Анатолій Пінчук: Для реформування системи влади вистачить трьох місяців

Анатолій Пінчук. Кожен новий уряд України починав із того, що таврував ганьбою попередній. Він називав роботу «папєрєдніків» неефективною і пропонував власну програму дій – цього разу стовідсотково успішну.

Потім минав якийсь час, і чинний Кабмін опинявся по вуха в корупції та не міг утілити ті речі, які так голосно обіцяв. Зрештою його знімали, таврували ганьбою як «папєрєдніка», і все починалося заново.
Точно так само вчинив і уряд Арсенія Яценюка. Програма «100 кроків» містить багато здорових ідей, але вони прописані настільки туманно, що незрозуміле їхнє майбутнє. Україна може або сильно виграти, або – що ймовірніше – усе закінчиться черговим гучним провалом.

Імовірність негативного результату велика через єдину обставину – така інерція. Гучні заяви – невиразні дії – негарні наслідки – ослаблення країни.

Але якщо 20 років незалежності з цим можна було бавитися, то зараз наслідки «беззубості» влади можуть закінчитися для України втратою території та зубожінням населення. Революція в Україні була антикримінальною, і той невеликий кредит довіри, який отримав уряд, може швидко розтанути.

Чим це загрожує? Після перемоги Євромайдану проросійські сили навмисно створюють в Україні хаос. Відсутність сильних реформ в умовах безладів означає, що хаос посилюватиметься, і й без того корумпована українська економіка очевидно втратить багато позицій. Проведення системних реформ, насамперед антикорупційних, – це буквально питання виживання української держави.
Щоб уникнути плачевної долі, одразу після перемоги Євромайдану в Україні почали працювати кілька експертних груп. Вони плавно перетікали одна в одну, і зараз навіть складно сказати, хто в них бере участь. Ясно лише одне – ці групи намагаються створити справді радикальну програму реформ. Ці реформи мають зробити переворот у системі влади й економічного устрою нашої країни – подібно до тих, що відбулися в Грузії за часів Міхеїла Саакашвілі.

Одна з таких програм називається «Реанімаційний пакет реформ». Є й інші. Поки що вони не винесені на розгляд громадськості як щось єдине, і тому «100 днів» уряду Яценюка залишаються поза конкуренцією.
Керівник ВГО «Українська стратегія» Анатолій Пінчук входить до багатьох робочих груп, які займаються розробленням плану реформ. В інтерв'ю «Економічній правді» він розповів, що саме можуть вимагати від влади розробники та які шанси на впровадження нових ідей.
Інтерв'ю проходило в одному з київських кафе, розташованих на території Євромайдану.

***
- «Реанімаційний пакет реформ» - чия це ініціатива?

- Це ініціатива низки громадських організацій, підтримана представниками експертного співтовариства. Вони розробляють програми дій і законопроєкти, які необхідно реалізовувати.

Ініціатива складається з двох частин. «Реанімаційний пакет» - закони, без яких неможливо говорити про ефективну владу. Вони спрямовані на мінімізацію корупції. Друга частина стосується секторальних реформ. Пакет постійно розширюється, а сфери реформ збільшуються.

- Я чув про робочу групу зі створення плану реформ, який створюється з ініціативи Майдану. Як виглядає ця спільнота?

- Те, що робиться з ініціативи Майдану, це і є «реанімаційний пакет». Одна з основних спільнот, яка його ініціювала, - це «Громадянський сектор Майдану». До них приєдналися організації, які входять до спільноти «Новий громадянин», інші експертні та аналітичні організації.

Засідання групи з розроблення «Реанімаційного пакета реформ». Фото зі сторінки спільноти у Фейсбуці

- Коли складалася програма «Сто днів», чи якимось чином ураховувалися рекомендації робочої групи?

- Як складалася програма «Сто днів» - це питання до Арсенія Яценюка. Я не готовий нічого сказати з цього питання.

- Як група з розроблення «реанімаційного пакета» домагатиметься уваги уряду?

- За кожним напрямом присутні елементи публічного лобізму. Нещодавно відбулася перша подібна подія. Кабмін подав до парламенту невідкладний законопроєкт щодо прозорих тендерних закупівель. Він суттєво мінімізує корупцію у сфері тендерних закупівель.

Днями закон було ухвалено 226 голосами. Як бачите, кількість охочих боротися з корупцією у сфері держзакупівель менша, ніж членів нової коаліції.

Це перший і єдиний крок уряду з реалізації «Реанімаційного пакета реформ». Проте є ще законопроєкти, подані депутатами. Так, уже ухвалено законопроєкт про внесення змін до деяких актів у зв'язку з ухваленням законів «Про інформацію» та «Про доступ до публічної інформації».

Незважаючи на колосальний опір, завдяки втручанню Юлії Тимошенко було ухвалено закон «Про відновлення довіри до судової системи».

- Як можна охарактеризувати програму «Сто днів»?

- Це спроба позначити першочергові кроки, які, на думку уряду, необхідно зробити в системі державного управління й в економіці. Їхня мета - стабілізувати соціально-економічну ситуацію.

Арсеній Яценюк презентує програму дій уряду. Фото korjukivka-sity.at.ua

- Текст програми ближчий до декларації, ніж до конкретного плану дій.

- Це щось середнє. Там є дії, відповідальні посадові особи або міністерства. Інша річ, що самі формулювання розпливчасті й допускають велику міру творчості виконавців. Ця творчість може бути і позитивною, і негативною.

Дії - це, наприклад, закон «Про запобігання фінансовій катастрофі та створення передумов для економічного зростання в Україні». На жаль, цей закон не призвів до ліквідації корупційних схем попереднього уряду.

Показовим був фрагмент виступу Арсенія Яценюка, коли він навів приклад: із 13 млрд грн на підтримку вугільної галузі доходить за адресою лише 3 млрд грн, а 10 млрд грн розкрадаються. При цьому в секвестрі бюджету цифра 13 змінилася на 12. Запитання: а що з рештою коштів?

У низці секторів зберігається монопольне становище наближених до влади структур, робляться спроби замінити їх іншими, наближеними вже до нової влади.

За експертними висновками додатковий потенціал балансування бюджету за рахунок ліквідації корупції - 50-80 млрд грн. При цьому ступінь урізання урядом соціальних програм не є виправданим.
Передумови для економічного зростання мають створювати системні реформи, спрямовані на детінізацію економіки, насамперед - у податковій і соціальній сферах. Вони поки що навіть чітко не задекларовані.

Фото зі сторінки спільноти у Фейсбуці

Фото зі сторінки спільноти у Фейсбуці

- Яка відповідальність уряду за невиконання програми?

- Жодної. Відповідальність передбачена за невиконання програми, яку затвердила Верховна рада, а ця програма - дві сторінки декларацій.

- Якою буде відповідальність за невиконання програм «Реанімаційного пакета», якщо уряд їх ухвалить?

- На жаль, під час формування уряду до питання його програми був зневажливий підхід. Коли парламент затверджував новий склад Кабміну, програма являла собою загальні побажання.

Проте з формального боку ця програма затверджена Верховною радою. Вона дає новому урядові річний імунітет, за винятком дострокового обрання парламенту або смерті прем'єр-міністра.

За невиконання тієї програми притягнути уряд до відповідальності в принципі неможливо, тому що вона про все і ні про що.
Навіть у «Ста днях» є пункти, за якими можна вимагати звіту. Проте цю програму уряд ухвалив для себе. Верховна рада її не затверджувала, тому спитати нікому й нема з кого.

- Який тоді сенс складати «Реанімаційний пакет», якщо немає механізмів впливу на Кабмін?

- Тут ми підходимо до головного питання - зміна сутності влади й управління. Воно поки що не представлене навіть у реанімаційному пакеті. Відповідальність, мотивація та решта чинників, які забезпечують ефективність управління, зумовлені побудовою управлінської системи.

З моменту здобуття Україною незалежності в нас існувала змінена радянська система. Зміни були зумовлені не спробами створити ефективну систему управління, а впливом лобістських груп.

Це все одно що в нас була лачуга, до якої додавалися підпірки. Хтось навіть намагався другий поверх збудувати. Вийшла будівля з кількома поверхами, яка стоїть на курячих ніжках. Щось висмикни — і вона розвалиться.

Реформу потрібно починати з фундаменту, з ухвалення нової Конституції. В ідеальному варіанті - має бути проведено установчі збори, які обираються спеціально для ухвалення Основного закону.

Люди, які обираються туди, не повинні потім балотуватися до органів влади. Народ прийме Конституцію як суспільний договір про те, як жити далі. Після цього ухвалюються інституційні закони про систему управління, і далі формується влада.
На жаль, для легітимізації нинішньої влади потрібні президентські вибори. Отже, ми поки що змушені відійти від ідеального варіанта.
В ідеалі все мало відбуватися таким чином. Після Майдану необхідно було сформувати тимчасовий технократичний уряд і дати йому повноваження на дев'ять місяців або рік.

За цей час - ухвалити нову Конституцію, провівши вибори до конституційних зборів. А вже потім на підставі нової Конституції були б проведені вибори президента, парламенту та місцевих органів влади.

- Вам не здається, що це неможливо? Люди при владі не підтримуватимуть жодної загрози своєму впливові.

- Тоді питання: за що стояли люди, які виходили на Майдан?

Зустріч ініціативної групи РПР із Юлією Тимошенко. Фото зі сторінки спільноти у Фейсбуці

- А чи є кому поставити це запитання від імені Майдану?

- Це вже друге питання. Майдан як важіль впливу залишається. Більше того, після деяких кадрових призначень, де стирчать вуха корупції, уже піднімається ремство, і люди закликають пікетувати й навіть штурмувати відомства.

Існує напруженість. Єдиний чинник її стримування - конфлікт із Росією, але й він поступово нівелюється. Непрофесійні дії або просто бездіяльність силового блоку уряду з протидії фактичній російській агресії теж викликають справедливе обурення.
- Ми можемо бути реалістами й сказати, що ці пропозиції не будуть прийняті, що вони потрібні для декларативної мети?

- Для їхніх авторів - однозначно ні. Для тих, хто погоджувався…

Тут є дві складові. Коли формувалося ВО «Майдан», ухвалювався Маніфест Майдану, який представив певне бачення того, якою має бути Україна після повалення Януковича. У маніфесті всі ці позиції є. Є навіть позиція про ухвалення Конституції установчим способом.

Формальною підставою для того, щоб не реалізовувати цю схему, є лише одне: необхідність проведення виборів президента України як певного останнього елемента легітимізації нової влади. Не більше.

Просто зараз, з урахуванням наявності зовнішнього конфлікту, не до ухвалення нової Конституції і не зовсім до системоутворювальних реформ. Конфлікт із Росією - єдина перешкода, але ним не можна виправдовувати бездіяльність.

Якщо ж ми говоримо, що зараз обираємо президента, а далі реформуємо владу, то країна все одно повинна якось існувати. І ми говоримо про програму уряду «Сто днів».

Повертаючись до нинішнього стану речей: не може бути ефективною система влади, у якій мільйон чиновників отримує зарплату, що не дозволяє задовольнити елементарні потреби. Тобто влада спочатку мотивує їх на певні корупційні діяння.

План антикорупційної реформи. Фото зі сторінки спільноти у Фейсбуці

План антикорупційної реформи (продовження). Фото зі сторінки спільноти у Фейсбуці

- У випадку з великими чиновниками.

- У випадку з великими чиновниками те саме. До речі, часткове розуміння цього було в команди Януковича. Дбаючи про власну безпеку, вони збільшили виплати силовим структурам, і ті досить довго їм підкорялися.

- Якою має бути зарплата замміністра, щоб він не займався корупцією?

- Ми маємо говорити про комплекс мотивацій. Не можна стверджувати, що зарплата чиновника має компенсувати мільйонні або мільярдні хабарі. Вона має бути конкурентною щодо можливостей заробляння грошей як найманий менеджер, тому що чиновник - це менеджер.

Вона може бути меншою за середньоринкову зарплату, але не в рази. Працюючи в органах влади, людина напрацьовує авторитет «на потім». Цей авторитет дозволить їй претендувати на вищі зарплати вже в приватних структурах.

Інша річ, що паралельно має бути ліквідована система пільг, закладена законом про держслужбу. У нас виходить так: зарплати невеликі, але санаторії, пенсії та все інше - закладено. Це не є адекватним компенсатором низьких зарплат, зате мотивує людей триматися за держслужбу.

Система ще більше демотивує. З одного боку, є стимул брати хабарі, тому що на зарплату не проживеш. З іншого боку, є мотивація триматися за держслужбу й брати хабарі, тому що після виходу на пенсію в тебе все буде добре. Це складова деструктивності нинішньої влади.

При цьому необхідно посадити чиновника «під скло». І в переносному сенсі, і частково в прямому. Необхідно вводити контроль витрат чиновників.

Інша складова - сама система органів влади. За всі 22 роки не проводилася інвентаризація ресурсів країни й органів управління, необхідна для адекватного та ефективного управління цими ресурсами.

- Що означає «інвентаризація»?

- Якась група людей має провести аналіз, що де є в Україні, і що потрібно для ефективного управління цим. У результаті має з'явитися нова модель Кабінету міністрів із новими повноваженнями міністерств і відомств.

Наприклад, є Комісія з регулювання енергетики, яка на підставі заявок встановлює енергетичні тарифи, і є Комісія з регулювання комунальних послуг. Проте комунальні послуги - складова енергетики.

Вони базуються на вартості електроенергії та газу. Скажіть, який сенс паралельного існування таких двох регуляторів? Жодного. Є приклади перетину функцій Мінекології та Міненерго. Таких прикладів багато.

В Україні є потенціал для скорочення кількості органів управління в рази та скорочення чисельності державних службовців, які працюють у цих органах управління, теж у рази. Проте це має робитися згори.

- З рівня Кабміну?

- В іншому сенсі. Щоб побачити, що знаходиться на столі, потрібно перебувати зверху. Виходячи з цього - виробити механізм, де має стояти чайник, а де - тарілка. У нас же проєкти положень про міністерства пишуть самі міністерства.

За останні роки, незважаючи на декларації про зменшення кількості службовців, вона лише збільшилася. Процес має робитися лише ззовні.

Оптимальним став би варіант створення спільної комісії парламентом і президентом зі схвалення прем'єр-міністра. Вона б розробила концепцію управління. У її рамках потрібно прописати повноваження кожного органу центральної виконавчої влади, чисельність персоналу й зарплати.

Знову ж таки, зарплати не повинні бути статичними. Має бути мотивація до ефективної роботи. Оцінка цієї ефективності має бути об'єктивною. У Мінфіні, наприклад, може бути прив'язка до збільшення певного компонента ВВП.

Ефективність податкової служби - тут потрібно бути уважними - у жодному разі не слід прив'язувати до обсягу доходів, що збираються.

Якщо обсяг ВВП зріс, то має збільшитися збирання за цією позицією податку.

- Це те саме.

- Ні. Коли йде прив'язка до загального обсягу податків, що збираються, то є зацікавленість ініціювати нові податки, а не поліпшувати порядок адміністрування. Це зовсім різні речі.

- Так з'явилося бажання шляхом адміністрування збільшувати збирання податку на прибуток. Це призвело до авансових переплат.

- Тут ситуація може бути іншою. Податок на прибуток може прив'язуватися до іншого коефіцієнта, припустімо, до зростання ВВП. Якщо один коефіцієнт перевершує другий, то до податкової служби з'являтимуться інші питання: чому ви зібрали податків більше, ніж вироблено? Розумієте різницю?

Система коефіцієнтів може працювати в обидва боки. Вона маркер для того, щоб податкова не грабувала підприємців. Разом із мотивацією виникає й інша важлива позиція: не меншу роль відіграють прозорість системи управління та підконтрольність чиновників суспільству.

Складовою цієї системи мають бути електронний документообіг і електронне управління. Найправильніше вони реалізовані в Естонії. Наприклад, ухвалюється якась постанова. Електронний документообіг доступний для громадян, за винятком сфери національної безпеки.

Ви можете зайти на сайт уряду й подивитися, хто дав доручення підготувати постанову до виконання, які підрозділи й хто персонально висловили зауваження, яке рішення було ухвалено. Може, у нас це складніше зробити, ніж в Естонії, там країна маленька.
У нас можна обмежити доступ певною кількістю користувачів, щоб якась громадська організація давала пропозиції на етапі розроблення постанови. Уряд має або відхилити, або врахувати пропозицію, але в будь-якому разі відреагувати на неї.
За такої системи ви бачите, який начальник департаменту запропонував змінити цей пункт. Тоді ми зводимо до нуля можливість лобіювання за прямі хабарі. Зараз же чиновник може отримати валізу грошей від якоїсь сторони й написати, не мотивуючи, що «наш департамент вважає так-то».

- Писатиме точно так само. «У мене є бачення».

- Абсолютно вірно, але це і є система прозорості. У цьому випадку чиновник буде зобов'язаний мотивувати свою позицію суспільству.

- Яким чином?

- Дуже просто. Якщо готується постанова, його зауваження видно. Усі зацікавлені сторони скажуть: «Це неправда, чому він таке пише?».

- Припустімо, чиновник мотивує виведення компанії з-під системи держзакупівель через тендер. Мотивує це тим, що тендери призводять до подорожчання продукції. Це справді так. Його ніколи не впіймають.

- Ні, з-під тендера не може виводитися нічого. Є лише один ринок, який за тендером не проводиться ніколи: ринок озброєнь. Усе інше має йти лише через тендерні закупівлі.

- Який механізм притягнення чиновника до відповідальності, якщо його викриють у лобіюванні чиїхось інтересів?

- Один із законопроєктів «реанімаційного пакета реформ» - це закон про Антикорупційне бюро. Окрім іншого, він вводить поняття суттєвої невідповідності нажитого майна рівню доходів чиновника.

Накладення цих двох фактів - уже достатня підстава для звинувачення й порушення справи про корупцію. Невідповідності вже достатньо, щоб зняти чиновника з посади. А якщо факт корупції доведено, то він сяде у в'язницю.

Ще один момент. Ми сказали, що перший блок - мотиваційний, другий - електронний документообіг і електронне управління. Третій блок - це система контролю на основі критеріїв.

Останній пункт передбачає формування громадських рад при органах влади. Ці ради займатимуться не балаканиною, як зараз, а говоритимуть міністрові, приймають вони пропозицію чи ні.

Система електронного документообігу змусить міністерство радитися з усіма. Будь-яка сторона зможе дати свої пропозиції уряду й вплинути на нього. Вона ж зможе контролювати виконання рішень. Ці чотири складові - і є нова система ефективного управління країною.

Фото airpano.ru

- Скільки часу вимагатиме така перебудова системи влади?
- Достатньо трьох місяців. За цей час можна запустити такий функціонал і ухвалити документи для запровадження нових компонентів. Ще півроку потрібно на технічне впровадження електронних документообігу й управління.

Зараз неефективно витрачаються мільярди гривень. У кожній сільраді, райраді, міськраді - свій програмний продукт. Приватним розробникам щороку сплачуються пристойні суми, що є нонсенсом.

Так ось, за шість-дев'ять місяців можна зробити всю технічну систему, пов'язану з електронним документообігом і електронним управлінням.

Потім уже можна робити ID-картки для людей, як в Естонії. На їхній основі можна через інтернет отримати ліцензію, а мати може оформити допомогу на дитину. Усе це взагалі виключає факт особистої взаємодії з чиновником.

Якщо взяти до уваги, що уряд складає свої повноваження не перед новообраним президентом, а перед новообраним парламентом, а дострокові парламентські вибори передбачаються на жовтень-листопад, то в уряду є достатньо часу для проведення реформи системи влади.