Актуальні питання інституційної реформи лісоуправління

Починаю розміщувати матеріали круглого столу, присвяченого підготовці інституційної реформи лісоуправління в Україні (Київ, Світовий банк, 15 жовтня 2015 року). Нижче текст вступного  слова Національного координатора програми ФЛЕГ Юрія Марчука та моя вступна презентація, що мала на меті окреслити коло питань, які виносяться на обговорення. Відеозапис, стенограми окремих виступів і  коментарі розміщуватимуться в міру їх підготовки.  Обговорення на сайті вітається. М.П.

Юрій Марчук, національний координатор Програми ENPI-FLEG II

Стенограма виступу

Насамперед я хотів би висловити подяку присутньому тут Матсу Нордбергу. Ми вели з ним українсько-шведський проєкт, завдяки якому нам вдалося завезти до низки країн Європи українських фахівців лісового господарства – лісничих, економістів, бухгалтерів, директорів, які бачили на власні очі роботу підприємств різних країн. Це був практичний варіант здобуття досвіду: не за принципом розповіді, як треба правильно робити, а за принципом «роби як я». Це був той досвід, який нам жоден інший проєкт більше не дав. Ми вдячні йому за цю проведену роботу та за те, що вона ще жива в нашій пам'яті.

Про сьогоднішню нараду, наш круглий стіл. Якщо говорити концептуально, то на нараді з програми FLEG II в Кишиневі у вересні цього року ми відзвітували про виконану роботу за минулий період , затвердили план роботи на наступний період і поспілкувалися з колегами, які представляли різні країни Східної Європи.

Кожна країна, безумовно, обирає свій напрям і організацію ведення лісового господарства, що найбільш характерні для цієї країни. І сьогодні ми могли б відзначити деякі напрями, які визначилися.

Це концепція, за якою пішла Росія, фактично передавши управління лісами на рівень федерацій, залишивши лише управління в центральному регіоні.
Це сформована концепція роботи лісового господарства на Кавказі та в Республіці Молдова, яка ближча до тієї ситуації, що є в нас.
Жорстка вертикаль управління лісовим господарством у Республіці Білорусь, яка сьогодні за рахунок інвестицій, дисципліни та порядку серед усіх держав перехідного періоду, мабуть, випередила багатьох. Якщо не багатьох, то Україну точно.

Ми уважно розглядали ведення лісового господарства в Польщі й підписали з поляками меморандум про загальні напрями ведення лісового господарства, яке базувалося на стабільній економіці, на стабільному податковому кодексі та на стабільній приватній власності на всі види робіт. Це було тоді великим проривом у нашій свідомості та інновацією у веденні лісового господарства. Тому, зважаючи на сьогоднішню тему круглого столу, хотів би відзначити таке.

Ми говоримо насамперед про систему управління лісовим господарством.

Ми говоримо, що ліси перебувають у державній власності, і держава від цього має отримувати ренту як грішми, так і якимись соціальними стандартами, що дають робочі місця на селі.

Ми говоримо, що лісове господарство має три складові частини:
- екологія;
- економіка;
- соціальна складова.

І найбільшу суперечку в нас сьогодні викликає питання економічне, яке має дві складові:
- ефективність управління;
- ефективність реалізації лісових ресурсів.

Ось навколо цих двох частин і йдуть наші дискусії.

Я б зазначив таке. Вирішивши питання ефективності реалізації лісових ресурсів як на короткий період, так і на тривалий, ми б зняли багато питань негативу, який ми маємо щодо лісового господарства за останні 5 років.

Незважаючи на те, що в галузі працює понад 50 тис. осіб, робота галузі в ЗМІ оцінюється абсолютно негативно. І це попри те, що вона сьогодні в контексті роботи держпідприємств , які за оцінками різних фахівців дають понад 100 млрд. грн збитків на рік, більшість підприємств лісової галузі є прибутковими.

Це стало можливим завдяки наявності таких негативних чинників:
- закритість;
- корупційні ризики;
- помилки в системі управління, особливо в кадрових призначеннях.

З іншого боку, тривалість періоду лісовирощування не дозволяє в короткий термін завезти великі інвестиції в сам процес лісовирощування. Держава має визначитися, що головним інвестором лісовирощування буде держава за рахунок перерахування податків або інших форм підтримки, або шукатиме інвесторів на всіх етапах розвитку лісового господарства.

Усе-таки 10 млн. га землі лісового господарства порівняно з 20 млн. га землі в сільському господарстві – це серйозна складова, яка впливає на економіку держави.

І ще одна особливість, характерна для лісів України – ліси розміщені в різних географічних зонах. Одні ліси можуть бути завідомо прибутковими, тоді як інші, де ведення лісового господарства традиційно було бюджетно-дотаційним, завідомо мають якимось чином підтримуватися державою, оскільки у зв'язку з енергетичною кризою виникають ризики втратити ті захисні лісонасадження, які створювалися десятиліттями.

Тому концепція сьогоднішнього круглого столу найактуальніша, вона має вийти за межі однієї схеми управління, тому що змінювати систему управління, не змінюючи систему фінансування, не розглядаючи лісовий бюджет, не розглядаючи реальні варіанти, ми не зможемо вийти на кінцевий результат. Така дискусія має бути. Вона має бути професійною, вона має бути знаковою та доказовою – це однозначно. Ще раз підкреслю, що кожна країна у веденні лісового господарства обрала свій конкретний шлях розвитку. Кожна країна розцінює лісове господарство як довгострокові інвестиції для майбутніх поколінь.

Україна в цьому відношенні перебуває в непростих економічних умовах, коли в окремі моменти потрібен терміновий прибуток і відразу, тому що склалася така ситуація. З іншого боку, ми не повинні забувати, що це не сільське господарство, де можна помилитися навесні й виправити помилку восени. Це 80-100 років тривалого процесу, де помилки загрожують серйозними наслідками, які буде важко виправляти, у тому числі ті помилки, які зараз є в лісовому господарстві та рубках, виправлятимуться десятиліттями.
Тому запрошую всіх до продуктивної дискусії.

М.Попков. Вступна презентація "Інституційна реформа лісоуправління в Україні: актуальні питання"

Мета презентації – у тезовому режимі позначити коло питань, які передбачається обговорити, і вкластися в 15 хвилин. Підкреслю, ми сьогодні обговорюватимемо не реформу в цілому, а лише інституційну, іншими словами структурну реформу. Інші актуальні питання, які багато хто вважає реформою, зокрема пов'язані із сертифікатами походження, прозорими конкурсами директорів, правилами торгівлі, громадським контролем тощо поза зв'язком з основною темою ми сьогодні торкатися не будемо.

1. Кожна реформа проходить шлях від усвідомлення її необхідності до реалізації. Умовно ми вважаємо, що перші два етапи вже пройдено, і ми перебуваємо на третьому: - оцінка альтернатив і вибір тієї моделі організації управління лісами, яку ми хочемо створити в ході реформи.

2. ФЛЕГ багато зробив для виявлення проблем лісового сектору, аналізу причин їх появи та пошуку шляхів розв'язання. Ми обговорювали причини низької ефективності сектору, його корумпованості, виклики, пов'язані з євроінтеграцією, і багато іншого. Намагалися довести, що для їх комплексного розв'язання необхідні реформи, у тому числі інституційні. На різних етапах пропозиції проєкту сприймалися по-різному. Наприкінці 2013 року деякі чиновники ще звинувачували нас у очорненні галузі, а вже на початку 2014 пропозиції проєкту були затребувані й використані під час підготовки реформи і ВР, і Міністерством агрополітики.

3. Це знайшло відображення в тексті трьох документів, що визначають цілі лісової реформи, у тому числі інституційної. Загалом вони однотипні, але є суттєві відмінності. Необхідність структурного розділення конфліктуючих функцій управління та укрупнення структури, що забезпечує ведення лісового господарства в державних лісах, підтримують усі. Щодо кількості й типу господарських структур є розбіжності.

4. Питання структурної реформи обговорюється рівно стільки, скільки існує Україна. Ранні пропозиції зводилися до створення максимально автономної виробничої структури у складі Мінлісгоспу за типом виробничої частини ВУПЛ або Дирекції лісів у складі Мінлісгоспу Туреччини. Були пропозиції українсько-шведського проєкту, що обґрунтовує ухвалення різних рішень для лісових і малолісних областей України. В Україні дуже багато прихильників створення лісогосподарської структури за зразком польської лісової організації «Ліси Державні». Були й інші варіанти, але всі вони не були підтримані насамперед Центральним органом лісової влади.

У реальному житті реформа звелася до пониження рівня держструктури, що управляє лісами, та централізації управління. Ми пройшли шлях від двох Міністерств, що відають лісами, до Держагентства лісових ресурсів і зовсім недавно стояли на порозі перетворення агентства на лісовий департамент Міністерства або укрупнення до агентства природних – земельно-водно-рибно-лісових ресурсів. При цьому територіальний вплив лісового органу влади значно зріс за рахунок передачі до сфери його управління лісом Мінліспрому та АПК.

5. Підкреслю, що спочатку ФЛЕГ не займався підготовкою реформ і не давав жодних рекомендацій. Ми просто відстоювали їх необхідність і показували те, що це складний процес, який потребує значного часу для підготовки правового забезпечення й відпрацювання фінансового механізму роботи компанії. Особливо підкреслювали необхідність забезпечення реальної господарської автономії виробничої структури. Першу роботу зі структурної реформи виконано проєктом на початку року. Про неї трохи пізніше.

6. Розглядаючи можливі варіанти рішень, логічно звернутися до досвіду країн Європи. Усе розмаїття національних рішень можна класифікувати за двома основними ознаками: обраною формою управління майном і організаційною формою.

• За першою ознакою можна виділити лісогосподарські структури публічної та приватноправової форми.
• Підприємства приватноправової форми завжди юридичні особи – зазвичай АТ зі 100% державним капіталом і повноваженнями приватних фірм. Їхня мета – прибуток.
• Структури публічно-правової форми можуть мати юридичний статус або обходитися без нього. Структури зі статусом юридичної особи це різного роду компанії та корпорації. Держава вимагає від них виконання великого обсягу витратних робіт екологічної та соціальної спрямованості, що пом'якшує вимогу максимізації прибутку й ускладнює відносини з бюджетом. Взагалі відмінність між юридичними особами з приватноправовою та юридичною формою стають дедалі більш умовними.
• Структури без статусу юридичної особи є структурними відділами казначейства або іншої структури, що управляє державним майном. Вони бувають двох типів: брутто – коли всі доходи спрямовуються до бюджету й усі витрати оплачуються бюджетом; нетто – спеціалізована лісова структура веде окремий баланс, хоча всі активи належать казні. Перший тип уже пішов в історію, а другий успішно використовується багатьма країнами, зокрема Польщею.
• З організаційною формою все простіше. Єдина форма управління, коли державна структура значно впливає на господарську діяльність, іншими словами чиновники фактично багато чим управляють, але ні за що не відповідають, за останні 8 років в Україні себе дискредитувала. Зроблено політичний вибір на користь створення максимально автономної господарської структури, і ми не піддаємо його сумніву.

7. Незважаючи на схожість, реалізація польської моделі в Україні неможлива. Причини в відмінностях правових систем. 

• У Польщі: державний ліс – повноцінне майно, лісами, деревиною та доходами розпоряджається Державне Казначейство

• В Україні: ліс – «майно особливого роду», лісами розпоряджаються обласні адміністрації, право власності на деревину та доходи мають постійні користувачі (лісогосподарські підприємства)

8. Приватноправова форма організації ведення лісового господарства в Україні можлива, але малоймовірна. Це пов'язано з великою диференціацією умов господарювання, значною кількістю обмежень на господарську діяльність, соціальним неприйняттям реформ, пов'язаних зі скороченнями, та іншими чинниками.

9. Треба розуміти, що підвищення економічної ефективності ведення лісового господарства потребує збільшення площі лісів і обсягу заготівлі на одного працюючого. За строго регламентованого обсягу заготівлі досягти цього можна лише шляхом скорочення чисельності працюючих. На малюнку показано, як виглядають окремі області України порівняно з державними лісовими компаніями країн ЄС. Провідні в Європі компанії Швеції та Латвії заготовляють понад 7 тис. кубів на працівника. Наші лісові області розміщуються в діапазоні 200-500 кбм, а південні 30-100 кбм на працівника. Очевидно, що без постійної оптимізації структури цей розрив не скоротити, а без цього складно розраховувати на збільшення доходів і зарплат. 

10. Таким чином, найімовірнішим і «м'яким» вибором для України на цьому етапі є створення корпорації. Проєкт дослідив проблеми, пов'язані з його реалізацією. Матеріали було доповідено керівництву Держлісагентства в березні, розіслано учасникам робочої групи з реформування, розглянуто групою… Проте сама група ліквідована, і результатів ми не знаємо. Ми намагалися організувати публічне обговорення, іншими словами провести сьогоднішній круглий стіл у квітні, травні, червні, але Держлісагентство не погодилося з причини відсутності, а потім зайнятості керівництва. Сьогодні після перерви ви почуєте доповідь, що стосується створення корпорації. Проте це лише частина структурної реформи, в ході якої, на нашу думку, треба одночасно розглядати створення корпорації та реформу органів державної влади, що відповідають за лісове господарство

11. Наразі законодавчо-нормативні функції управління лісами розподілені між багатьма органами влади. Багато з них, на наш погляд, виконуються незадовільно. Функції підтримки лісового господарства покладено на організації та підприємства Держлісагентства. Очевидно, що в ході реформ частина з них перейде до корпорації. Сьогодні ми хотіли б почути вашу думку про перерозподіл державних законодавчо-адміністративних функцій у ході реформи?

12. У більшості європейських країн, у яких ведення лісового господарства покладено на компанії, законодавчо-адміністративні функції виконує департамент профільного Міністерства та лісова адміністрація (агентство, служба), що перебуває в його складі й має представників у регіонах, які можуть бути відокремлені (як обласні управління Держлісагентства) або входити до складу місцевих адміністрацій (як управління екології). Ми хотіли б зрозуміти, яке бачення розв'язання цього питання в ключових учасників лісових відносин?

13. Говорячи про створення господарської структури, звісно, не можна сприймати пропозицію про створення корпорації існуючих підприємств як безальтернативне рішення. Вибір є: корпорація, холдинг, компанія зі спеціальним статусом. Необхідно обговорити види діяльності компанії, питання управління, проблеми поділу та передачі майна.

14. Правові проблеми, пов'язані зі створенням компанії, не зводяться до підготовки типових документів, передбачених законодавством. 

• У віданні корпорації опиниться понад 10% кращих територій країни, що відіграють багатогранну роль у житті суспільства. Першою умовою її успішності є професіоналізм управління, а отже треба думати про правила добору й розстановки кадрів, правила, не схильні до впливу політичної кон'юнктури.
• Корпорація буде найбільшим  монополістом і, отже, треба  думати про законодавче регулювання правил торгівлі…
• У зв'язку зі створенням корпорації необхідною  видається ревізія лісового законодавства, зокрема дозвільної системи, положення про лісову охорону, податкового кодексу та інших документів.

15. Окремий пласт питань пов'язаний із внутрішньою структурою компанії та перспективами її зміни. Імовірно, найважливішим і найвідповідальнішим є блок питань фінансово-економічного характеру.

16. Наші очікування від сьогоднішнього круглого столу представлено на слайді.

• Ми хотіли б почути Вашу думку про те, яку модель управління лісами ми хочемо побудувати в ході реформування?
• З Вашою допомогою визначити пріоритетні проблеми реформ. Оцінити, що ми можемо зробити для їх просування.
• У команді Світового Банку цією проблемою потенційно зможуть займатися не більше ніж півтори людини. Проте на цьому етапі ми залучили до роботи двох міжнародних фахівців із дуже маленькими контрактами, але дуже великим досвідом роботи в різних країнах. Це:
1. Матс Нордберг - який керував у 1998 -2000 роках українсько-шведським лісовим проєктом, пізніше захистив дисертацію з порівняльного аналізу реформи лісового сектору в пострадянських країнах. 
2. Томас Котовікс - заступник керівника державного АТ  LVM (Державні ліси Латвії), який пройшов увесь шлях реформ у своїй країні, добре уявляє українські реалії, знайомий з досвідом роботи багатьох державних лісових компаній Європи.

• З їхньою участю ми хотіли б організувати повторне, можливо ширше обговорення питань реформування.
• Сьогодні Ваша думка дуже важлива для нас у зв'язку з прагненням максимально ефективно використати потенціал наших колег і бажанням винести на майбутній форум справді важливі питання.

Дякую!

Попереджаючи докладну розповідь про виступи на круглому столі, зауважу, що розмови за темою не вийшло. Наше уявлення про те, що влада в особі Мінагрополітики та Держлісагентства вже має модель, яку збирається створювати в ході реформи, виявилося помилковим. Поки що ніхто нічого не знає. Іде процес накопичення інформації, про який важко судити, оскільки роботи ведуться в закритому режимі.

М.Попков