Баланс влади і смислів +

«… Люди осуджують те, чого не розуміють…» Марк Фабій Квінтіліан

«Хочеш перевірити людину — дай їй владу!» — каже народна мудрість. Сатана, випробовуючи в пустелі Ісуса Христа, лише тоді відступився від нього, коли той не спокусився владою. М. Бакунін стверджував: «Влада — це насильство, а насильство — аморальне». Лорд Актон проголосив таку фразу: «Влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно».

Водночас людина, яка опинилася в умовах безвладдя, такі вислови сприймає як злий жарт. Адже державна влада є найважливішим чинником соціальної стабільності, панацеєю від анархії та хаосу. У зв'язку з цим видатний французький філософ Раймон Арон зауважив: «Будь-яка влада виявиться панацеєю, коли панує безвладдя». Блискучу алегоричну відповідь на питання необхідності державної влади дав свого часу Т. Гоббс: «Держава існує не для того, щоб установити на землі рай, а для того, щоб не допустити пекла».

Отже, найважче й найнеобхідніше в історії з владою — знайти баланс. Як для окремої людини, так і для цілої держави. Ситуація, яку сьогодні переживає Україна, — трагічне тому підтвердження.

Влада завжди була привабливою для безчесних і злодійкуватих людей, оскільки містить широкі можливості для зловживань. Це зумовлено тим, що в державному управлінні існує презумпція законності акта органу державної влади чи її посадової особи, поки його не призупинено в установленому законом порядку. Тому простими людьми будь-які вчинки правителя-негідника сприймаються як прояви абстрактної держави. Адже, кажучи словами відомої алегорії, ніхто ніколи не знав державу в обличчя, ніде не зустрічав її, не вітався з нею й не подавав їй руки. Проте кожного з нас ця хімера щільно тримає у своїх обіймах.

Простіше кажучи, зловживання державною владою можливе тому, що держава є абстрактною особою, від імені якої діють звичайні люди з власними потребами, схильностями й недоліками. Тому абсурдним виглядає прагнення побороти корупцію в державі силами самих державних структур. Безліч історичних прикладів свідчать про марність таких спроб шляхом утворення різних державних наглядових органів. Ці органи тут же поглинала корупція. Утворювалися нові спеціальні державні органи для контролю за наглядовими. Але корупція впроваджувалася і в них. Вона впроваджується в усі сфери державного життя і, що особливо жахливо, — у правосуддя. Відомий афоризм Армана Жана дю Плессі (кардинал Рішельє) «Хто купить правосуддя гуртом, той зможе з часом продати його вроздріб» стосується, на жаль, не лише середньовіччя, а й сучасності. Необмежена й непідконтрольна державна влада, на якій би підставі вона не виникла — на барикадах, на лезах солдатських багнетів чи на виборчих урнах, — завжди містить у собі благодатний ґрунт для зловживань. Водночас засіб боротьби зі злом корупції існує лише один — децентралізація влади.

Децентралізація влади — це процес і результат розширення компетенції та посилення повноважень областей, районів, міст, селищ і сіл за одночасного звуження прав і повноважень відповідних центрів.

Поняття децентралізації — вельми близьке за значенням до поняття розширення повноважень місцевого самоврядування, але не тотожне йому, оскільки децентралізація в країні, що має відносно велику територію, як правило, передбачає регіональну ланку влади.

У системі влади України ефективна, повноцінна проміжна ланка управління — регіональне самоврядування (регіональне управління) — відсутня. Проте найгостріші проблеми й суперечності, що існують сьогодні між місцевою владою та центром, зосереджені саме на регіональному рівні.

У «Рекомендаціях Ради Європи щодо структури регіональної демократії» регіональній владі дано таке визначення: «Регіональна влада — це територіальна влада, яка діє й виконує проміжні функції між центральним урядом і місцевою владою».

За визначенням ч. 1 ст. 140 Конституції України, «місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи (частина 3, ст. 140 Конституції). Водночас ч. 4 цієї ж статті передбачає, що спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст представляють районні та обласні ради. Проте виконавчих органів районні й обласні ради, на відміну від місцевих, не мають. Відповідно до ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування» вони делегують ряд повноважень державним адміністраціям. При цьому, згідно з ч. 6 ст. 118 Конституції України, місцеві державні адміністрації «підзвітні та підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами». Насправді жодної добровільності делегування немає. Воно є обов'язковим, а контроль з боку обласних і районних рад практично відсутній, тому що вони не мають законної можливості впливати на кадрові рішення в адміністраціях.

Очевидно, що це — зіпсована модель радянської системи подвійного підпорядкування.

Регіональним владам необхідно мати право ухвалювати рішення й реалізовувати адміністративні повноваження на території, що перебуває під їхньою юрисдикцією, з урахуванням специфіки регіону.

Таким чином, в Україні виникла потреба мати не два, а три рівні влади — центральний, регіональний і місцевий. Межі повноважень і відповідальність кожного з них мають бути чітко виписані в законодавстві таким чином, щоб не посягати на демократію й не створювати загрозу територіальній цілісності. Інакше кажучи, слід пам'ятати, що децентралізація не повинна мати на меті задовольнити корупційні інтереси регіональних і місцевих кланів. Вона зобов'язана зробити обидва рівні влади незалежними від центру лише такою мірою, щоб це не потягло зараз чи в майбутньому загрози інтересам народу загалом. Щоб цього не допустити, децентралізація не повинна бути бездумною. Їй необхідно бути науково обґрунтованою, тобто ґрунтуватися на чіткій, загальнозрозумілій, доступній і переконливій концепції та на ретельно відпрацьованому, логічно завершеному й системно узгодженому юридичному механізмі.

Децентралізація, за звичайних умов, охоплює:

— бюджетну та фіскальну сфери (мета забезпечення самодостатності місцевих бюджетів);

— землекористування та природокористування;

— правопорядок (створення муніципальної поліції, шерифська система);

— правосуддя (виборність суддів, широке залучення до судочинства громадськості — присяжних і народних засідателів, а також вираження вотуму громадської недовіри до одіозних суддів, які скомпрометували себе в очах громадськості);

— освіту;

— охорону здоров'я;

— регіональні засоби масової інформації та багато іншого.

Деякі галузі життєдіяльності країни в силу їхніх внутрішніх властивостей не допускають іншого управління, окрім централізованого. Такими є армія, флот, державна поліція, верховне судочинство, державні податки, митна справа, закордонні справи. Сюди ж належать енергетична безпека, банківська система, міжнародна торгівля, пошта, телеграф, залізниці, загальнодержавні засоби інформації.

З наведеного очевидно, що мета децентралізації — наближення влади безпосередньо до об'єктів соціального управління.

Проте головна мета децентралізації, без чого вона втрачає будь-який сенс, — максимальне наближення влади до людини. Воно зумовлене необхідністю створення такого порядку речей, щоб місцева влада не лише бачила й розуміла матеріальні, соціальні та духовні потреби населення міста, села, а й була здатна ці потреби задовольнити.

Наближення влади до людини зумовлене також необхідністю створення такого порядку речей, щоб влада могла почути кожного й дати йому відповідь без пересилання запиту для його розгляду за багато сотень кілометрів. Так, наприклад, луганчанинові отримання посвідчення пенсіонера чи інваліда доводиться чекати два-три місяці, тому що воно приходить із Києва.

І головне, децентралізація зумовлена винятковою можливістю на місцевому рівні здійснювати ефективний громадський контроль над діяльністю влади, щоб вона не допускала зловживань.

Громадський контроль у вигляді юридичного механізму — єдиний ефективний засіб протидії корупції.

Підставою правового механізму громадського контролю над владою мають стати чітка процедура діяльності органів місцевого та регіонального самоврядування й підконтрольність цієї діяльності громадянському суспільству.

Цей механізм також повинен ґрунтуватися на принципах виборності, строковості, публічної звітності та підконтрольності влади громаді, а також на гласності й прозорості діяльності його органів. Крім того, він зобов'язаний включати інститути громадського контролю, громадської ініціативи, громадського вето та громадського вотуму недовіри.

Нечесна, злодійкувата влада завжди ухвалює свої рішення кулуарно, непрозоро й непублічно. Тому насамперед законом слід ретельно приписати процедуру ухвалення рішень органами місцевого та регіонального самоврядування. У такій процедурі необхідно передбачити перелік питань, рішення з яких можуть набути чинності лише після узгодження з представниками громадськості. У ній також має бути передбачено попереднє обговорення їх громадськістю з опублікуванням результатів у засобах масової інформації та можливість накладення на рішення цих органів громадського вето.

У цьому механізмі необхідно передбачити (у порядку громадської необхідності) обов'язкове безоплатне виділення в регіональних і місцевих засобах масової інформації місця та часу для періодичних публічних звітів посадових осіб місцевого та регіонального самоврядування, а також для їх обговорення.

Лише на рівні місцевого та регіонального самоврядування можливо подолати бюрократію відписок на справедливі вимоги й запити громадян шляхом встановлення зворотного зв'язку в системі «влада — людина». Цей зв'язок має виражатися схемою: «запит — відповідь — додаткове питання — пояснення».

Що стосується громадської ініціативи, то питання, запропоновані в порядку громадської ініціативи, повинні стати обов'язковими для розгляду відповідними органами влади.

Для перших посадових осіб місцевого та регіонального самоврядування та їхніх близьких родичів слід передбачити публічне декларування активів, доходів і витрат, а також відомостей про належне їм нерухоме майно. Таке декларування має також стосуватися виборних керівників місцевих правоохоронних органів і суддів, а також усіх розпорядників бюджетних коштів. Майновий стан цих осіб зобов'язаний постійно бути під пильним поглядом громадськості.

Обов'язковим елементом системи громадського контролю має також стати процедура відкликання населенням депутатів рад усіх рівнів, а також застосування за громадською ініціативою громадського вотуму недовіри до перших посадових осіб виконавчих органів обласних, районних, міських і сільських рад. Наслідком застосування цього вотуму має стати політична відповідальність. Підстави застосування політичної відповідальності до посадових осіб, які зганьбили себе, а також процедура їх притягнення зобов'язані бути предметом законодавства.

Слід мати на увазі, що політична відповідальність за своєю природою не лише ретроспективна, а й перспективна. Тому на рівні місцевого та регіонального самоврядування політична відповідальність має виражатися, як мінімум, у безумовному звільненні з посади (або відкликанні) і забороні в майбутньому обіймати протягом тривалого періоду будь-які виборні посади та вступати на службу до місцевого чи регіонального самоврядування. Політична відповідальність є засобом соціального захисту, який має бути відчутним і ефективним.

І, нарешті, законом необхідно передбачити широку мережу добровільних організацій громадського контролю, засновниками яких можуть стати будь-які троє й більше громадян, що проживають на відповідній території. Реєстрацію цих організацій слід проводити виключно за явочним принципом і на підставі лише заяви та резолютивної частини протоколу установчих зборів.

* * *

В Україні давно назріла необхідність децентралізації влади з метою її підконтрольності громадянському суспільству. Народ це відчуває інстинктивно. Якщо цього не станеться негайно й рішуче, якщо сьогоднішні заяви уряду про децентралізацію виявляться фальшивими, то існуюче протистояння народу й влади може призвести до незворотних наслідків.

Водночас успіх презентованої реформи повною мірою залежить не лише від щирості та компетентності Кабміну, а й від поступального зустрічного руху громадянського суспільства. Лише його різнопланові інститути й організації на всіх рівнях влади — місцевому, регіональному, центральному — можуть стати гарантією створення збалансованої децентралізованої держави. Без корупції. З новими смислами та перспективами. 

ІЛЛЯ З МУРОМСЬКИХ ЛІСІВ

Билина

* * *

«Ой ти, отроче Ілле! Були руської землі непрості.
Плачуть трави росою, стогнуть у полі колосся литі.
Як від чудських земель аж до самого південного моря,
Наче брага в діжі, розходилося кипуче горе.

Наче зграя круків, по Русі розлетілися напасті,
Роздираючи її на великі й малі частини.
Наче люті пси, посварилися князі та князенята.
Ось і плаче трава. Ось і хлібна нива не зжата.

А найболючіше, що – твердиня й руська слава –
Розійшлася, розбрелася богатирська наша застава.
Знатним родом своїм став Альоша Попович пишатися:
Мовляв, Добриня Микитич до підошви йому не годиться.

А Добриня зі злості обізвав оратаєм Мікулу,
А Мікула сказав, що Добриня схожий на акулу,
Що йому лише б їсти у Володимирській гридниці високій,
І що совість його заросла, як болото, осокою.

Так ось, отроче Ілле. Ось такі сумні були.
Чи не з того вороги знову Русь, мов мед, полюбили?
Чи не з того притих, зажурився славний город Чернігів
В оточенні орди – дзвону шабель, і хропів, і викриків?

Чи не з того в лісах, що під Києвом-градом, не чисто –
Як трава, дерева полягли від розбійного свисту?
Чи не з того знову збирає темну силу Каїн,
Жадібним поглядом косить, гулко ходить уздовж наших окраїн?»

Борис Єфремов