Стандарт — справа добровільна?

Експерти Євросоюзу розповідають про ефективну регуляторну політику та перспективи будівництва відкритої економіки в Україні

Торговельна війна з Росією підстьобне вітчизняних виробників до посилення конкуренції всередині країни та активного пошуку нових ринків збуту. У цьому світлі особливо актуальною стає Програма підтримки галузевої політики (ППГП) з довгою назвою «Сприяння взаємній торгівлі шляхом подолання технічних бар’єрів у торгівлі між Україною та ЄС», запущена у 2010 році Єврокомісією та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України.

Кінцева мета ППГП — підписання угоди про Зону вільної торгівлі з ЄС, який зобов’язався виділити на її реалізацію 39 млн євро. Ці гроші вже виділено, але за призначенням поки не використовуються. А експерти, які здійснюють програму, знаходять мало розуміння з української сторони. Це не дивно — «подолання технічних бар’єрів» становить пряму загрозу для тих, хто довгі роки розпоряджається видачею сертифікатів і ліцензій виробникам продукції.

«Експерт» зустрівся з керівником проекту технічної допомоги ППГП Стефаносом Іоакемідісом (праворуч) та експертом проекту з юридичних питань Дмитром Луценком. Іоакемідіс уже п’ять років живе в Києві, а тому правдивим описом українських реалій у сфері виробництва та інспектування продукції його не здивуєш. Прихильники асоціації України та ЄС розповіли, як потрібно реформувати вітчизняну регуляторну систему і чим це допоможе українським виробникам.

— Для європейських виробників дотримання стандартів — справа добровільна. Що змушує їх працювати за правилами?

— Стефанос Іоакемідіс: Ретельному регулюванню підлягають лише певні категорії товарів із тією чи іншою часткою ризику. Мається на увазі, що звичайні продукти, які не становлять ризику для споживача, проходять мінімальний контроль у процесі виробництва.

— Що таке «частка ризику»?

— С. І.: Пристрої, що імплантуються в людське тіло, становлять набагато більший ризик, ніж, наприклад, чашка. Частка ризику визначається використанням товару. Виробник фармацевтичної продукції в обов’язковому порядку повинен отримати ліцензію, на відміну, наприклад, від виробника столового посуду.

Виробництво іграшок підлягає регуляції. Не має значення, наскільки регулюється виробництво олівців — вони в будь-якому разі матимуть загострені кінці. А будь-яка іграшка таїть у собі небезпеку, тому що маленькі діти схильні всі предмети совати в рот.

— Ця регуляція прописана законодавчо? У чому вона полягає? У тому, що в нормативних актах зазначено, що конструктори з дрібними деталями не призначені для дітей молодше п’яти років?

— С. І.: В Європі діють так звані суттєві вимоги до безпеки продукції. Так, іграшки певної категорії призначаються лише для використання в певному віці. Або, якщо я торкаюся електрообладнання, я не повинен отримати удар струмом — тобто воно повинно мати необхідний рівень захисту.

А ось стандарти — це специфікації, які допомагають виробникові ухвалювати правильні технічні рішення. Вони, на відміну від суттєвих вимог, добровільні.

Якщо виробник працює згідно з прописаними стандартами, його продукція вважається такою, що відповідає суттєвим вимогам. Він може використовувати власну технологію, наприклад, інноваційну. Проте в цьому випадку він повинен довести, що його технологія забезпечує суттєві вимоги до безпеки.

— Як виробник це доводить?

— С. І.: Існує процедура під назвою «оцінка відповідності». Зазвичай для продуктів, що мають низький рівень ризику, верифікацію здійснює сам виробник. Звучить дивно, правда? А продукцію з високою часткою ризику контролює спеціальна інспекція.

— Дмитро Луценко: Якщо європейський виробник створює дитячі іграшки згідно зі стандартами, він має право підтверджувати відповідність самостійно: йому потрібно провести всі необхідні тестування (можна навіть у власній лабораторії). Якщо ж він працює за власною технологією, то зобов’язаний пройти оцінку відповідності продукту в сторонніх лабораторіях.

— Наскільки витратна процедура доведення?

— С. І.: Для продуктів з високим ступенем ризику досить витратна. Але якщо в цьому немає потреби, ніхто не змусить виробника проходити нікому не потрібну, ускладнену й дорогу процедуру верифікації. Наприклад, для виробника кардіографів, щоб підтвердити відповідність продукції суттєвим вимогам, достатньо протоколу випробувань.

— В Україні виробники, які працюють за власними технічними умовами, все одно повинні привести їх у відповідність до ДСТУ. Скажімо, МОЗ не приймає технічні умови (ТУ) на реєстрацію, якщо в них уже прописані критерії безпеки, а «Укрметртестстандарт» не схвалить ТУ, якщо там не зазначено цих критеріїв…

— Д. Л.: Одна з цілей програми — ліквідувати обов’язкову реєстрацію технічних умов. ДСТУ залишаться як національні стандарти, але будуть добровільними. Лише деякі з них можуть бути обов’язковими, але тільки якщо це буде встановлено законом або технічним регламентом.

— Тобто триватиме нинішня плутанина? Зараз виробники скаржаться, що ДСТУ з маркування харчової продукції стає обов’язковим автоматично, оскільки інші ДСТУ посилаються на нього як на обов’язковий.

— Д. Л.: Це тому, що в нас стандарти поки мають статус обов’язкових. Але основна вимога ЄС полягає в тому, що сам по собі стандарт не може бути обов’язковим, його таким може зробити лише рішення органу державної влади.

Маніпуляція та репутація

— Висока якість європейських продуктів пов’язана з тим, що в разі виявлення порушення стандартів штрафи, накладені на виробника в ЄС, перевищать його прибуток?

— С. І.: Це не зовсім так. Штраф повинен бути пропорційним тому порушенню, яке допустив виробник.

— Чому ж тоді європейські виробники здебільшого не порушують стандарти?

«Основна вимога ЄС полягає в тому, що сам по собі стандарт не може бути обов’язковим, його таким може зробити лише рішення органу державної влади»

— С. І.: Ринкові механізми діють. Якщо ви купили продукт, якість якого вас не влаштовує, ви не купите його вдруге і можете написати скаргу до органів нагляду. Та й виробники не хочуть ризикувати своєю репутацією.

— Д. Л.: Але при цьому, якщо орган ринкового нагляду ухвалить невірне рішення, це загрожує вже його репутації. Два такі випадки сталися у Франції. Орган нагляду мав компенсувати підприємствам неустойку за свій рахунок.

В Україні ситуація інша: наші органи нагляду без упину говорять про те, що на ринку дуже багато продукції, що не відповідає стандартам. Це не зовсім так — проблеми зазвичай виникають із маркуванням, документацією, наявністю сертифікації. Тобто вони маніпулюють громадською думкою, не маючи серйозних доказів і, зауважте, ніколи не називаючи імен виробників! При цьому серйозні санкції в Україні справді ніколи не застосовувалися.

— Але є й зворотний бік медалі: зараз в Україні обов’язковій сертифікації підлягають лише алкогольна продукція і дитяче харчування, а також одяг для немовлят. Щодо решти продуктів споживач ніколи не може бути впевнений у дотриманні стандартів.

— Д. Л.: Це знову маніпулювання. Ніде у світі щодо харчових продуктів не застосовується обов’язкова сертифікація. З 1993-го по 2009 рік, коли в Україні діяла обов’язкова сертифікація всіх товарів, можна було отримати папірець під назвою «сертифікат» і продавати під ним усе що завгодно. Державна система отримувала за це мзду. Обов’язкову сертифікацію скасували зі скандалом, це було одним із зобов’язань щодо вступу України до Світової організації торгівлі.

У нас величезна проблема зі збором і використанням достовірної статистики. Наприклад, стверджується, що в країні 40 тисяч осіб щороку помирають від алкоголю. Але коли посилили стандарти для його виробників, ця цифра принципово не змінилася. Копнули статистичні дані — і виявилося, що вона включає всіх, хто в п’яному вигляді розбився на машині, брав участь у різанині, заснув на морозі. Проте ці дані використовуються як доказ того, що в Україні виробляється неякісний алкоголь.

Упіймати момент

— У Чехії, Словенії, Литві, Хорватії, де технічні бар’єри в торгівлі з ЄС було знято, багато підприємств незабаром збанкрутували.

— С. І. (сміється): Деякі підприємства не змогли залишатися конкурентоспроможними в новій ситуації, але багато виробників отримали з неї вигоду. Наприклад, у Греції до її приєднання до ЄС підприємства з виробництва електричних лампочок дотувалися державою. Зараз цього немає, і їм набагато складніше. Але є й інший приклад. До приєднання Чехії до ЄС автомобілі там вироблялися так собі, а коли туди зайшов потужний європейський інвестор, Škoda стала випускати чудові машини.

— Але ось приклад кременчуцького заводу «АвтоКрАЗ». Європейський ринок для цього підприємства закритий, тому що німецький концерн MAN виробляє сто тисяч подібних машин щороку. Ні за якістю, ні за кількістю КрАЗу за ним не вгнатися, хоча за прохідністю та готовністю до жорстких умов експлуатації на сході Європи КрАЗ на голову вищий.

— Д. Л.: Зауважте, що навіть в Україні автомобілі MAN і Renault використовуються частіше, ніж КрАЗи. Тобто вітчизняний продукт не може конкурувати з європейськими виробниками навіть на внутрішньому ринку. Але реформування регуляторної політики якраз дасть їм шанс залучити таких інвесторів, як той-таки MAN. Вони зможуть виробляти автомобілі MAN на своїх потужностях.

— С. І.: Українська індустрія повинна використати час, який знадобиться для гармонізації стандартів з європейськими, щоб пристосуватися до нових реалій. І тут особливо активними повинні бути асоціації виробників. Їм не можна сидіти склавши руки й чекати адміністративних рішень.

— Які з українських виробництв опиняться в найвразливішому становищі після гармонізації стандартів?

— С. І.: Складне питання. Я можу сказати, які виробництва зможуть вижити і навіть отримати шанс на подальший розвиток. Це виробники засобів індивідуального захисту, медичного обладнання, деякі галузі машинобудування, наприклад, ті, що випускають обладнання для роботи з тиском.

Горизонтальне регулювання

— В Україні зараз діє безліч органів нагляду — санепідслужба, ветслужба, «Укрметртестстандарт», МОЗ. Кожен із них може не видати дозвіл на виробництво продукції або оштрафувати виробника. Як звести функції держнагляду в один орган?

— С. І.: У країнах ЄС орган ринкового нагляду має державні функції. Зазвичай він спеціалізується на конкретній галузі, яку контролює. Але всі органи держнагляду дотримуються однакових правил і використовують однакові процедури, чітко прописані в законодавстві.

Органи оцінки відповідності, завдання яких — контролювати відповідність товарів стандартам безпеки, можуть бути державними або приватними. Але вони не мають права виписувати штрафи. Це право є лише в органів держнагляду. «Укрметртестстандарт» — це орган оцінки відповідності. Він не має публічних функцій ринкового нагляду і тому не може виписати штраф.

— Д. Л.: В Україні справді безліч органів нагляду, і їхні компетенції чітко не диверсифіковані. Відповідно до Закону «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» було видано постанову Кабміну, в якій визначено десять органів нагляду із закріпленим за ними регламентом.

У деяких випадках на одну й ту саму продукцію може поширюватися кілька регламентів. У такій ситуації закон про ринковий нагляд передбачає необхідність проведення спільної перевірки — тобто вони повинні створити спільну комісію і один раз прийти на підприємство, а не ходити, як раніше, один за одним.

«Ніде у світі щодо харчових продуктів не застосовується обов’язкова сертифікація»
Санепідслужба справді працює згідно з архаїчним законодавством 1990-х років, яке дає їй можливість стягувати з виробників невиправдані штрафи. Зараз іде реформування цієї служби — поки воно виражається лише в скороченні штату, причому звільняють, як завжди, найтямущіших і найкомпетентніших. А потрібно чітко визначити об’єкти контролю цього органу, але насамперед — змінити законодавство.

Чого нам справді вдалося досягти, так це твердого наміру уряду створити єдиний контролюючий орган у сфері харчової продукції. Він повинен замінити і санепідслужбу, і ветслужбу, і Держспоживстандарт.

— Чим новий національний орган зі стандартизації відрізнятиметься від ліквідованого Держспоживстандарту?

— С. І.: Україні потрібен єдиний, унікальний орган зі стандартизації. Тут не може бути жодного поділу на галузі. Стандартизація, оцінка відповідності, ринковий нагляд, акредитація, метрологія — усе це різні функції, вони несумісні в одному органі, оскільки провокують конфлікт інтересів. Розробленням стандартів можуть займатися органи оцінки відповідності, але ніколи — органи ринкового нагляду.

Національний орган зі стандартизації — це такий секретаріат для координації роботи технічних комітетів (ТК), своєрідних робочих груп, до складу яких можуть входити інженери, виробники, чиновники. ТК відповідають категоріям продукції — електроніка, механіка, медобладнання, і саме вони розробляють стандарти, а національний орган координує їхню роботу, затверджує, публікує і продає добровільні для виконання стандарти. Він же формує план внесення змін до законодавчих актів.

— Д. Л.: Після ліквідації Держспоживстандарту його функції перейшли до Мінекономрозвитку. Але європейська норма передбачає, що орган зі стандартизації не повинен бути органом державної влади. Тому зараз цей статус буде передано держустанові (що фінансується з держбюджету) або державному підприємству (що працює на госпрозрахунковій основі). Стандартизація, на відміну від акредитації, як правило, збиткова. І в багатьох країнах національний орган зі стандартизації дотується державою.

— У концепції програми йдеться про горизонтальне законодавство у сфері стандартизації, акредитації, оцінки відповідності та ринкового нагляду. Що означає ця «горизонтальність»?

— Д. Л.: Фінансування розроблення стандартів в Європі здебільшого йде від виробників. Мало того, вони конкурують між собою і страшенно пишаються, якщо саме їхній стандарт стає національним. У нас — навпаки: стандарти спускає держава, а виробники чекають їх як манни небесної. Зараз лише тютюнники почали за свій кошт розробляти нові ДСТУ, але варто пам’ятати, що всі тютюнові виробництва в Україні викуплені транснаціональними компаніями.

Трійчаста схема

— Як виглядатиме регуляторна система України після завершення програми?

— Д. Л. (малює): На вершині системи працюватимуть два органи — з акредитації та стандартизації. Європейська вимога — по одному органу в кожній країні.

Органів оцінки відповідності (ООВ) може бути хоч мільйон. Це лабораторії, їх навіть виробники можуть створювати. Вони працюють на конкурентній основі. Єдина умова — вони повинні пройти акредитацію в Національному агентстві з акредитації України (НААУ). Орган з акредитації будь-якої країни контролюють міжнародні організації, такі як IAF (Міжнародний форум з акредитації), ILAC (Міжнародна конференція з акредитації лабораторій), EA (Європейська конференція з акредитації).

Цей орган може бути приватним або державним. НААУ — це державна організація, вона працює на самофінансованій основі. Раз на рік або на два міжнародні організації проводять аудит національного органу з акредитації, і, якщо він працює на належному рівні, національні стандарти отримують визнання у світі.

Там, де стандарти добровільні, ООВ можуть отримувати акредитацію від національного органу за бажанням. Але, як правило, усі вони прагнуть отримати сертифікат, адже виробник, який приходить до них на перевірку, хоче бути впевненим у їхньому рівні. Виробника може підштовхнути до такої перевірки торговельна мережа, якщо вона з метою підвищення свого іміджу захоче реалізовувати лише сертифіковані у визнаних лабораторіях товари. Наприклад, у Німеччині споживачі шукають продукти, на упаковках яких є значок лабораторії, що добре себе зарекомендувала.

Функції міністерств у системі регулювання зводяться до формування політики та видання нормативних актів, які називаються технічними регламентами. На відміну від стандартів, вони обов’язкові до виконання. Це аналог «суттєвих вимог» у ЄС. Тобто державні органи — регулятори, вони не мають права здійснювати ринковий нагляд.

— На що буде витрачено 39 мільйонів євро?

— С. І.: Українські виробники ще 25 років тому працювали в плановій економіці. А тому створення тут відкритого ринку вимагає значних зусиль і великих фінансових вливань. Обладнання та модернізація лабораторій, оновлення інформаційної системи для ООВ, бази даних для органу зі стандартизації, розроблення законів, участь українських функціонерів у міжнародних та європейських організаціях зі стандартизації, акредитації та метрології — це наші пріоритети.