Неквапливе просування земельної реформи

За чверть століття, відколи Верховна Рада проголосила початок земельної реформи, було і прискорення, і гальмування. Одна з найскладніших суспільних змін після здобуття Україною незалежності то звертала з прямого шляху на узбіччя, то знову вируливала на дорогу. Тому цей шлях усіяний як позитивними віхами, так і негативними.

Досягненням земельної реформи можна вважати безпрецедентну соціальну акцію — безоплатну передачу у власність селян майже 30 млн га землі. Вартість її навіть за сучасною нормативною грошовою оцінкою перевищує 950 млрд грн. Водночас виникли серйозні проблеми з охороною земельного фонду, подрібненого на парцели. Ми остаточно звели нанівець сівозміну, втратили межі та елементи контурно-меліоративної організації території. Ще й всучили в приватне користування 5 млн га малопродуктивних, надмірно еродованих і деградованих угідь замість того, щоб вилучити їх з активного сільськогосподарського обігу та законсервувати.

Найсерйозніший соціальний негатив: селяни позбавлені права отримувати адекватну винагороду (орендну плату) за здавання власних наділів в оренду. Її розмір мізерний — у межах 3%. Тоді як ставки орендної плати за нерухоме майно — будівлі, споруди, приміщення, земельні ділянки в межах населених пунктів — за останні роки суттєво зросли. Та й Закон України «Про оренду землі» передбачає значно вищу стелю — до 12% її вартості.

Попри поспіх чиновників у питанні впровадження ринку землі, шлях до нього буде тернистим. Не лише через соціальну складову, а й через відсутність ґрунтовної законодавчої бази.

Академія аграрних наук підготувала Національну доповідь про завершення земельної реформи. Біля витоків останньої стояв і Леонід НОВАКОВСЬКИЙ, академік НААН України, під чиїм керівництвом вийшло три редакції Земельного кодексу України. Попри свої 80 років, Леонід Якович сподівається все ж дочекатися фінішу земельної реформи.Що ж треба зробити, щоб наблизити цю мить?

— Почну з нещодавньої презентації книги «Аграрна реформа Л.Кучми в Україні». Солідний фоліант... Ось тільки приурочено це видання до 20-річчя початку реформи. Автори нічого не переплутали? Адже за хронологією 18 грудня 1990 р. Верховна Рада дала старт земельній реформі. А власне реформування земельних відносин в Україні почалося 15 березня 1991 р. із введенням у дію Земельного кодексу Української РСР. Отже, з історії випало п'ять років, так?

— Окремі вчені вважають стартом аграрної реформи ухвалення 10 листопада 1994 р. президентського указу «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва». Але ж упродовж трьох років і восьми місяців, від офіційного початку реформи (15 березня 1991 р.) і до листопада 1994 р., на підставі ухвалених законодавчих актів було виконано значний обсяг земельно-реформених робіт.

За цей час кількість новоутворених селянських (фермерських) господарств зросла до 32 тис. (на початку реформи їх було шість), у приватну власність майже 7 млн громадян безоплатно передали земельні ділянки, роздержавили землі 9 тис. сільськогосподарських підприємств на площі 24 млн га.

Усе це стало можливим з ухваленням Верховною Радою 1992 р. законів «Про форми власності на землю» та «Про колективне сільськогосподарське підприємство», із запровадженням приватної та колективної власності на землю для паювання земель, яке базувалося на указі президента від 10 листопада 1994 р. А сам указ, судячи з його назви, стосувався невідкладних заходів щодо прискорення земельної реформи, а не початку аграрної реформи. Щодо останньої в Україні не було ухвалено жодних законодавчих актів.

— Чому ж тоді дехто довільно тасує історичні факти?

— Можливо, хочуть таким чином підкреслити свою особливу роль у реформуванні та пов'язують його початок із тими нормативно-правовими актами, підготовкою яких вони безпосередньо займалися. Того ж указу від 10 листопада 1994 р... Низка вчених увесь час підказувала керівництву держави, як саме здійснювати земельну реформу. Але не всі до цих порад дослухалися.

— Маєте на увазі і себе?

— Коли я працював головою Держкомзему України (1996–1999 рр.), Леонід Данилович Кучма неодноразово телефонував мені й радився, визначаючи організаційні питання реформи. Це, безумовно, додавало сил і значною мірою нівелювало загрози компартійних діячів — депутатів Верховної Ради, які часто мені казали в обличчя: «Реформу ви робите за указом, а сидіти будете за законом». Ішлося, звісно, не про шкіряне крісло...

— Ну, постать Леоніда Кучми в контексті земельної реформи досить неоднозначна...

— Назвіть мені іншого керівника держави, який би доклав стільки зусиль для здійснення докорінних аграрних перетворень? Нагадаю його слова зі Звернення до Верховної Ради України 11 жовтня 1994 р.: «Серед великого комплексу проблем аграрних перетворень, які представлені в письмовій доповіді, хотів би привернути увагу лише до однієї, ключової — проведення в Україні радикальної земельної реформи. Моя політика полягатиме в тому, щоб підтримувати на селі всі наявні форми власності — державну, колективну, приватну та відповідні їм форми господарювання». Так воно й було насправді!

З 1991-го по 2000 р. ми виконали безпрецедентно величезний обсяг землевпорядних робіт, пов'язаних із земельною реформою. Бракувало законодавчої бази, нормативно-технічних документів... Тоді як окремі вчені публікували статті про земельну реформу, ми розробили 95 методичних рекомендацій, еталонів, форм правовстановлювальних документів, іншу нормативну документацію.

Це — проєкти встановлення меж місцевих рад і населених пунктів (відповідно 13 тис. і 29 тис.), передачі земель 9 тис. господарств у колективну власність, видачі їм державних актів, паювання земель, організації використання земельних часток (паїв), заповнення сертифікатів (понад 6,5 млн). Їх розробляв Інститут землеустрою з філіями. До речі, це був єдиний у країні науковий заклад з проблем земельних відносин і землеустрою.

— А чому в минулому часі?

— Та тому, що у 2003-му інститут передали з відання Української академії аграрних наук у підпорядкування Держкомземові під приводом зосередження в комітеті питань реєстрації земель і нерухомого майна. З реалізацією указу президента з цього питання зволікали... сім років. Поки 2010 р. реєстрацію прав на нерухоме майно знову повернули Міністерству юстиції. Інститут з обласними філіями залишився в системі Держкомзему, втратив науковий статус і, не маючи державного фінансування, виконує ті самі роботи, що й підприємницькі структури приватної форми власності.

Вчені Академії аграрних наук у 2003 р. звертались і до президента, і до уряду з проханням зберегти науковий заклад, але нас не почули. Найгірші прогнози справдилися: назва «Науково-дослідний і проєктний інститут» залишилася, а науки немає. Це, власне, негативно позначилося і на перебігу земельної реформи.

— Повернімося до 90-х років, коли наука була задіяна. Тоді колективний розум працював і над Земельним кодексом, який ухвалили 18 грудня 1990 р. А через рік і три місяці, 13 березня 1992-го, довелося ухвалювати новий кодекс. Чия недоробка?

— Річ у тім, що 18 грудня 1990 р. не вдалося запровадити приватну власність на землю (не вистачило десяти депутатських голосів). Замість неї запровадили довічне успадковуване володіння землею для громадян і постійне користування — для сільськогосподарських і лісогосподарських підприємств.

А 30 січня 1992 р. конституційною більшістю Верховна Рада без обговорення ухвалила Закон «Про форми власності на землю», згідно з яким з'явилися колективна та приватна форми власності. Тому в новому кодексі ці зміни та пов'язані з ними нові правові норми ухвалили через місяць і 14 днів. Як бачите, і тоді ми могли й уміли оперативно ухвалювати закони.

Одночасно з новою редакцією Земельного кодексу того ж дня депутати ухвалили постанову Верховної Ради України «Про прискорення земельної реформи та приватизації землі», затвердили форми державних актів на право колективної та приватної власності.

Правове поле поповнилося законами «Про колективне сільськогосподарське підприємство» від 14 лютого 1992 р., «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві» від 15 травня 1992 р., «Про селянське (фермерське) господарство» від 20 грудня 1991 р., декретами уряду «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі» від 14 лютого 1992 р. та «Про приватизацію земельних ділянок» від 26 грудня 1992 р.

Перелічені законодавчі акти здебільшого забезпечували можливість своєчасного реформування земельних відносин. Але програми проведення реформи тоді не існувало, а протидія окремих політичних сил щодо приватизації землі та реструктуризації сільськогосподарських підприємств була дуже потужною.

— Земельна реформа петляє вже чверть століття. Члени уряду говорять про її завершальний етап. Скільки ще кроків-років треба зробити-прожити, щоб дійти до фінішу? Чи прискорить цей рух Національна доповідь про завершення земельної реформи, підготовлена Академією аграрних наук? Питаю зі скепсисом, оскільки за результатами кількох парламентських слухань, присвячених земельній реформі, також були розроблені гарні рекомендації. Але реалізація їх нульова. На носі ще одні слухання — вересневі. Плюс національна доповідь... Що, і цього разу обійдемося розмовами?

— Власне, національна доповідь випливає з програмних документів уряду та парламентської більшості: розділу «Нова продовольча політика» Програми діяльності КМУ та підрозділу «Земельна реформа» Коаліційної угоди депутатських фракцій ВРУ.

З огляду на експертний аналіз, завершити земельну реформу можна в разі вирішення таких питань: формування комунальної власності; забезпечення реалізації конституційних повноважень власників землі з організацією обліку земель; консолідація земель сільськогосподарського призначення; завершення формування правового поля, визначеного Земельним кодексом; відновлення органу управління земельною реформою; зміна спрямованості землеустрою та реконструкція земельного кадастру.

З метою наукового забезпечення розроблення заходів і широкого залучення громадськості для їх обговорення було б доцільно створити відповідний науковий проєкт, який би включав: Національну доповідь про завершення земельної реформи; проєкт Концепції відповідної державної програми та Державну програму завершення земельної реформи в Україні.

Децентралізація влади передбачає трансформацію і системи землекористування. Питання про визнання земель у межах територій громад комунальними землями (за винятком земель оборони, транспорту, енергетики тощо, які залишаються державними) можна вирішити лише після визначення територіальних громад села, селища, міста одиницями адміністративно-територіального поділу. Для цього потрібен час...

Тим часом, згідно з державною статистичною звітністю, яку веде Держгеокадастр, станом на 1 січня ц.р. площа земель комунальної власності становить лише 12,6 тис. га, а площа земель державної власності — 2,9 млн га. Тобто землі державної та комунальної власності практично досі не розмежовані, оскільки площа земель територіальних громад сіл, селищ, міст має бути, принаймні, у 300 разів більшою.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника (володіння, користування, розпорядження) у межах, визначених Конституцією. А закони тлумачать, що право власності на землі державної та комунальної власності виникає лише після державної реєстрації цього права (ст. 126 Земельного кодексу та стаття 3 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).

Через брак у державному та місцевих бюджетах коштів на проведення реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності законом було встановлено, що рішення про передачу ділянок у власність чи користування ухвалюються без здійснення державної реєстрації права держави або територіальної громади на землю. Реєстрація права державної та комунальної власності за цим законом має здійснюватися одночасно з реєстрацією похідного речового права на земельні ділянки (постійне користування, оренда, емфітевзис, суперфіцій), крім випадків, передбачених законом.

Земельні ділянки комунальної власності, які передаються у власність або надаються в користування щороку, становлять незначну площу земель у межах населених пунктів. Отже, реєстрація права територіальних громад на землю в повному обсязі способом, передбаченим законом, потребує десятиліть, що неприйнятно. Цю проблему слід вирішити шляхом проведення інвентаризації відповідних земельних ділянок із внесенням її даних до кадастру протягом двох-трьох років.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та його територіальні органи слід позбавити повноважень щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для всіх потреб у власність чи користування. Зазначені повноваження територіальні органи земельних ресурсів набули неконституційним чином з 2 січня 2013 р. згідно з наказом Мінагрополітики від 25 січня 2013 р. Тоді як за Конституцією право власності на землю набувається і реалізується виключно відповідно до закону. Не були внесені й відповідні зміни до статей 123 і 149 Земельного кодексу, оскільки Мінагрополітики не наважилося це зробити.

Кардинальна зміна системи регулювання земельних відносин, зумовлена реформуванням адміністративно-територіального поділу держави, децентралізацією влади та реформуванням місцевого самоврядування, зокрема запровадженням його повсюдності, потребує зміни повноважень і органів виконавчої влади. На їхні плечі ляже і ведення земельного кадастру, і самоврядний контроль за землекористуванням на території громад і рад.

Функції з координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів мають бути виключені із закону з тієї причини, що ці органи функціонуватимуть у складі виконавчих комітетів рад. У межах чисельності та витрат на утримання державних земельних органів слід запровадити посади інженерів-землевпорядників сільських і селищних громад, утворити районні й обласні відділи (управління) земельних ресурсів виконавчих органів рад.

— Зростання рівня ефективності сільськогосподарського землекористування безпосередньо пов'язане з консолідацією земель, укрупненням земельних масивів. Але чи легко, з огляду на нинішній рівень використання земельних ділянок і умови оренди, злити численні паї воєдино в інвестиційно привабливий масив?

— Заходи з обміну земельних ділянок, укрупнення паїв, визначення належності польових шляхів, лісових смуг, господарських будівель, що залишилися в колективній власності, як це передбачається окремими законопроєктами, не розв'язують основного питання консолідації — створення масивів і полів, які були б за своїм правовим статусом і розмірами інвестиційно привабливими для ведення сучасного сільськогосподарського виробництва.

Викуп земельних ділянок і паїв громадян та інші заходи з одержавлення земельного фонду як напрям консолідації, що пропонують окремі політичні сили, не узгоджуються з концепцією земельної реформи, що проводиться, з приватизації земель. Крім того, це потребує значних коштів державного бюджету, яких бракує на невідкладні потреби.

Практика використання земель, розділених на земельні частки (паї) і зданих в оренду, свідчить про те, що вони обробляються як єдині масиви. Меж ділянок у натурі не існує, польових шляхів для доступу до конкретних ділянок також не прокладено. За цих умов, можливо, доцільно замість індивідуальних ділянок, які запроєктовані, але не існують у натурі, створювати масиви спільної часткової власності.

Виходячи з конкретних умов та екологічних вимог, слід було б сформувати поля оптимальних розмірів на правах спільної часткової власності громадян, збільшивши розміри ділянок (часток) співвласників за рахунок запроєктованих, але не існуючих польових доріг, і оформлювати договори оренди на кожне поле в цілому, а не на окремі ділянки (паї) громадян.

Особливо це стосується земель, на яких відновлюється зрошуване землеробство. Одночасно слід вирішити питання щодо ділянок незатребуваних паїв, відумерлої спадщини та ділянок, що використовуються без договорів оренди.

Право спільної часткової власності можна було б запровадити за добровільного об'єднання власниками належних їм земельних ділянок або земельних часток (паїв) відповідно до вимог статей 87 і 88 Земельного кодексу України. А в разі відмови — сформувати з наділів поля необхідних розмірів і в межах кожного поля забезпечити здавання в оренду кожної у цьому полі частки (ділянки) одному орендареві. Така пропозиція міститься в Коаліційній угоді Верховної Ради України.

— У контексті формування правового поля для врегулювання земельних відносин слід говорити і про програму використання та охорони земель. Загальнодержавну програму, яку законодавці з членами уряду виношують десять років, а народити ніяк не можуть. Зависла в повітрі й Державна цільова програма розвитку земельних відносин до 2020 р., концепцію якої Кабмін схвалив ще 17 червня 2009-го.

Ось і виходить, що земля як основне національне багатство держави, на відміну від інших природних ресурсів, не має ні загальнодержавної програми використання та охорони, ні програми розвитку земельних відносин.

— Сподіваюся, що ці прогалини заповнить Національний план дій щодо боротьби з деградацією земель і опустелюванням, концепцію якого Кабмін ухвалив 22 жовтня 2014 р. Поштовхом до цього стали міжнародні зобов'язання України як сторони Конвенції ООН про боротьбу з опустелюванням.

Це біда не лише африканських країн, а й наша. Тому й Україні доведеться удосконалювати структуру земельних угідь і напрямів господарської діяльності, формувати збалансоване співвідношення між земельними угіддями та дотриманням екологічної безпеки і рівноваги території, збільшувати площі сільськогосподарських угідь екстенсивного використання (сіножатей, пасовищ), лісів, полезахисних лісових смуг та інших захисних насаджень відповідно до науково обґрунтованих показників з урахуванням регіональних особливостей і природно-кліматичних умов.

Нам слід скоротити площі орних земель за рахунок ерозійно-небезпечних, деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених сільськогосподарських угідь, заплав і прибережних захисних смуг водних об'єктів, розширити ареал наявних територій та об'єктів природно-заповідного фонду, створити умови для формування екомережі, прописати екологічно збалансовані технології землекористування, зокрема спрямовані на розвиток спеціальних сировинних зон і органічного сільськогосподарського виробництва.

Концепція охоплює період 2015–2020 рр., і, по суті, є першим конкретним програмним документом з охорони земельного фонду. Вчені пропонують ухвалити закон про загальнодержавну програму використання та охорони земель на 2016–2025 рр., який реально підтвердив би: земля справді є основним національним багатством.