Об’єднані громади: шлях крізь нетрі

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, що стартувала в Україні, проходить широку апробацію в Тернопільській області. Цей регіон став лідером за кількістю нових адміністративно-територіальних утворень: з 1 січня цього року тут почали діяти 26 об’єднаних територіальних громад (ОТГ). Досвід Тернопільщини показує, що, всупереч низці переваг, ОТГ стикаються з численними труднощами на шляху реформування.

Автор цих рядків побував у чотирьох об’єднаних громадах, створених навколо села, двох селищ і містечка, які не є райцентрами. Але вони включають від 11 до 16 населених пунктів, від 8 до 11 тис. жителів і, як зазначив голова Скалатської громади Петро Савончак, "за доброї внутрішньої організації роботи в громаді, чіткого визначення цілей і напрямів" мають непогані шанси підвищувати власну спроможність і розвиватися. Однак на практиці все не так просто.

Бюджети багатші, резерви не використані

Одна з ключових переваг створення об’єднаних громад — суттєве зростання доходів їхніх бюджетів. Наприклад, власні доходи Великогаївської громади за перше півріччя 2016-го порівняно із запланованими збільшилися на 4 млн грн (майже на 50%), Скалатської — на 7 млн (плюс 33%), Микулинецької — на 1,5 млн (приріст майже 50%), Золотопотоцької — на 1,4 млн грн (290% збільшення). За інформацією управління містобудування та архітектури облдержадміністрації, доходи ОТГ області в розрахунку на одного жителя цього року зросли значно — у 2,5–3 раза.

Так, в об’єднаних громадах — інша податкова база. Але зростання відбулося не лише через зарахування до бюджетів ОТГ 60% податку на доходи фізичних осіб, який є основою доходів місцевих бюджетів, а й завдяки ефективнішому використанню землі та надрокористуванню (25% рентної плати за видобування корисних копалин загальнодержавного значення зараховується до бюджетів об’єднаних громад).

Однак у всіх ОТГ нікуди не поділися невикористані резерви збільшення дохідної частини бюджетів — виявлення нелегального землекористування, особливо з боку дрібних сільгоспвиробників і фермерів, укладення договорів оренди земельних ділянок, господарських договорів, узаконення розробки надр. Потрібно вивести з "тіні" і торгівлю алкогольними напоями та тютюновими виробами, адже 5% акцизного податку також надходить до місцевих бюджетів.

Але не лише на податкові надходження спираються новостворені ОТГ у пошуках інших можливостей для розвитку, зокрема працюють над залученням інвесторів у різні галузі економіки. Тернопільщина може не лише вирощувати, а й переробляти сільгосппродукцію, виробляти будівельну сировину. Ось яскравий приклад, який міг би стати орієнтиром для об’єднаних громад. Товариство "Микулинецький пивовар", що знаходиться на території Микулинецької громади, довело, що вміє не лише варити смачне пиво та виробляти мінеральні й питні води. З таким самим успіхом підприємство може вирощувати зернові культури й з них випікати хліб, а крім того, виготовляти м’ясні та ковбасні вироби. Хіба це не додаткові робочі місця та наповнення місцевих бюджетів? Такими показниками насправді й визначається спроможність громади. Але, поза всяким сумнівом, інвестор не може розмістити всі виробництва в межах населеного пункту.

Сприяти подальшому залученню інвестицій могла б передача громадам повноважень щодо розпорядження земельними ділянками за межами населених пунктів. Однак виконавча влада — місцеві адміністрації та управління Держгеокадастру, а також потужне аграрне лобі у Верховній Раді ніяк не можуть розпрощатися з цим ласим шматком доходу. Тому внесення змін до законодавства щоразу відкладається. Кажучи змінам "ні", опоненти створюють велику загрозу в об’єднанні функцій розпорядження цими землями та контролю за їх використанням з боку громад: наче ці повноваження не можна розділити й закріпити це в законодавстві.

Експерт ГО "Інститут громадянського суспільства" (м. Київ) Олександр Сергієнко небезпідставно прогнозує: "Розуміючи, що вся земля все ж опиниться в розпорядженні громади, олігархи спробують "нагнути" керівництво громад. Питання — чи дозволять громади це зробити. Тому жителі повинні взяти керівництво громад під свій контроль...".

Освіта: незамкнений "цикл повноважень"

ОТГ отримали повноваження, якими нині володіють райдержадміністрації та міста обласного значення, наприклад у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, сім’ї, молоді та спорту тощо. Однак за перші сім місяців роботи громади лише вчаться їх здійснювати. Досвід показав, що вони пробираються крізь недобудовану стіну законодавства, набиваючи собі гулі.

Об’єднані громади вийшли на прямі відносини з держбюджетом. Для виконання повноважень у сферах освіти та медицини вони отримують відповідно освітню та медичну субвенції. Але освітньої субвенції традиційно не вистачає. Наприклад, у Великогаївській громаді до кінця року не вистачає 4 млн грн, у Золотопотоцькій — 2 млн.

Уряд непрямо каже ОТГ: у повному обсязі коштів не дамо ніколи, тому дофінансовуйте освітні потреби за рахунок власних коштів і разом з тим впорядковуйте (читай — підчищайте!) шкільну мережу. І нові органи місцевого самоврядування викручуються, як можуть. Бачачи, що коштів на освіту мало, рада Микулинецької громади, наприклад, вирішила оплачувати харчування учнів початкових класів і пільгових категорій з власних доходів.

Однак закривати малокомплектні школи та реорганізовувати навчальні заклади (наприклад, знижувати ступінь загальноосвітніх шкіл 1–2-го ступенів до 1-го) керівництво громад, у яких мені довелося побувати, на цей рік не планує. Причин кілька, у тому числі не вирішена проблема підвезення учнів до великих шкіл, де вони зможуть отримати кращі знання та умови перебування. Та й хто з керівників громад чи депутатів хоче бентежити громадськість?!

Втім, питання саме по собі не зникне, і виконавчим органам ОТГ доведеться замість профільного міністерства вичищати затхлі авгієві стайні загальної освіти. Оптимальний вихід, здається, знайдено, у чому переконує досвід тієї самої Микулинецької громади. "Ми пішли іншим шляхом, — переконує голова Микулинецької об’єднаної громади Петро Осипчук. — У селищі Микулинці реалізується пілотний проект опорної школи з трьома філіями — початковими школами в селах Конопківці, Воля і Кривки. На створення такого навчального закладу ми вже отримали 1 млн грн плюс 100 тис. грн на облаштування сучасного комп’ютерного класу. А повна реалізація проекту в Микулинцях обійдеться державі до 3 млн грн". Такий самий проект опорної школи розпочався і в Скала-Подільській громаді.

"Коли буде створено відділ освіти, ми детально проаналізуємо штатні розписи шкіл, щоб виявити мертві душі, свояків, які необґрунтовано отримують зарплату. Фіктивні лікарняні, які ми оплачуємо з власних доходів громади, заміни уроків", — розставляє акценти голова Золотопотоцької громади Ростислав Кушик. Звісно, у школах однієї громади легше навести елементарний порядок, ніж на рівні нинішнього району. Але для цього ОТГ потрібні хоча б невеликі органи управління освітою.

У Великогаївській і Скалатській громадах відділи освіти вже більш-менш функціонують, але не всі повноваження використовують, наприклад, поза їхнім впливом оголошення та проведення конкурсів на посади директорів шкіл, їхніх заступників тощо. Однак у менших громадах безлад більш колоритний, вони досі не можуть створити органи управління освітою: вивчають можливості їх утримання, розподілу обов’язків між працівниками відділу, методичне забезпечення навчального процесу тощо. І не дивно, що багато громад повноваження у сфері освіти передали відділам освіти райдержадміністрацій на перше півріччя, а то й на весь 2016 р. Як би там не було, а потрібно невідкладно вносити зміни до законів "Про місцеве самоврядування" і "Про місцеві державні адміністрації", щоб ОТГ мали всі необхідні важелі управління освітою.

Не домовилися "первинка" та "вторинка"

У медицині об’єднані громади діють виключно на свій страх і ризик. З 2016 р. вони, крім освітньої, отримують ще й медичну субвенцію і, відповідно, розпоряджаються нею. Але медична реформа в Україні досі не проведена, що гостро позначилося на діяльності громад. Уряд і парламент чітко не визначили, які медичні послуги мають надаватися та фінансуватися на рівні громади, а які — на рівні району, і як забезпечити їхню якість. У глибинці це призвело до невеселої плутанини. Деякі громади, як, наприклад, Скалатська, маючи на своїй території районну комунальну лікарню, взяли на себе повноваження з надання медичних послуг вторинного рівня і тягнуть цю роботу. А деякі ОТГ (наприклад, Великогаївська, Золотопотоцька, Микулинецька) передали субвенційні кошти на вторинну медицину (тобто спеціалізовану медичну допомогу) до районного бюджету. Микулинецька громада передала району ще й кошти на медицину первинну, оскільки отримати ліцензію на надання медичних послуг вельми проблематично, тому орган місцевого самоврядування боїться не впоратися з цим.

З фінансуванням Золотопотоцької районної лікарні, що надає в громаді послуги первинного та вторинного рівнів медичної допомоги, вийшла прикра, зате повчальна для всіх рівнів влади історія. Цей медичний заклад обслуговує жителів 22 сіл, тоді як громада охоплює 11 населених пунктів. Для утримання лікарні (а воно обходиться у понад 8 млн грн на рік) громада передала до районного бюджету 4 млн грн субвенції на цю вторинну медицину. Район же виділив на цей рік лише 1 млн 350 тис. Отже, не вистачає понад 3 млн грн. А невеликий обсяг коштів — 250 тис. грн, які громада додала з власних доходів, ситуацію не врятує. І ніхто не знає, за які кошти лікарня дотягне хоча б до нового року.

Деяким громадам, як, наприклад, Великогаївській, не вдалося створити повноцінний центр первинної медико-санітарної допомоги. Як розповів голова громади Олег Кохман, згідно з нормативними документами для цього потрібні понад 30 осіб медичного персоналу та наявність амбулаторії. Тому громада прискореними темпами будує цей медичний заклад, щоб відкрити там необхідну кількість кабінетів і надавати ряд медичних послуг. І тоді буде створено центр, як і належить. Але на це потрібні час і чималі кошти.

Гальмівні адмінпослуги

Центри надання адмінпослуг в ОТГ Тернопільщини поки не створені, тому що на ремонт будівель для цих центрів і придбання обладнання громади сподіваються отримати кошти міжнародних фінансових організацій, наприклад таких, як Німецьке товариство міжнародного співробітництва GIZ. А поки адмінпослуги надаються відповідними фахівцями виконавчого органу громади, але не скрізь. Так, у деяких громадах (як у Великогаївській) уже працює державний реєстратор, який проводить реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державну реєстрацію юридичних, фізичних осіб-підприємців і громадських формувань. Виконавчі органи місцевих рад отримали всі ці повноваження ще торік. І місцевим жителям уже не треба їхати до райцентру, щоб скористатися цими послугами. Але тут підкралася інша проблема — адміністративні збори за здійснення цих реєстраційних дій спрямовуються до державного бюджету. У Верховній Раді зареєстровано три законопроекти, що передбачають спрямування цих коштів до місцевих бюджетів, однак у нардепів ніяк не доходять до них руки.

Вичерпні державні стимули

Фінансову підтримку громадам, що стартували, держава все ж надала. Цього року уряд уперше спрямував субвенцію на розвиток їхньої інфраструктури — сумарно 1 млрд грн. 26 громад Тернопільщини на сьогодні отримують чимало — 15% цієї суми, або 141,5 млн грн. Наприклад, для Великогаївської громади передбачено 8,172 млн грн, Скалатської — 8,9 млн, Золотопотоцької — 6,427 млн, Микулинецької — 3,68 млн грн.

Люди довго боялися, що якщо громади об’єднаються, то майже всі державні кошти будуть спрямовані на розвиток адміністративного центру громади, а інші населені пункти продовжать занепадати. Як би там не було, а тривоги виявилися марними. Адже за участі старост і депутатів громад 50% коштів було розподілено на об’єкти, що знаходяться не в адміністративних центрах цих громад. За їхній рахунок виконуються ремонти доріг, шкіл, дитячих садків, клубів, реконструкція водозабору, вуличного освітлення. Не помилився експерт Олександр Сергієнко, оцінюючи перспективи: "Проблема може бути ще й в іншому — щоб у громад було достатньо людського ресурсу, який би ефективно розпорядився цими коштами, була кваліфікована система управління різними сферами — фінансів, освіти, медицини тощо". Зі збільшенням повноважень зростає й потреба громад у кваліфікованих кадрах.

Механізми надання фінансової підтримки спонукають ОТГ розширюватися і таким чином ставати спроможнішими. Оскільки згідно із Законом "Про добровільне об’єднання територіальних громад" кошти розподіляються між їхніми бюджетами пропорційно площі території громади та кількості сільського населення в ній з рівною вагою цих чинників. Тому вкрай необхідні зміни до законодавства, які стимулювали б добровільне приєднання до вже існуючих об’єднаних громад нових населених пунктів, оскільки інакше вони залишаться на узбіччі розвитку. А для забезпечення розвитку населених пунктів, які не об’єдналися або не приєдналися до чинних ОТГ, уряду не залишиться нічого іншого, як в наказовому порядку визначити території та центри громад, поклавши тим самим край принципу добровільності. Як це зробили, зрештою, у сусідній Польщі.

З іншого боку, субвенцію на розвиток громад чи інші форми фінансової підтримки Кабмін не може надавати з держбюджету протягом багатьох років. Керівники нових органів місцевого самоврядування повинні задіяти всі можливості, щоб нарощувати власні доходи громад і за ці кошти проводити ремонти, реконструкції чи будівництво об’єктів бюджетної сфери на їхній території.

Директор Офісу реформ у Тернопільській області Віктор Літвінчук під час регіонального форуму "Практичні аспекти децентралізації влади та побудова багаторівневого діалогу в громадах", що нещодавно відбувся в Тернополі, ніби підсумував старт реформи: "У нашій області деякі райони, як, наприклад, Підволочиський, виявилися повністю розділені на громади, Теребовлянський — майже повністю. І коли райдержадміністрації ще здійснюють деякі державні повноваження, то що залишається робити райрадам у цих районах? Саме вони найбільшою мірою й протистоять створенню об’єднаних громад і відповідно налаштовують людей. Але держава має стимулювати реформу, її фінансування. Децентралізацію треба проводити швидко, за 2–3 роки, і не мучити людей невизначеністю...".