Податкова реформа — виклик для України

Ще на початку 2010 р. нова влада задекларувала амбітну мету — вивести Україну за десять років до двадцятки найрозвиненіших країн світу.

Але за досвідом інших країн (Сінгапуру, Кореї) добре відомо, що для такого "українського прориву" потрібні радикальні економічні реформи. Найефективнішою з них вважається податкова реформа. Саме через фіскальну систему держава керує бізнесом, як диригент оркестром, подає необхідні сигнали для забезпечення сталого розвитку. Можливо, тому нова влада, ухваливши Податковий кодекс (ПК), одразу голосно задекларувала це як перший і радикальний крок економічних реформ.

Але невдовзі з'ясувалося, що з ухваленням Податкового кодексу, за наявності в ньому позитивних моментів, підвищити ефективність податкової системи не вдалося. Очевидно, тому в середині 2013 р. Міністерство доходів і зборів України (МДЗУ) запропонувало для обговорення низку резонансних змін до ПК, зокрема таких: зниження ПДВ з 20 до 9%; запровадження податку з обороту (або з реалізації) на рівні 2%; запровадження чотирирівневої шкали податку на доходи фізичних осіб з мінімальною та максимальною межами застосування нижніх і верхніх ставок оподаткування.

Після цього в дискусію включився МВФ, який наполегливо рекомендував не знижувати ставки податків, а навпаки, зміщувати акценти в бік непрямих податків, яким є ПДВ. У підсумку проект бюджету на 2014 р. було розроблено на старій податковій базі, якщо не враховувати зниження на один відсоток (з 19 до 18%) ставки податку на прибуток. Усе це ще раз підтвердило стагнацію податкової реформи.

Подібна ситуація вимагає детального аналізу стану справ у податковій системі України та оцінки її "реформаторських ініціатив і досягнень", що, власне, й було зроблено Інститутом стратегічних оцінок. Основні результати цього дослідження викладені в цій статті.

1. Ключ для українського прориву — "під замком" податкової реформи

Результати дослідження справді свідчать про те, що з ухваленням Податкового кодексу цілий ряд старих проблем податкової системи розв'язати не вдалося. Більше того, додалися й нові проблеми. За оцінками PricewaterhouseCoopers, Україна входить до десятки країн із найскладнішими податковими системами. Податкове навантаження на економіку в Україні залишилося на рівні 44%, тоді як у країнах Центральної та Східної Європи (ЦСЄ), що входять до ЄС, — 30%.

Тінізація економіки, за офіційними оцінками Мінекономіки, сягає 35%, за експертними оцінками — 45%.

За підрахунками консалтингової компанії Boston Сonsulting Group, українські підприємства щороку недоплачують до бюджету 25 млрд дол. Співвідношення податкових втрат до ВВП сягає 20%, і за цим показником Україна лідирує серед інших країн рейтингу. Майже 20% прибутку приховують від сплати податків. Лише формалізовані обсяги податкових пільг перевищують 50 млрд грн.

Водночас за кількістю податків Україна посідає 91-ше місце в рейтингу серед 185 країн світу, які щороку обстежує Світовий банк, за податковим навантаженням — 154-те, а за витратами часу на адміністрування податку — 171-ше місце. Загалом серед груп країн, своїх найближчих сусідів — ЄС, ЦСЄ та СНД — в України найгірші оцінки ефективності податкової системи та ВВП на жителя (рис. 1).

Можливо, порівняння з країнами ЄС, зокрема з країнами Центральної та Східної Європи, що входять до євроспільноти, недосяжне для України? Але цього не можна сказати про країни СНД. Водночас для більшої об'єктивності також порівняємо показники податкової ефективності України з країнами, у яких аналогічний рівень ВВП на жителя за паритетом купівельної спроможності (ПКС). До цієї групи країн з параметрами ВВП на жителя 3–6 тис. дол. разом з Україною входять 35 країн зі 185 обстежуваних Світовим банком. До речі, у цій групі європейських країн одиниці, здебільшого держави Центральної та Південної Америки, Південно-Східної Азії, Північної Африки. Так от, навіть серед цих країн в України податкове навантаження значно перевищує середнє по групі. Зокрема: а) за всіма податками — в 1,5 раза; б) за ПДВ і податком на прибуток — в 1,3 раза; в) за податком на працю — майже в 4 рази. При цьому витрати часу на адміністрування податків в Україні майже вдвічі вищі за середні по групі (рис. 2).

Хтось може зауважити: а до чого ВВП до податкової системи, де тут зв'язок? А зв'язок безпосередній і досить тісний. Так, у країнах, що перебувають у першій половині рейтингу, з вищою оцінкою ефективності податкової системи, середній рівень ВВП на жителя становить 29,2 тис. дол. У другій половині країн, з нижчою оцінкою ефективності податкової системи, середній рівень ВВП на жителя — менше 5,3 тис. дол. Тобто середня оцінка ефективності податкової системи за рейтингом у другій половині країн гірша в три рази, а ВВП на жителя — у шість разів
(рис. 3). Звідси очевидний висновок: ключ від українського прориву до двадцятки найрозвиненіших країн світу лежить "під сукном" податкової реформи.

2. Повернення до податку з обороту — це відкат назад

В Україні ПДВ є основним податком і приносить близько 30% доходів зведеного бюджету. Але саме з цим податком в Україні найбільше проблем. Майже 40% сплаченого ПДВ із вироблених в Україні товарів і послуг підлягає відшкодуванню. Із сум, що підлягають відшкодуванню, майже 40% не відшкодовуються. Майже чверть можливого ПДВ підпадає під пільги, тоді як у країнах ЄС — менше 10%. ПДВ складний в адмініструванні й створює великий простір для різних маніпуляцій, "карусельних схем", фальсифікацій із відшкодуванням тощо. Про сприйнятливість ПДВ до маніпуляцій свідчать, зокрема, дані про різницю між сплаченими та повернутими сумами ПДВ у регіонах. Так, у Донецькій області ця різниця становила 5 млн грн, а в м. Києві — понад 5 млрд грн, тобто в тисячу разів більше. Ще в семи областях, які теж є великими платниками ПДВ, ця різниця в 100–300 разів більша, ніж у Донецькій області (рис. 4). Дві третини податкових преференцій припадають на ПДВ. Унаслідок цього бюджетна ефективність цього податку залишається низькою — в межах 40–50%. Усе це закономірно спровокувало невдоволення ПДВ, заклики до його модернізації й навіть заміни чи доповнення податком з обороту. І це вже не лише протестна реакція підприємців чи припущення вчених, а офіційні пропозиції МДЗУ.

Але дослідження свідчать, що пропозиції МДЗУ не розв'язують проблему, а навпаки, ускладнюють ситуацію. Розрахунки показують, що за ставки ПДВ 9%, її бюджетної ефективності та обсягів валової доданої вартості на рівні 2012 р. сума податку становитиме 61 млрд грн, або менше половини фактично отриманої суми. Із запровадженням податку з обороту за ставкою 2% і за торгових оборотів на рівні 2012 р. сума податку становитиме 103 млрд грн. Разом від ПДВ і оподаткування оборотів можна отримати 164 млрд грн, або лише на 25 млрд грн більше, ніж фактично отримали.

Із запровадженням податку з продажів за ставкою 2% і за обсягів реалізації на рівні 2012 р. сума податку становитиме 52 млрд грн, а разом з ПДВ — 113 млрд грн, що на 26 млрд грн менше, ніж фактично отримано у 2012-му. При цьому під час розрахунку взято максимальні дані про обсяги торгових оборотів. З урахуванням можливих винятків, пільг тощо суми податку з обороту можуть бути в 1,5–2 раза меншими. При цьому податкова система значно ускладнюється, особливо її адміністрування, яке й без цього на межі терпіння підприємців.

Зазначені пропозиції можуть мати й інші недоліки. Сплата 2% податку з обороту може знизити конкурентоспроможність багатьох груп товарів, особливо промисловості, викликати гальмування експорту та зростання імпорту, погіршення торговельного й платіжного балансу. Саме через це багато країн свого часу замінили податок з обороту на ПДВ, а пропозиції щодо повернення назад, які неодноразово розглядалися у світовій практиці, завжди критикували й відкидали. Справді, серед 185 країн, обстежуваних Світовим банком, ПДВ існує у 150 країнах і приносить близько 20% усіх податкових надходжень. Основна позитивна риса цього податку полягає в тому, що він не справляє негативного впливу на розвиток економіки (за рівнем ВВП на жителя). Аналіз показує, що рівень ВВП на жителя може бути досить високим і за високих ставок податку (21–30%), і за низьких (5–10%) (рис. 5).

У світовій практиці ПДВ вважається найновішим і найдосконалішим податком, який виключає дублювання в оподаткуванні (каскадний або кумулятивний ефект). Цей податок став ключовим у всіх країнах ОЕСР, крім США, Канади, Швейцарії та Австралії. У США запровадження ПДВ стримується необхідністю внесення змін до Конституції. Але й тут переважна більшість фахівців погоджуються з необхідністю запровадити такий податок. У Китаї та Індії вже здійснюється перехід на ПДВ.

Міжнародне експертне середовище вже давно визнало переваги ПДВ: широка база оподаткування; нейтральність щодо різних стадій виробництва, крім сировинних, які стають менш привабливими для інвестицій, що теж позитивно; кільцевий характер платежів, що зацікавлює платників платити й контролювати один одного; висока стійкість до ухилення; можливість часткового або повного заміщення прямих податків (з прибутку компаній і доходів громадян), особливо коли можливості останніх вичерпано; оподаткування посередників, що обмежує їхню діяльність; рівномірність розподілу податкового навантаження; відсутність необхідності перевіряти статус кінцевого покупця; стійкість до ухилення при торгівлі через Інтернет.

Водночас міжнародне експертне середовище визнає основні недоліки ПДВ: складність і трудомісткість адміністрування та чутливість до специфічних махінацій — фіктивного експорту, "карусельної схеми", незаконного відшкодування тощо. Зазначені недоліки особливо характерні для країн із високим рівнем тінізації економіки, корупції, авторитарності влади та правового нігілізму. Отже, якщо ці чинники стали підставою для критики ПДВ в Україні, то, можливо, проблема справді не в ПДВ, а в умовах ведення бізнесу, у податковій політиці та специфіці податкового адміністрування в Україні?

Що стосується податку з обороту (багатостадійного), то у світовій практиці однозначно вважається, що його недоліки, навпаки, істотно перевищують його переваги. Більше того, дискусії щодо його відновлення чи впровадження вважаються ретроградством. Переваги податку з обороту — простота адміністрування та стимулювання вертикальної інтеграції виробництва — аж ніяк не перекривають недоліків: поетапного збільшення податкового навантаження (кумулятивний або каскадний ефект); посилення податкового навантаження на вищі стадії обробки продукції, що робить сировинні галузі та експорт напівфабрикатів інвестиційно привабливішими; пригнічення високотехнологічних, інноваційних і спеціалізованих секторів економіки.

Подібна ситуація і з податком з продажів — (одностадійною) різновидом податку з обороту. Його переваги — простота адміністрування; захист бідніших верств населення шляхом встановлення пільг на продукти харчування, одяг, взуття, житло — аж ніяк не перекривають серйозних недоліків: низька стійкість до фальсифікацій і ухилення (треба щоразу переконуватися, що покупець — кінцевий споживач), незацікавленість платників у сплаті; зростання ухилення від сплати за високих ставок і за інтернет-торгівлі; уникнення посередників від оподаткування; нерівномірність розподілу податкового навантаження за стадіями виробництва.

Податок з продажів ще залишається в окремих країнах світу. У США цей податок стягується з роздрібного продажу, що зумовило масштабний розвиток гіпермаркетів. У Швейцарії, навпаки, цей податок стягується з оптової торгівлі. У Канаді існують і ПДВ, і місцевий податок з продажів. Загалом податок з продажів стягується в малих країнах Азії, Близького Сходу, Африки та Океанії (таких близько 30), і, як правило, — це місцевий податок. Звідси очевидно, що подібний відкат назад або повернення в минуле аж ніяк не узгоджується навіть з поняттям податкової реформи, а тим паче з її сучасними концепціями.

3. Розумні податки можуть зупинити зростання соціальної нерівності

Що стосується пропозицій МДЗУ щодо вдосконалення системи оподаткування доходів фізичних осіб, то за своєю суттю вони актуальні, але за змістом є серйозні застереження. В Україні справді склалася дуже спрощена система оподаткування доходів фізичних осіб. Шкала податкових ставок практично відсутня. Відсутній максимальний розмір неоподатковуваного доходу, а мінімальний розмір доходу, що оподатковується за максимальною ставкою, дуже низький — лише 1,3 тис. дол. Останній показник в Україні в 30 разів менший, ніж у групі країн з параметрами ВВП на жителя 3–6 тис. дол., до якої входить Україна.

Очевидно, тому Україна, за оцінками міжнародних організацій, опинилася на найгірших позиціях міжкраїнових рейтингів за бідністю та соціальною нерівністю. За даними ООН, за межею бідності в Україні перебуває майже чверть населення. При цьому бідні, середні, заможні й дуже багаті українці сплачують практично однакові податки — 15–17%. Соціальна нерівність за доходами та рівність за податками тут аж ніяк не узгоджуються. За даними Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України, заможні громадяни (таких половина) у США сплачують 97% податків, в Україні — лише 64%. Водночас бідні громадяни (друга половина) у США сплачують 3%, в Україні — 36% податків (рис. 6). Це свідчить про невідкладну необхідність розробити в Україні ефективну систему оподаткування доходів фізичних осіб, яка зупинила б наростання соціальної нерівності серед населення.

Тому пропозиції МДЗУ щодо диференціації в оподаткуванні справедливі, особливо в частині встановлення шкали ставок, максимального розміру неоподатковуваного доходу та мінімального розміру доходу, що оподатковується за максимальною ставкою. Однак запропоновані параметри дуже неадекватні. Зокрема, запропонований максимальний розмір неоподатковуваного доходу (18 тис. грн) в Україні порівняно із середнім по групі країн з параметрами ВВП на жителя 3–6 тис. дол., до якої входить Україна, занижений в 1,5 раза, а мінімальний розмір доходу, що оподатковується за максимальною ставкою (8 млн грн), завищений у 22 рази. Це аж ніяк не сприяє боротьбі з бідністю та соціальною нерівністю, а швидше, навпаки, призводить до цих негативних явищ (табл. 1).

У світовій практиці існують два основні механізми вирівнювання доходів населення. Перший —диференціація ставок податків: низькі доходи — за низькою ставкою, а високі — за високою. Другий — встановлення високих максимальних розмірів неоподатковуваних доходів і низьких мінімальних розмірів доходів, з яких беруться максимальні ставки податку. За рахунок гнучкості шкал і коригування розмірів неоподатковуваних доходів і доходів, що оподатковуються за максимальними ставками, уряди можуть зменшувати бідність і соціальну нерівність.

Нині в країнах ОЕСР встановлені досить високі розміри неоподатковуваного й низькі розміри доходу, що оподатковується за максимальними ставками. Чим вищий рівень неоподатковуваного доходу і чим нижчий рівень мінімального доходу, що оподатковується за максимальною ставкою, тим менша диференціація доходів і соціальна нерівність. І ця політика проводиться в життя в багатьох країнах.

У Великій Британії основне навантаження прибуткового податку лягає на багатих, які за максимальною ставкою дають половину податкових надходжень, а частка бідних верств із мінімальною ставкою в 10% дає лише 1% цих надходжень. У Німеччині, Нідерландах та інших країнах ЄС існує 5–

6 податкових класів за соціальною ознакою оподаткування, який враховує соціально-громадський статус платників. Навіть у Китаї бідні верстви населення, а також жителі сільської місцевості звільнені від сплати податку з доходів. Лише в Росії діє дуже спрощена система оподаткування фізичних осіб: ставка 13% є єдиною для всіх — від бюджетників до мільярдерів. Україні потрібно розібратися: чий приклад тут кращий?

4. Мотиваційна сила податків не лише в ставках і пільгах

За податком на прибуток серйозним недоліком в Україні є незрозуміла й непрозора практика надання пільг. Наприклад, у фінансовій сфері сума пільг перевищує навіть суму сплаченого податку. Готелі й ресторани теж отримували пільг більше, ніж сектори промисловості. Унаслідок цього податкове навантаження за податком на прибуток на різні сектори економіки вкрай нерівномірне й коливається від 4% для сільського господарства до 40–50% — для багатьох галузей промисловості.

Між тим світовий досвід показує, що цей податок справляє відчутний вплив на рівень ВВП на жителя. У країнах з низьким податковим навантаженням на прибуток (нижче 10%) середній рівень ВВП на жителя (18,3 тис. дол.) в 1,5 раза вищий, ніж у країнах з високими та помірними податковими навантаженнями (рис. 7). Тому країни, які за 2007–
2013 рр. знизили податкове навантаження на прибуток (таких 110) і досить істотно — у середньому на 9,2%, отримали приріст ВВП на жителя вдвічі вищий, ніж інші країни.

Однак справжній феномен ефективності податку на прибуток — це мотивація інвестиційної та інноваційної діяльності. І досягається це не за рахунок зниження ставки оподаткування чи надання пільг у ставках, а за рахунок упровадження прискореної амортизації, надання податкового інвестиційного кредиту, віднімання з оподатковуваного прибутку витрат на науково-дослідну, інноваційну діяльність тощо. Подібні механізми мотивації інвестиційної та інноваційної діяльності тривалий час успішно використовуються в США. Завдяки цьому за останні півстоліття обсяги амортизаційних відрахувань у Сполучених Штатах зросли в 90 разів, а податок на прибуток — лише в 13 разів. Аналогічний досвід існує й в інших розвинених країнах. Якщо в середині XX ст. частка амортизаційних відрахувань у структурі інвестицій у країнах ОЕСР становила 25–30%, то сьогодні на них припадає вже 70–80%. Частка ж прибутку, що витрачається на інвестиції, знизилася з 50 до 10%, а позикових коштів — з 30 до 15%. Для порівняння: в Україні частка амортизаційних відрахувань у структурі інвестицій становить лише 15–20%. Між тим потреба в розкритті мотиваційного потенціалу податків для інноваційного розвитку — це основний виклик для України.

5. До порядку денного податкової реформи: висновки та пропозиції

За податком на доходи фізичних осіб:

— Встановити максимальний розмір неоподатковуваного річного доходу (ставка 0%) на рівні 18 тис. грн
(2,25 тис. дол.), що наближається до рівня країн групи з параметрами ВВП на жителя 3–6 тис. дол., до якої входить Україна (табл. 2).

табл 2
— Встановити мінімальний розмір доходу, що оподатковується за максимальною ставкою (20%), на рівні 312 тис. грн (39 тис. дол.), що відповідає середньому значенню в групі країн з параметрами ВВП на жителя 3–6 тис. дол., до якої входить Україна.

— З урахуванням викладеного, встановити шкалу податкових ставок за річним доходом: до 18 тис. грн — 0%; від 18 тис. грн до 150 тис. грн — 10%; від 150 тис. грн до 312 тис. грн — 15%; понад 312 тис. грн — 20%. Зазначені ставки індексувати через кожні 3–5 років адекватно зростанню ВВП на жителя.

За податком на прибуток:

— Встановити ставку податку на прибуток на рівні 16%, що відповідає середній ставці по групі країн з параметрами ВВП на жителя 3–6 тис. дол., до якої входить і Україна (табл. 2).

— Змістити акценти податкових пільг із податкових ставок на впровадження прискореної амортизації, включення витрат на НДДКР, розробку та реалізацію інноваційних проектів, скасувавши пільги для підприємств невиробничої сфери, а також для решти підприємств, які не вкладають інвестиції, не займаються інноваціями та модернізацією.

За податком на обороти (ПДВ):

— Знизити ставки ПДВ з 20 до 16% — до середнього рівня в групі країн з параметрами ВВП на жителя 3–6 тис. дол., до якої входить Україна, розширивши базу оподаткування шляхом скасування пільг за ПДВ (табл. 2).

— Відмовитися від впровадження податку з обороту, який призведе до зниження економічного зростання, звуження податкової бази, зменшення податкових надходжень та істотного ускладнення податкового адміністрування.