Адміністративно-територіальний устрій: ВИХІД Є!

У ZN.UA (№ 18) опубліковано статтю С. Гриневецького «Адміністративно-територіальний устрій: де вихід?», яка викликала резонанс в експертному середовищі. Справді, реформування адміністративно-територіального устрою країни — одна з невідкладних і водночас надскладних проблем її розвитку, яка за своєю значущістю стоїть в одному ряду з найдоленоснішими рішеннями, що ухвалювалися в Україні за роки її незалежності.

Як член багатьох робочих груп із розв'язання цієї проблеми та науковий керівник Генеральної схеми планування території України хочу долучитися до цієї дискусії.

Багато висловлювань автора про недоліки наявного адміністративно-територіального устрою безсумнівні. Проте автор, на наш погляд, непослідовний. З одного боку, стверджується, що адміністративно-територіальний поділ має формуватися не зверху вниз, а знизу вгору. З іншого — складається враження, що вся обширна стаття зорієнтована на обґрунтування пріоритетності реформи саме на верхньому рівні. Але вельми спірно, що при цьому «зростуть інтенсивність і міцність внутрішньорегіональних зв'язків, значно зменшиться кількість депресивних регіонів, не будуть такими полярними розриви в соціально-економічному розвитку». Автор чомусь виправдовує такий підхід тим, що відсутність доріг і скорочення маршрутів міжселищного транспорту не дасть змоги реформувати адміністративно-територіальний устрій на найважливішому — нижньому рівні, де має задовольнятися переважна частина потреби громадян у послугах. Але чому укрупнення областей дасть змогу розв'язати цю проблему? Навпаки, виявлення меж майбутніх громад дасть змогу встановити спрямованість і черговість розвитку транспортної інфраструктури.

У статті стверджується, що системна реформа базується на трьох китах: зміст, засоби та кінцева мета проведення. Очевидно, що спочатку має бути сформульована зрозуміла й підтримувана суспільством мета реформи. Чіткої відповіді на це питання, безумовної пріоритетності тут людського виміру в статті немає. Очевидно, це можна пояснити тим, що за всі роки незалежності не було сформульовано стратегічну мету розвитку країни.

Видатний український учений М. Туган-Барановський стверджував, що завдання влади — забезпечити добробут громадян і зростання їхнього культурного рівня. Як же розв'язуються ці завдання? Середня зарплата в Україні — 3 тис. грн, з урахуванням відрахувань — приблизно 2,5 тис. грн. А за калькуляцією Київського зоопарку на харчування мавпочки необхідно 100 грн щодня. І вона не витрачається на одяг, оплату послуг ЖКГ, транспорт тощо. Зміст більшості програм ТБ дає відповідь і щодо культури.

Очевидно, що розвиток економіки не може бути метою, а лише засобом розв'язання соціальних проблем розвитку країни.

Метою реформи мають бути виключно інтереси людини: забезпечення комфортного та безпечного життя кожного українського громадянина, створення умов для надання населенню всього комплексу якісних і недорогих адміністративних і соціальних послуг. Має бути забезпечена просторово-часова рівнодоступність усіх громадян (незалежно від їхнього місця проживання) до ресурсів розвитку людського потенціалу.

Зорієнтоване на інтереси людей реформування адміністративно-територіального устрою має забезпечити підвищення конкурентоспроможності його одиниць, сприятливі умови для повноцінного розвитку людини й продемонструвати молоді та людям середнього віку можливість ефективно реалізувати себе на своїй малій батьківщині. Таким чином будуть створені умови й для позитивного розвитку економіки.

Критерієм успішності реформи має стати зростання вартості робочої сили, землі та іншої нерухомості, позитивна динаміка міграції населення.

Просторові рамки нових адміністративно-територіальних одиниць визначаються ієрархією систем розселення різного рівня, встановленою в Законі України «Про Генеральну схему планування території України».

Система розселення — це територіально зосереджена сукупність поселень з їхнім навколишнім простором, що склалася історично (або складається) в Україні на основі стійких функціональних взаємозв'язків (виробничих, трудових, культурно-побутових, рекреаційних тощо) і спільності тяжіння до центру системи — міста, яке фокусує зазначені вище взаємозв'язки, здійснюючи їх досить розвиненою мережею транспортної інфраструктури, і характеризується найбільшою кількістю населення, а також вищим у системі адміністративним статусом, економічним і соціально-культурним потенціалом.

Законом «Про Генеральну схему планування території України» встановлено, що базовими видами таких утворень є загальнодержавна, міжобласні, обласні, міжрайонні, районні та внутрішньорайонні системи розселення. У результаті визначається сукупність наявних адміністративно-територіальних одиниць, що мають спільні міжрегіональні, регіональні та внутрішньорегіональні інтереси.

Виходячи з об'єктивно зумовленої викликами часу соціологізації критеріїв реформування адміністративно-територіального устрою, його стратегічна ідея полягає в:

• послідовній передачі частини функцій із надання відповідних (унікальних, епізодичних, періодичних) послуг населенню з кожного вищого рівня адміністративно-територіального устрою на нижчий;

• згущенні центрів із надання зазначених послуг та укрупненні адміністративно-територіальних утворень;

• пріоритетності критерію доступності громадян до об'єктів з надання послуг.

Тому під час визначення основних параметрів нових адміністративно-територіальних одиниць нормуватися насамперед мають кількісні показники цієї доступності (гранично допустимі витрати часу на отримання послуг), а також людність центру зазначеної одиниці, від чого залежать якість і ефективність надання послуг, можливість залучити й зберегти кваліфіковані кадри для сфери послуг тощо.

Критично невідкладним є реформування на нижньому рівні. Особливо це стосується майбутнього найпроблемнішої територіальної громади — сільської. На цьому рівні мають бути забезпечені потреби громадян в отриманні повсякденних, а також періодичних послуг на рівні наявних районних центрів за витрат часу не більше 30 хвилин. Ця доступність має бути або пішохідною (за відстані до 2 км), або транспортною.

Головним результатом становлення нових адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня є забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування — громади, яка матиме необхідні фінансові та матеріальні можливості для виконання делегованих державою функцій і надання населенню громадських послуг на рівні гарантованих соціальних стандартів. Це вимагає укрупнення наявної мережі низових адміністративно-територіальних одиниць, бо переважна більшість територіальних громад (насамперед сільських, селищних, малих міст) не мають фінансово-економічної самодостатності для реалізації повноважень, покладених на них Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». І в Європейській хартії місцевого самоврядування під час визначення цього поняття йдеться про те, що «під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ та управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах населення».

Кількість адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня становитиме 2–2,5 тис. Тобто щільність центрів із надання послуг районного рівня зросте в 4–5 разів.

Доцільність укрупнення другої ланки адміністративно-територіального устрою зумовлюється:

— недостатнім соціально-економічним потенціалом переважної більшості районних центрів;

— периферійним розташуванням 18 із 24 обласних центрів, що суттєво знижує якість виконання ними центральних адміністративних, господарських і культурно-побутових функцій (Одеса, Ужгород, Луцьк та ін.).

У зв'язку з цим для забезпечення прийнятної транспортної доступності таких центрів необхідне поступове ущільнення їхньої мережі. По суті, центри адміністративно-територіального устрою другого рівня мають узяти на себе надання тієї номенклатури послуг населенню в зоні свого впливу, яку сьогодні надають рядові обласні центри. Для реалізації своїх функцій центри таких утворень повинні мати відповідний потенціал, здатний забезпечити прискорений розвиток другого ешелону полюсів зростання, зрівноважуючи просторову структуру господарського комплексу України. До складу запропонованої мережі центрів (крім сьогоднішніх регіональних «столиць») мають входити другі за чисельністю населення міста, інші поселення обласного (республіканського) значення, перелік яких установлено в Генеральній схемі планування території України (наприклад, Біла Церква — у Київській області, Жмеринка, Могилів-Подільський — у Вінницькій, Кривий Ріг, Нікополь, Павлоград — у Дніпропетровській областях тощо).

Кількість і межі цих одиниць практично збігаються з межами утворених в Україні в
1929 р. округів.

Так, у складі нинішньої Київської області існували два округи: Київський і Білоцерківський, у Чернігівській — три: Чернігівський, Ніжинський і Прилуцький, у Житомирській — три: Житомирський, Бердичівський і Могилів-Подільський.

Просторовою основою формування середньої ланки нових адміністративно-територіальних одиниць мають бути міжрайонні системи розселення.

Актуальність формування таких утворень обґрунтовується й тим, що низка центральних органів виконавчої та судової влади вже створили свої міжрайонні структури. До них належать Служба безпеки України, Генеральна прокуратура, Податкова служба, Мінприроди, «Укртелеком», «Укрпошта» тощо. На міжрайонній основі формуються виборчі округи.

Щільність центрів із надання послуг обласного рівня зросте втричі.

Україна — найбільша за площею території країна в Європі, а її столиця зміщена на північ. Для поліпшення умов отримання унікальних послуг (столичного рівня) і запобігання гіпертрофованому зростанню Києва доцільний розвиток відповідного соціально-культурного потенціалу найбільших міст, що вже сьогодні дублюють частину столичних функцій: Харкова, Донецька, Дніпропетровська, Одеси, Львова. У них функціонують відділення НАН України, клініки АМН України, класичні університети, оперні театри, що фінансуються за рахунок держбюджету. Ці міста відносно рівномірно розташовані у східній частині країни. У просторі між Києвом і зсунутими до кордонів Львовом та Одесою такого центру немає. У Генеральній схемі пропонується, що в перспективі до числа дублерів столиці може бути віднесено й місто Вінницю. Таким чином, унікальні послуги зможуть надаватися не лише в Києві, а й ще в п'яти–шести містах. У Генеральній схемі вони розглядаються як центри міжобласних систем розселення і в далекій перспективі можуть стати ядрами формування адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня.

Цей статус збережуть і Автономна Республіка Крим, міста Київ і Севастополь.

Для досягнення суспільного консенсусу на першому етапі пропонується зберегти наявні адміністративно-територіальні одиниці — доки не буде створено необхідних законодавчих передумов, розвинено відповідну інфраструктуру, і всі суб'єкти суспільного розвитку не переконаються в доцільності створення нової системи адміністративно-територіального устрою. І автор, безумовно, має рацію, що реформа має бути вельми тривалою за часом. Має він рацію і в тому, що на цьому етапі доцільне створення координаційних органів (за типом раднаргоспів). Але вони мають функціонувати не лише на міжрегіональному, а й на внутрішньорегіональному рівні в межах майбутніх адміністративно-територіальних одиниць. Особливо це стосується нижнього рівня, де, за прикладом багатьох зарубіжних країн, має бути налагоджена ефективна міжмуніципальна співпраця.

Такий підхід:

по-перше, знімає проблему форсування укрупнення адміністративно-територіальних одиниць і забезпечує поступовість досягнення на позитивному досвіді спільних дій суспільної згоди щодо цих процесів;

по-друге, забезпечує кожному громадянину на демократичних засадах можливість вільного вибору місця отримання відповідної послуги незалежно від того, у межах якої адміністративно-територіальної одиниці (населений пункт, район, область) він проживає. Це стосується, наприклад, південно-східної, західної та південної частин Кіровоградської області, населення яких тяжіє до розташованих у сусідніх областях таких центрів із надання соціально-культурних послуг, як Кривий Ріг (Дніпропетровська область), Умань (Черкаська область), Кременчук (Полтавська область).

Видається безсумнівною першочерговість поступового та одночасного реформування адміністративно-територіального устрою на нижньому та середньому рівнях.

Важливо врахувати, що в Україні 2015 р. 40 % адміністративних послуг громадяни мають отримувати без відвідування чиновника, а через систему електронного управління. Звісно, рівень комп'ютеризації сіл поки недостатній, але є пошта. А в Бразилії вже сьогодні кожен школяр забезпечений ноутбуком. Впровадження IT дасть змогу швидше й дешевше розв'язати проблему отримання адміністративних послуг: адже тоді відстані та якість доріг не мають значення.

Перевагою висловлених пропозицій є, на наш погляд, можливість невідкладного та безшокового для суспільства початку реформування адміністративно-територіального устрою країни в межах чинного законодавства. Необхідно лише активізувати розроблення схем планування території районів. У них обґрунтовується склад майбутніх громад.