«Перший квартальний»: звіт про три місяці діяльності уряду Яценюка

Цікаво було б дізнатися результати 100 днів нової лісової влади. Уже скоро. М.П.

Суспільний катарсис

Події останніх шести місяців змусили українців переосмислити слова й по-іншому ставитися до вчинків. Після розгону студентів 30 листопада 2013 року ми зрозуміли, що означає відсутність верховенства права в державі. Вбивства Сергія Нігояна та Михайла Жизневського мало не вперше за час незалежності вклали трагічний зміст у слова «душу й тіло ми положим за нашу свободу». Анексія Росією Криму перетворила кліше «збереження територіальної цілісності» з атрибута державних документів на пріоритет №1 державної політики.

Перемога Майдану над кривавим режимом Віктора Януковича зробила надзвичайно актуальним ще одне словосполучення — «підзвітність влади». Суспільство йшло до кінця, щоб змінити модель відносин громадян і влади, змінити саму філософію функціонування системи, коли державні службовці справді «служитимуть» своєму народові, а не перетворюватимуться на привілейовану касту.

Щоб досягти нової якості державної влади, потрібно привчити політиків відповідати за свої слова, а ще більше — за свої дії. Навіть якщо йдеться лише про політичну відповідальність. Українське громадянське суспільство доросло до того, щоб контролювати політиків і вчити їх бути підзвітними громадянам. Залишається питання: чи доросли українські політики, щоб учитися, і чи зробили висновки з трагічних подій зими 2013—2014 років?

Час збирати каміння

Уряд Арсенія Яценюка працює вже три місяці — саме час підбивати проміжні підсумки. Найефективніше це можна зробити на основі Програми діяльності уряду — п'ятисторінкового документа, в якому прем'єр-міністр визначив пріоритети діяльності своєї команди.

Програма містить 23 завдання, для реалізації яких потрібно було ухвалити 35 законодавчих актів. З поставлених цілей повністю вдалося реалізувати лише чотири (відновлення співпраці з МВФ, стабілізація фінансової ситуації, законодавче забезпечення прозорості державних закупівель та ухвалення непопулярних рішень щодо цін і тарифів), частково — ще три (підписання Угоди про асоціацію з ЄС, розслідування вбивств на Майдані, диверсифікація джерел енергоресурсів). Водночас можемо констатувати, що одне деклароване завдання повністю провалено. Ідеться про збереження територіальної цілісності.

Попри створення парламентської коаліції, за три місяці з 35 необхідних законопроєктів вдалося ухвалити лише сім: «Про внесення змін до Державного бюджету», «Про відновлення довіри до судової системи України», «Про здійснення державних закупівель», «Про створення умов для економічного зростання», нові редакції законів «Про доступ до публічної інформації» та «Про вищу освіту», а також зміни до Кримінального процесуального кодексу України.

Гібридні виклики гібридної війни

Навесні цього року Україна зіткнулася з новою формою війни — гібридною. Вона ведеться без оголошення, з використанням диверсійних груп, належність яких не визнає держава-агресор, і супроводжується потужною інформаційною кампанією як серед місцевого населення, так і на міжнародному рівні. Ключовими її компонентами є використання парамілітарних формувань на кшталт ополчення, наявність великого числа місцевих жителів, які симпатизують державі-агресору, і зрада місцевих політичних еліт.

Українські збройні сили й нове політичне керівництво держави не змогли адекватно відреагувати на виклики, кинуті нам Росією, що призвело до анексії Криму та нездатності уряду протягом двох місяців стабілізувати ситуацію на Донбасі.

Неефективність української армії під час кримських подій пояснюється відсутністю чіткої позиції нової влади, яка недооцінила існуючі ризики, та цілеспрямованим руйнуванням Збройних сил зсередини. Не секрет, що останніми роками Міністерство оборони очолювали вихідці з Росії, а його фінансування здійснювалося з метою дерибанити кошти, а не підвищувати обороноздатність країни.

Протягом кількох тижнів протистояння із «зеленими чоловічками» наші військові частини в Криму залишилися фактично без підтримки з материкової частини України, без чітких наказів з боку керівництва держави, наодинці з переважаючими силами агресора. Своєю бездіяльністю, нерішучістю, а часто й відвертим непрофесіоналізмом нова влада фактично здала півострів, а з ним і сотні тисяч проукраїнськи налаштованих місцевих жителів, зокрема кримських татар.

Правоохоронні органи: нове керівництво — стара система

Свавілля міліції під час розгону студентської демонстрації 30 листопада 2013 року вивело на вулиці сотні тисяч протестувальників і трансформувало невдоволення зміною зовнішньополітичного курсу держави на масове невдоволення всією системою влади. За президентства Віктора Януковича правоохоронні органи перетворилися на механізм утримання влади та боротьби з незгодними. Аналогічна роль відводилася й прокуратурі та судам, які повністю перейшли в режим ручного управління.

Важко назвати бодай одну силову структуру, яка прямо чи опосередковано не була причетна до подій кривавої зими 2013—2014 рр. Закономірно, що однією з основних вимог учасників Революції гідності було справедливе покарання всіх осіб, причетних до репресивних дій проти мітингувальників, і створення механізму, який зробив би неможливими подібні злочини силовиків у майбутньому.

Саме тому в урядовій програмі Арсеній Яценюк пообіцяв реформувати правоохоронні органи та забезпечити принцип верховенства права. Проте за три місяці видимих змін у діяльності ні прокуратури, ні міліції не відбулося. Змінилися лише прізвища керівників цих відомств, регіональні підрозділи отримали нових керівників, причому розподіл посад відбувався не за професійною ознакою, а за принципом партійних квот. Не було проведено люстрації силовиків. Суспільство не дочекалося навіть правової оцінки дій тисяч міліціонерів і сотень прокурорів, які стали безпосередніми виконавцями злочинних наказів Віктора Януковича та його оточення.

3 квітня керівники Генпрокуратури, МВС і СБУ взяли участь у пресконференції, на якій було представлено попередні результати розслідування вбивств 18—20 лютого. Проте МВС і Генпрокуратура й словом не згадують про інші злочини, вчинені під час мирних протестів, — побиття студентів 30 листопада, події на вулиці Банковій 1 грудня, масові арешти та порушення кримінальних проваджень проти активістів, перешкоджання журналістській діяльності тощо.

Взагалі виникає питання, як ці органи можуть вести об'єктивне розслідування тих подій, якщо значна частина їхніх співробітників прямо до них причетна. Поки не буде проведено люстрацію правоохоронних органів і не розпочнеться реформування прокуратури та міліції, це питання залишатиметься риторичним.

Боротьба з корупцією — пріоритет №1 для суспільства, але не для влади

Згідно із соціологічним дослідженням, проведеним у березні 2014 р. групою «Рейтинг» на замовлення Міжнародного центру перспективних досліджень, 63% українців вважають, що насамперед у країні необхідно провести реформи у сфері боротьби з корупцією.

Розуміючи важливість питання для суспільства, уряд «Батьківщини» та «Свободи» зобов'язався у своїй програмі системно протидіяти корупції в органах державної влади та створити Антикорупційне бюро.

Зазначимо, що механізм функціонування нового органу поки не визначено. Є чотири законопроєкти з цього питання, але учасники парламентської коаліції так і не дійшли консенсусу. Таким чином, функції та повноваження нового органу в законодавстві не прописані, а тому його діяльність сьогодні практично неможлива.

Досягненням нової влади стало ухвалення закону про державні закупівлі та спрощення доступу до публічної інформації. Не в останню чергу це було досягнуто завдяки наполегливості представників громадянського суспільства, які об'єднали першочергові законодавчі ініціативи в так званий малий антикорупційний пакет. Проте закон про відкриття доступу до реєстрів нерухомості так і не було ухвалено — через протидію деяких політичних сил у парламенті.

Зміни в економіці: ні кроку вперед без штурхана МВФ

Ураховуючи стан української економіки наприкінці лютого 2014 р., уряду Арсенія Яценюка справді не позаздриш. Протягом двох останніх років реальний ВВП не зростав. За оцінками експертів, діра в державному бюджеті на 2014 р. становила 135 млрд грн. Сукупний зовнішній борг до кінця 2013-го досяг 140 млрд дол., або близько 80% ВВП. На жахливі цифри накладалися погіршення інвестиційного клімату, падіння гривні, розквіт корупції та агресія Росії, що в економічній сфері проявилося черговою торговою війною та затягуванням газової петлі.

За таких умов новий уряд розробив ще одну програму дій — «100 днів, 100 кроків». Хоча цей документ містив правильні кроки на кшталт автоматичного повернення ПДВ чи зменшення податків зі ста до восьми, про його виконання забули практично одразу після оприлюднення.

Наприкінці березня Верховна Рада ухвалила пакет антикризових законів, які відкрили доступ до фінансової допомоги МВФ і певною мірою повернули бюджет-2014 до реальності.

Проте цей пакет важко назвати реформаторським. Він ставить за мету погасити «бюджетну пожежу» й спрямований переважно на скорочення видатків, а питанню якісного зростання доходів держави відведено другорядну роль. Запропоновані податкові новації мали чітко виражений фіскальний характер, а стимулювальна й соціальна функції податків фактично проігноровані. Та й кількість їх було не зменшено, як обіцяв уряд, а збільшено (наприклад, запроваджено пенсійний збір під час купівлі валюти).

Окремої уваги заслуговує валютна політика держави за останні три місяці. На тлі ажіотажного попиту на іноземну валюту НБУ запровадив гнучкий валютний курс, що також було однією з вимог МВФ. Втім, на початковому етапі вільне курсоутворення фактично перетворилося на вільне падіння національної валюти. Девальвація гривні перевищила 50%.

За такої ситуації НБУ не здійснював інтервенцій, аргументуючи свою позицію тим, що в країні запроваджено вільне валютне курсоутворення. Але згодом державний регулятор усе-таки прислухався до критики й вжив низку активних дій (підвищення облікової ставки та ціни рефінансування; адміністративні заходи щодо банків, які займалися валютними спекуляціями), що призвело до позитивного результату.

Слід зауважити, що практично всі економічні кроки уряду викликані вимогами МВФ: вільне курсоутворення, закон про державні закупівлі, антикорупційне законодавство, секвестр бюджету, підвищення цін на енергоносії для населення. Допомога від МВФ у розмірі 17 млрд дол. була єдиним способом вберегти країну від дефолту, і тому уряд докладав усіх зусиль, щоб її отримати. І це йому вдалося. Проте викликає жаль, що всі позитивні трансформації відбуваються під тиском ззовні, — діяльність уряду свідчить, що він просто не здатний на непопулярні, але вкрай важливі рішення без «батога».

Угода про асоціацію — а що ж було підписано?

З відмови Віктора Януковича підписувати Угоду про асоціацію з ЄС розпочалися Євромайдан і революційні зрушення в країні. Розуміючи всю символічність підписання документа, уряд Арсенія Яценюка став щосили прискорювати цей процес. А тим часом урядові чиновники не до кінця «звірили годинники» зі своїми європейськими партнерами.

У результаті 21 березня відбулося укладення лише політичної частини Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, хоча ще за чотири місяці до цього документ був готовий до підписання загалом. За обсягом так звана політична частина — це лише 2% від усього масштабного договору. Торговельно-економічну частину в кращому разі буде підписано наприкінці червня, у гіршому — вже восени.

Водночас уряд бариться зі створенням координаційного органу з питань європейської інтеграції. Ініціативу взяли на себе представники громадянського суспільства, які звернулися до Кабінету Міністрів із пропозиціями щодо створення цього вкрай необхідного інституту.

Єдине, на що спромоглася влада, — запевнити, що створить урядовий офіс на базі департаменту з питань асоціації та інтеграції до ЄС секретаріату КМУ. Ідея все ще залишається на папері, а час спливає. Мало того, досі не готова національна програма імплементації Угоди про асоціацію, яка має стати інструкцією з питань європейської інтеграції для всіх органів державної влади.

Практичним результатом європейської інтеграції для простого українця стане можливість подорожувати до Європи без віз. Минулого тижня Верховна Рада ухвалила пакет так званого безвізового законодавства. Усе було б нічого, але з ухваленого законопроєкту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо запобігання та протидії дискримінації)», внесеного урядом Яценюка, на відміну від проєкту закону, внесеного урядом Азарова, зникли слова про «сексуальну орієнтацію». Цієї обставини для ЄС може вистачити, щоб відмовити Україні в переході до другої фази безвізового режиму.

Водночас деякі європейці, зокрема міністр закордонних справ Польщі Радослав Сікорський, оптимістично прогнозують, що Україна може отримати безвізовий режим із Європою вже наступного року. Чи виправдаються ці оптимістичні прогнози, залежатиме від дій і рішучості української влади в питанні європейської інтеграції.

«За кадром» урядової програми

Слід визнати, що перед урядом «Батьківщини» та «Свободи » постала низка викликів, які важко було передбачити наприкінці лютого. Агресія Росії та розгортання сепаратистських сценаріїв у Криму й на Донбасі внесли багато коректив у його діяльність.

З ініціатив, які не передбачалися урядовою програмою, але були реалізовані на практиці, назвемо ухвалення постанови ВРУ про надання кримським татарам статусу корінного народу та ухвалення закону про окуповані території. Також за цей період коаліції вдалося ухвалити закон про парламентську опозицію, що гарантує права меншості у Верховній Раді, і закон про суспільне мовлення, на важливості якого наполягали журналісти й громадські активісти.

Водночас нова влада уникає питання адміністративної реформи. Якісні зміни в напрямі демократичного державного управління неможливі, якщо незмінними залишаються принципи функціонування системи. Нові міністри нічого не зможуть зробити на чолі «старих» міністерств.

Ліками для хворої системи може стати створення незалежної цивільної служби, коли державні службовці не будуть пов'язані з партіями. У державі має існувати чіткий поділ адміністративних і політичних посад. Сьогодні ми є свідками протилежного процесу, коли всі посади в державі — від центрального до районного рівня — розподіляються за партійними квотами.

Нинішні провладні партії ще активніше, ніж попередники, намагаються закріпити право власності не лише на окремі посади, а й на цілі сектори економіки та регіони. Подібні прояви політичної корупції консервують існуючу систему, а проблеми з Росією чи прояви сепаратизму на Сході влада використовує як виправдання непроведення реформ.

Справжньою причиною відсутності реформ є нездатність радянської системи державної влади функціонувати за демократичними стандартами. Ці стандарти вимагають, щоб правопорушення чиновників завжди були «прив'язані» до покарання, щоб рішення ухвалювалися на основі закріплених норм, а не на розсуд чиновника, щоб контролювальні органи не залежали від осіб, яких вони мають контролювати.

Ніхто не вимагає від уряду творити дива — для масштабного реформування корумпованої системи державної влади, просякнутої пережитками радянської епохи, знадобиться не один рік. Але суспільство хоче побачити, що уряд має політичну волю змінити систему, знає, в якому напрямі проводити реформи, і вміє трансформувати політичні рішення в конкретні адміністративні процедури.

Лише тоді країна вважатиме, що жертви на Майдані не були марними, а жахливу ціну, яку заплатила країна під час протистояння з попередньою владою, може виправдати тільки побудова нової держави. Держави, в якій політики відповідальні перед своїми громадянами, а державні органи функціонують за принципом верховенства права, а не верховенства влади.