язані з неправильним відображенням ділянок на карті, оперативно виправляють як за допомогою програмного забезпечення, так і за заявочним принципом, реагуючи на заяви самих власників ділянок. Якщо власник бачить, що його земельну ділянку відображено з похибками, він може звернутися до районних земуправлінь, за телефоном гарячої лінії (0-800-502-528) або ж у режимі онлайн — на публічній кадастровій карті передбачено модуль зворотного зв'язку.

Проте критика в бік творців електронного земельного кадастру продовжує лунати. І щоб прояснити ситуацію, ми звернулися до незалежних експертів з проханням оцінити проведену Держземагентством роботу. Що стосується природи виникнення помилок в електронному кадастрі, то фахівці називають різні причини. На їхню думку, наявність похибок стала наслідком неправильної науково-технічної політики у сфері земельних відносин у минулі роки.

Директор Науково-дослідного інституту геодезії та картографії, професор, доктор технічних наук Юрій Карпінський вважає, що поява кадастрової карти стала подією для країни, яка одразу привернула увагу суспільства, оскільки в громадян уперше з'явилася можливість відшукати та переглянути земельні ділянки, що відображаються на ортофотопланах високої роздільної здатності.

«По суті, громадськість уперше змогла ознайомитися з офіційною інформацією про місцезнаходження земельних ділянок, яка довгі роки збиралася й накопичувалася в органах Держземагентства. Зрозуміло, що поряд із «нормально» розміщеними ділянками неприємними сюрпризами стали помилки в місцезнаходженні та конфігурації інших земельних ділянок. Хоча варто зазначити, що для багатьох фахівців у сфері топографо-геодезичної діяльності та землеустрою такий результат був очікуваним», — зазначає Ю.Карпінський.

За словами вченого, з 1993–1995 рр., коли розпочалися масові роботи з інвентаризації земель, як правило, результати кадастрових зйомок не передавалися, не накопичувалися і не відображалися на топографічних матеріалах Держслужби геодезії, картографії та кадастру або в органах архітектури міст. Відомчий підхід до земельно-кадастрових зйомок, по суті, розірвав єдиний топографічний простір, що призвело до відкоту на рівень 40-х років минулого століття у справі ведення єдиної топографічної основи.

«Немає великої таємниці в тому, що кадастрова діяльність в Україні проводилася за недостатньої співпраці різних відомств і часто за їхньої конкуренції. Значною мірою ці помилки стали наслідком нерозуміння важливості топографо-геодезичного забезпечення інвентаризації земель», — каже Карпінський.

Виявляється, довгі роки геопросторові дані про земельні ділянки збиралися або в умовних системах координат, не прив'язаних до Державної геодезичної мережі, або в застарілих малоточних системах координат 1942-го та 1963 р., у яких похибки досягали шести метрів, а в містах і населених пунктах — до метра. За словами експерта, використання цих малоточних систем координат і призводить до неефективного використання сучасних геодезичних приладів — GPS-приймачів, електронних тахеометрів.

«Зрозуміло, що таку ситуацію потрібно було терміново виправляти, — каже Ю.Карпінський. — І тут потрібно віддати належне нинішньому керівництву Держземагентства, яке вжило дій з відновлення єдиного топографо-геодезичного простору на основі високоточної Державної геодезичної референцної системи координат УСК-2000. Було впорядковано електронний реєстр майже 1,5 тис. місцевих систем координат, і уточнено трансформаційне поле для перерахунку даних зі старих систем координат в УСК-2000, що дозволило застосувати розроблені автоматизовані системи. Ці заходи дали змогу нарешті звести всі просторові дані про земельні ділянки по всій Україні в УСК-2000 і створити умови для виправлення цих численних помилок, що накопичувалися протягом майже 20 років».

Директор УНДІ економіки та екології природокористування, професор, доктор економічних наук, член-кореспондент НААН України Антон Третяк зазначає: «Те, що ми бачимо зараз на кадастровій карті, — реальне відображення стану українського землеустрою. Коли на неї нанесли всі дані, які були в наявності до цього моменту, вона, відповідно, відобразила всі наявні проблеми. І це добре, бо ми б ще довго наосліп говорили про цю проблематику. Тепер усі побачили помилки і їх потрібно виправляти — не лише технічно, а й законодавчо».

«По суті, основна робота зі створення земельного кадастру розпочалася лише після ухвалення відповідного закону у 2011 р. Якби ми ухвалили його набагато раніше, було б набагато легше — не накопичувалася б така кількість помилок у землеустрої. Проаналізувавши це питання, я дійшов висновку, що з 1,5 тис. видів помилок на кадастровій карті, про які говорять, 85% є проблемами землеустрою, якими в державі роками ніхто толком не займався, — каже А.Третяк. — Наприклад, у 2003 р. були ухвалені закони про землеустрій, охорону та оцінку земель. На розвиток першого закону необхідно було розробити 50 нормативних актів, а розроблено сім. Щодо охорони земель потрібно було 75 нормативних актів, а в наявності лише 15. І зараз перед нами стоїть проблема того, що потрібно розробляти необхідні нормативні документи для земельного кадастру — стандарти, різні класифікатори, нормативні акти з класифікації угідь, цільового призначення земель, сервітутів, обмежень щодо використання земель тощо».

Учений також зазначає, що у зв'язку зі створенням електронної кадастрової карти з'явився інструмент контролю руху заяв на реєстрацію, самої реєстрації та доступу власників до інформації з метою перевірки її коректності. За його словами, зараз ця автоматизована система виступає основним інструментом гарантування прав власності громадян на землю.

Застосувавши новітні технології під час створення електронного кадастру, Україна тепер сміливо може ділитися досвідом з іншими країнами. «Використання передових технологій в Україні привернуло увагу інших держав. Так, наскільки мені відомо, Росія має намір перейняти український досвід у створенні кадастрової карти», — повідомив А.Третяк.

Кадастр «виросте»
до системи геопросторових даних

Підсумовуючи, варто зазначити, що реалізація цього проекту справді далася Україні дуже непросто з огляду на масштаби роботи, яку довелося проробити. Адже українська кадастрова карта тепер є найбільшою в Європі. Голова Держземагентства Сергій Тимченко впевнений, що люди, які працювали над проектом, заслужили високу оцінку від західних і вітчизняних фахівців.

«І особисто мені, і всім, хто доклав зусиль для створення Національної кадастрової системи, приємне визнання експертів Всесвітнього банку, які у своєму звіті зазначили, що наша сторона зробила все необхідне для запуску електронного кадастру в безпрецедентно короткі терміни», — зазначає С.Тимченко.

Подальший розвиток електронного земельного кадастру і експерти, і голова Держземагентства бачать у перетворенні його на систему геопросторових даних.

«Метою на майбутнє для української IT-системи має стати безперервне підвищення її якості. Цього можна досягти шляхом планування розширення покриття та підвищення якості даних, надання нових електронних послуг, зв'язку систем реєстрації майна та кадастру з рештою головних державних реєстрів і створення стандартизованої інфраструктури геопросторових даних», — вважає експертка FAO Румяна Тончовська.

Своєю чергою, Сергій Тимченко впевнений, що, створивши таку систему, державне управління ресурсами вийде на якісно новий рівень. «Електронна карта, яку ми створили в рамках земельного кадастру, може стати основою для системи геопросторових даних, — каже голова Держземагентства. — З часом на неї можна накладати різні інформаційні шари — бази надр, водних просторів, лісу, комунікацій, архітектури. Отримавши достовірну картину державних ресурсів, ми зможемо керувати ними набагато ефективніше».