Про ринкові реформи та державне управління лісами

В одному з моїх нещодавніх коментарів (http://www.lesovod.org.ua/node/31140#comment-11576) я пообіцяв постійному користувачу УЛ (Silva) і дуже близькій мені людині опублікувати стару статтю, що містить вираз мого ставлення до реформаторських ідей Артема Торосова.

Почитайте і самі зрозумієте, що я міг у нього запозичити. Статтю написано 1993 року  ще до ухвалення Лісового кодексу. Через три роки я показав збірник своїх робіт із циклу «Вибране не видане» Валерію Івановичу Самоплавському. Пам'ятається, дійшовши до цієї статті, він її швидко проглянув і сказав  - «Тут обговорювати нічого... Ти ж розумієш, що ту статтю в журналі - з якою ти сперечаєшся,  я не лише не писав, а навіть не читав»... Минуло 25 років, ми всі так чи інакше розвивалися, здобували нові знання й переглядали свої погляди...Але й тепер мені не соромно за написане... Сьогодні Валерій Іванович і його родина - дорогі  мені люди, без яких я не можу  уявити своє життя. Про Артема я давно забув і як про людину, і як про науковця...На фото: ми з Миколою Савущиком, якраз у ті роки ...витанцьовуємо на якомусь святі в гуртожитку...  (іншого фото не було). Давно працюємо в різних структурах, але досі дружимо, їздимо лісами й щось складаємо на лісову тематику..М.П.

«Лiсовий журнал» у номері 3 за 1993 рік опублікував статтю Міністра лісового господарства України Валерія Івановича Самоплавського та провідного наукового співробітника лабораторії економіки УкрНВО «Ліс» Артема Сергійовича Торосова, який четвертий рік очолює дослідження, спрямовані на вирішення організаційних та економічних проблем галузі в умовах переходу до ринку. Перші особи Мінлісгоспу України, так само як і перші особи української галузевої, лісової науки, на відміну від своїх російських колег, не балують працівників лісового господарства та широку громадськість виступами у відкритій пресі з кардинальних питань реформи. Тому сам факт появи статті, присвяченої вдосконаленню системи управління лісами при переході до ринкової економіки, сприйнято як оприлюднення продуманої програми, яка має визначити найближчі й віддалені перспективи лісів і лісового господарства України, відповісти на багато питань, що хвилюють фахівців лісового господарства. Однак уже перше знайомство з роботою показало, що якщо це й програма розвитку галузі, то слабо структурована й замаскована під навколоекономічну публіцистику. Доленосні для галузі думки авторів розбавлені посиланнями на труднощі, які переживає країна, і висловлюваннями загального характеру, що утруднює цілісне сприйняття роботи...

Прагнучи якось привести в систему погляди авторів, я виділив і звів у таблицю сформульовані в статті цілі реформи та конкретні рекомендації щодо їх досягнення (див. табл.).

На жаль, сумнівів і запитань після цього лише додалося. Представники найрізноманітніших напрямів можуть знайти й вибрати в статті те, що їм подобається. Одних порадує те, що вже на першому етапі перехідного періоду передбачається вивести підприємства з-під прямого адміністративного державного управління та розпочати роздержавлення  лісопереробних потужностей, інших - те, що на невизначений за строками перехідний період управління господарською діяльністю підприємств є функцією міністерства, а переробні виробництва залишаються в структурі лісогосподарських підприємств. Багато тверджень авторів сприймаються як бездоказові. Це викликано тим, що в статті, яка містить усього три цифри, до того ж такі, що характеризують не Україну, а Канаду, фактично немає жодного обґрунтування, здатного переконати в істинності сформульованих положень. Я звик думати, що управління та наука, на відміну, наприклад, від журналістики, зобов'язані підкріплювати свої рішення й рекомендації кількісними доводами та фактами, які піддаються незалежній оцінці й перевірці. Таких доводів і фактів у статті немає, що робить її фаховий розбір суб'єктивним і вже тому невдячною процедурою. Усвідомлюючи це, я все ж вирішив поділитися думками й сумнівами, що виникли при знайомстві з обговорюваною роботою, не стільки прагнучи спростувати авторитетні судження авторів (зробити це в багатьох випадках просто неможливо через їхню непослідовність і суперечливість), скільки намагаючись виробити своє ставлення до реформи, у тому числі й до її офіційного варіанта...

   «Ми йшли на Одесу, а вийшли до Херсона...»
Пісня

1. Передусім зазначу, що зміст статті не розкриває її головної теми. «Пообіцявши» в назві роботи розглянути шляхи вдосконалення системи управління лісами, автори фактично обмежуються міркуваннями з приводу змін у системі ведення лісового господарства. Державне управління лісами й управління державним лісовим господарством - це тісно пов'язані, але не аналогічні поняття. У першому випадку основним об'єктом управління є всі ліси країни, а головним інструментом управління - закон; у другому, об'єкт управління - лісогосподарські підприємства, що ведуть господарство в державних лісах, а головний інструмент управління - план, у радянській системі традиційно визначуваний виходячи з потреб держави в сировині й досягнутого рівня розвитку виробництва. Перехід від системи управління лісовим господарством, по суті відомчої, до системи управління лісами, по суті державної, потребує докорінних змін у правовій базі лісового господарства. Зокрема, в системі розподілу повноважень власності на ліси, системі планування й контролю, системі фінансування та інших. Ці питання випали з поля зору авторів, у зв'язку з чим багато їхніх пропозицій «висять у повітрі», оскільки не відповідають ні чинному законодавству, ні розглянутому в першому читанні проекту Лісового кодексу.

2. Труднощі із впровадженням ринкових відносин у лісове господарство автори слушно пов'язують із «вiдсутнiстю... економіко-правової бази для вiльного товарообмiну продукцiї лiсовирощування у виглядi вирощених спiлих древостанiв». Справді, про цивілізований ринок у лісовому господарстві не може бути й мови доти, доки ліс законодавчо не буде визнаний майном і не стане об'єктом цивільно-правового регулювання, у тому числі й об'єктом купівлі-продажу.

«Союзні» лісові відносини, успадковані Україною і, в основному, закріплені в проекті нового Лісового кодексу, мають неімущественний характер. Очевидно, що доти, доки не буде переглянуто законодавство, яке їх регламентує, у тому числі й іще не ухвалений Лісовий кодекс, ліс на корені в Україні не буде майном і товаром, а зрубаний ліс не буде предметом лісових відносин. До цього ж часу не закінчиться той перехідний період, на час якого автори пропонують (у більшості своїх висловлювань) будувати лісові відносини за подобою «союзних» (які склалися до набуття Україною статусу суверенної держави), обмежившись лише зовнішньою імітацією ринкових реформ. Що ж, такий шлях цілком можливий. Але вступаючи на нього, треба бути готовим до того, що «вiльний товарообмiн» не чекатиме ухвалення законів і створення ринкових інфраструктур на базі управлінь Мінлісгоспу, а сам знайде собі дорогу в сферу лісових відносин, використовуючи для цього багатий досвід «тіньової економіки» та недосконалість існуючої системи управління лісами.

3. Господарський механізм і організаційна структура лісової галузі багато в чому визначаються системою відносин власності на ліси. Посилаючись на світовий досвід, автори стверджують, «що в лiсовому господарствi (як у перехiдний перiод, так i в перспективi) форма власностi на лiси не виступає фактором, що визначає ефективнiсть розвитку галузi». Це твердження не зовсім коректне. Можна навести масу прикладів того, як та чи інша форма власності ставала гальмом для розвитку лісового господарства й використання лісів в інтересах суспільства. У країнах з ринковою економікою в таких випадках держава сприяє зміні форми власності, викуповуючи (Франція, Німеччина та ін.) або продаючи (Н. Зеландія, Швеція) ліси, або розв'язує конфліктні ситуації, вдосконалюючи лісове законодавство. Правильним є те, що країни, які мають ефективне лісове господарство, збудували його за допомогою гармонійного поєднання методів державного регулювання та методів ринкової економіки, на базі найрізноманітніших, зазвичай історично сформованих, форм власності на ліси. Однак це зовсім не означає, наприклад, того, що державна власність на ліси, яка має масу вельми відмінних форм практичної реалізації, завжди ефективна. Сучасна Україна - наочний тому приклад.

Я повністю згоден і з тим, що в Україні слід зберегти державну власність на ліси (див. опубліковані мною у співавторстві з М.П.Савущиком і В.С.Андрусишиним статті «Правові аспекти реформи лісового господарства України», «Деякi аспекти питання про власнiсть на лiси», «Реформа лiсового господарства i законодавство України» та ін.), і з тим, що вдосконалюючи лісові відносини, треба всебічно враховувати зарубіжний досвід. Однак вважаю, що лісовому господарству України важко вибрати більш непідходящу країну для запозичення ринкового досвіду, ніж Канада ...

У ринковому світі існують дві базові форми реалізації державної власності на промислові (комерційні) ліси. У першому випадку держава сама веде господарство у своїх лісах, організовуючи для цієї мети спеціальну лісову службу; у другому, вона віддає свої ліси в користування (концесію, оренду). Перший варіант зазвичай реалізується у відносно малолісних країнах із розвиненим державним сектором (схожих на Україну). Лісова служба при цьому виступає в ролі повноважного представника власника, тобто держави. Вона сама здійснює або організовує ведення лісового господарства від створення до заготівлі лісу, але не займається переробкою деревини. Ліс продається або на пні, або в зрубаному вигляді за цінами, що визначаються за ринковими законами на основі попиту та пропозиції. Отримані кошти надходять до бюджету країни, звідки й фінансується лісова служба. Другий варіант характерний для країн, що мають надлишок лісових ресурсів (наприклад Канади). Держава тут здає свої ліси в концесію фірмам, які здійснюють увесь комплекс лісогосподарських робіт, заготівлю деревини й лісопереробку (до речі, в Канаді ліси орендують переважно фірми, які володіють великими лісопильними заводами та целюлозно-паперовими фабриками). Усю діяльність фірми ведуть за рахунок власних (тобто приватних) коштів, відраховуючи до бюджету встановлені платежі за кожен кубометр заготовленого державного лісу.

На якому зі згаданих варіантів зупиняються автори? Якщо лісові підприємства отримують статус користувачів, у перспективі акціонуються й беруть ліси в оренду, то це, безумовно, другий (тобто канадський) варіант. Але навіщо тоді виділяти зі складу підприємств деревообробні виробництва? Навіщо фінансувати лісовирощування з бюджету? Навіщо, зрештою, одягати нові погони на плечі майбутніх акціонерів? Якщо автори хочуть залишити ліси у віданні державної лісової служби (маються на увазі лісничі й лісники, тобто рівень підприємства), то зрозумілим стає їхнє прагнення виділити зі складу підприємств деревопереробку й зберегти бюджетний характер фінансування, але все, що стосується оренди, акціонування, дворівневої системи організації управління, покривається суцільним туманом... Невже ми доживемо до тих часів, коли міліціонери братимуть в оренду КПЗ і витверезники, а військові орендуватимуть на паях із державою кораблі та ракети? Можливо, тоді випускники лісових факультетів і справді отримуватимуть разом із направленням на роботу й лісовою формою акції тих лісництв, куди їх розподілила держава (тобто власник контрольного пакета)? А може, питання про призначення лісничих вирішуватиме збори акціонерів? Як уявляють собі автори відносини місцевого населення з акціонерними підприємствами, що орендують ліси в лісодефіцитній Україні? Чи пам'ятають вони, чим закінчилася класична історія про те, як «у бурмістра Власа бабуся Ненила полагодити хатинку лісу попросила...»?

4. Автори стверджують, що проведення радикальної економічної реформи в галузі «можливе тiльки при розмежуваннi функцiй державного та господарського управлiння лiсами». Чи істинне це, принципове для них, положення? На мою думку, ні. У країнах з ринковою економікою держава, захищаючи інтереси нинішнього й майбутнього населення, управляє всіма лісами незалежно від того, у чиїй власності вони перебувають, використовуючи для цього методи нормативно-законодавчого та нормативно-судового регулювання. Вона стежить за станом усіх лісів і втручається в діяльність власників, які порушують лісове законодавство. Господарство ж у лісах організовують самі власники на власний розсуд. Вони можуть або виконувати господарські функції самостійно, або передати їх, зазвичай разом із правом розпоряджатися отриманою лісопродукцією, третій особі за певну плату. Підстави для вибору системи ведення господарства завжди конкретні й зазвичай мають економічний характер: власник вибирає те, що йому вигідніше. Сказане справедливе й для лісів державних. Наприклад, держава, тобто власник, має повне право сама вести господарство у своїх лісах, використовуючи для цього спеціалізовану лісову службу. У цьому випадку господарські функції стають функціями державними, і саме поділ функцій управління лісами на державні та господарські втрачає сенс. Розподіл повноважень управління одними й тими самими державними лісами між різними державними службами у світі практикується рідко. Зазвичай це трапляється в багатолісних країнах із переважанням приватної власності на ліси, де держава прагне приватизувати свої ліси (Швеція). У цьому випадку державне лісове підприємство по суті є акціонерною компанією, усі фонди якої належать державі. Воно пов'язане зі службою державного лісоуправління тією мірою, що й будь-яка приватна компанія чи фермер (лісничий компанії в цьому випадку не виступає представником державної лісової служби).

У тих випадках, коли державні ліси надаються у відання державної лісової служби, остання зазвичай виконує весь комплекс лісових робіт, по суті виступаючи в ролі зразкового лісовласника, який не лише дотримується економічних інтересів власника (тобто держави) і гарантує дотримання лісового законодавства у своїх лісах, а й спостерігає за виконанням закону на всій лісовій території, прилеглій до господарства. За прикладами далеко ходити не треба. У дореволюційній, ринковій Росії казенні лісництва, у тому числі й на території сучасної України, чудово, для свого часу, справлялися з усім комплексом робіт у ввірених їм масивах лісу: від організації лісовпорядкування та складання плану господарства до охорони лісу, лісовідновлення, лісорозведення, доглядів, лісозаготівель і участі в лісових торгах. Не менш різнобічно й успішно донині працюють державні лісничі багатьох цілком ринкових держав. Необхідно особливо підкреслити, що практично в жодній цивілізованій країні служба державного лісоуправління не пов'язана з лісопереробкою. Причини цього очевидні: по-перше, законодавці цивілізованих країн, м'яко кажучи, не заохочують підприємницьку діяльність державних службовців у сферах, пов'язаних з їхніми прямими службовими обов'язками; по-друге, приватний бізнес у галузі деревопереробки виявив себе гнучкішим і ефективнішим, ніж державний. Водночас державні лісові акціонерні компанії, як правило, мають у своєму складі деревопереробні та целюлозно-паперові виробництва, але ... вони не виконують функцій державного лісоуправління, а їхні лісничі не належать до державної лісової охорони. Говорячи про господарські функції управління лісами, автори, звісно ж, мають на увазі не управління деревопереробкою, а весь комплекс господарських робіт у лісі. Однак чи усвідомлюють вони достатньою мірою, що питання про поділ функцій державного та господарського управління в державних лісах - це по суті питання про долю державної лісової охорони України? Чи серйозно вони націлені на роздержавлення цієї служби?

Міністр (грізно): «У лісі не ріг мисливський
Звучить - сокира розбійницька,
Нач.облуправління(розводячи руками): Пустують! ...а що вдієш ?
Ким ліс збережеш?»
М.П. Н.Некрасов

5. Використовуючи армійську термінологію, піраміду галузевого управління можна схематично подати таким чином: на нижньому рівні, в основі піраміди, корпус лісничих, трохи вище директорський полк, над ним піврота начальників управлінь і головних обласних лісничих і на самому верху штаб, у розмірі взводу, на чолі з Міністром. Зараз уся ця структура державна і вся вона тією чи іншою мірою пов'язана з деревопереробкою, яка була й є складовою частиною комплексного лісового господарства України. Автори пропонують поділити функції управління між частинами піраміди таким чином: господарські залишити за лісничими й директорами, а державні за обласними управліннями та міністерством. Крім того, передбачається розділити всю піраміду згори донизу, вивівши з-під державної опіки всіх тих, хто зайнятий деревопереробкою, постачанням, розподілом та іншими «недержавними» справами. У результаті має вийти дворівнева система управління, подібна до тієї, що нещодавно створена в Закарпатській, Чернівецькій та Івано-Франківській області. Її автори вважають прообразом нової системи управління та ведення лісового господарства в усій Україні, тому є сенс детальніше розібратися з досвідом реформування лісоуправління в західних областях країни.

Довгі роки карпатські ліси перебували у віданні Мінліспрому, відомства, що планомірно й успішно проводило стратегію нарощування потужностей із глибокої переробки деревини. Лісове господарство в Карпатах вела державна лісова служба, що входила до складу лісокомбінатів. На обласному рівні, крім об'єднань комбінатів, існували нечисленні державні лісові інспекції, що не належали до структур Мінліспрому, покликані забезпечувати дотримання розрахункової лісосіки, виконання правил лісозаготівель і ведення лісового господарства на території області тощо. Очевидно, що на момент реформи у віданні лісокомбінатів опинилися як державна лісова служба, безпосередньо зайнята турботою про ліс (який, нагадаю, є загальнонародним надбанням), так і деревопереробні виробництва, перспективний об'єкт приватизації. Здавалося б, кожна з цих гілок виробництва має йти в ринок своєю дорогою. Але було вирішено інакше...Реформу звели до незначного посилення інспекцій і перейменування їх в обласні управління. Усе інше залишили без змін, зокрема, державна лісова охорона як і раніше перебуває в структурі лісокомбінатів, які, природно, не збираються розлучатися зі своїми заводами й фабриками. Сміливий експеримент ще не завершено. Я чекаю, що він збагатить лісову науку, давши відповіді на такі запитання:

- Який прибуток може принести деревопереробка, якщо ціни на державну сировину встановлює сам деревопереробник? Якою буде динаміка співвідношення лісової такси, ціни на круглий ліс і продукцію деревопереробки за цих умов?
- Чи здатні органи державного управління лісами переконати керівництво й колективи лісокомбінатів добровільно провести абсолютно невигідні їм перетворення, зокрема, відокремити деревопереробку від лісового господарства?
- Порівняння обсягу продукції, що випускається переробними підприємствами Мінліспрому на 1989 рік, з обсягом місцевої деревини, що заготовляється, переконує в тому, що сукупні можливості лісокомбінатів із переробки деревини значно вищі, ніж можливості її заготівлі в карпатських лісах. У зв'язку з цим як, в умовах перебоїв з постачанням імпортної деревини, керівництво комплексних підприємств вирішуватиме проблему сировини: шукати «власні» карпатські ресурси, всупереч довгостроковим інтересам країни, чи скорочувати виробництво й звільняти робітників?

Природно припустити, що автори базуються на певній кількісній моделі розвитку лісового сектору й конкретних розрахунках, які залишилися поза рамками статті. Однак я не можу уявити, що якісь доводи зможуть переконати мене в ефективності створеної в Карпатах системи лісоуправління. Більше того, впевнений у тому, що вона не життєздатна й неминуче трансформується в один із описаних вище (пункт 3 цих нотаток) базових типів державного управління державними лісами.

«Не готовий я до свободи,
Чи з моєї вини?
Адже свободи в заводі
Не бувало при мені».
В.Корнілов

6. Суть ринкової економіки полягає не в ринкових інфраструктурах, а у свободі суб'єктів господарювання визначати структуру, якість і напрям реалізації товарів, що випускаються, встановлювати ціни на них, розподіляти отримані доходи. Автори не акцентують увагу на цих питаннях, зате багаторазово згадують про важливість використання в лісовому господарстві економічних методів, що обмежують ринкову свободу, таких як держзамовлення, податки, ліцензування тощо. Більше того, вони вважають, що не лише податки, квоти та штрафи, а й ціни мають встановлюватися «суб'єктами управлiння згiдно з чинним законодавством». У чому ж тоді полягає «самостiйнiсть» підприємств лісового господарства, яку, згідно з обговорюваною статтею, вони отримують уже на першому етапі перехідного періоду? У чому «ринковість» пропонованих реформ? Адже це в командно-розподільній економіці підприємствам указували, де й скільки зрубати, кому та за якою ціною відправити, різними способами вилучали дохід? Може, так має бути й тепер? Але тоді замість того, щоб посилатися на труднощі макроекономічного характеру, відсутність ринкових структур і пов'язувати саму можливість реформ у лісовому господарстві з конституційними гарантіями забезпечення права людей на працю, освіту й медичне обслуговування, чесніше прямо сказати, що в Україні ринку в лісовій справі немає місця. Якщо ж це не так, то треба, для початку, пояснити, для чого й у якому обсязі треба впроваджувати в галузі ринкові відносини? Кому й навіщо вони потрібні?

«Кидаючи у воду камінці, дивись на кола, ними утворювані, -
інакше таке кидання буде порожньою забавою»
Козьма Прутков

7. Вдумуючись в окремі положення роботи, доходиш висновку про те, що їх поява є наслідком або непорозуміння, або недбалості. Наприклад, не можу повірити в те, що автори справді вважають, що «працiвникiв лiсової охорони поступово потрiбно повнiстю звiльнити вiд лiсозаготiвельних робiт». Можна сперечатися про те, чи повинні лісники працювати в лісі з бензопилою, але те, що лісозаготівлі - це не лише валка лісу, і те, що проведення їх не можна уявити без участі лісничого та інших працівників лісової охорони, не потребує доказів.

Торкнувшись найважливішої на сьогодні проблеми розмежування повноважень територіального та спеціалізованого (галузевого) управління, автори пишуть про те, що органи місцевого управління мають керувати лісокористувачами «через економiко-правовий механiзм», а структури Мінлісгоспу мають реалізовувати «конкретнi функцii управлiння». Виходить, що місцева влада зайнята «неконкретним» управлінням, а методи управління міністерства не спираються на економіко-правовий механізм? Чи так це? Яку думку хотіли, але не змогли висловити автори?

Підприємства лісового господарства автори розглядають як товаровиробників. При цьому товаром вони явно вважають не консерви й паркет, а лісові ресурси. Такий підхід вразливий не лише з правового (див. пункт другий цих записок), а й із суто економічного погляду. Адже лісівники «не виробляють деревину на пні, не вирощують підосичники й зайців, не виділяють кисень в атмосферу» (Т.Лобовиков). Вони лише в міру своїх можливостей керують природними процесами. Отже, якою мірою вони товаровиробники, якою землероби, а якою державні сторожі? Як не дивно, відповідь на це запитання багато в чому визначає вибір галузевого господарського механізму. Однак у статті я цієї відповіді не знайшов.
Автори пишуть, що «пiдприємства, якi мають незначнi лiсосировиннi ресурси або ж зовсiм їх не мають ...по сутi залишаються державними...». Хочеться спитати, якими, по суті, стають ті підприємства, у яких із лісосировинними ресурсами все гаразд?

Твердження авторів про те, що «економiчнi вiдносини державних пiдприємств лiсового господарства адекватнi економiчним умовам в яких вони зараз перебувають», на тлі нинішньої глибокої кризи, що супроводжується відвертим розкраданням держави, сприймається вельми двозначно. І т.п.

Підбиваючи підсумки, змушений визнати, що знайомство зі статтею Валерія Івановича Самоплавського та Артема Сергійовича Торосова переконало мене в тому, що Мінлісгосп України та галузева наука не мають на сьогодні ні концепції, ні, тим більше, моделі функціонування галузі в умовах побудови ринкової економіки. Чи можна вважати нормальним таке становище? Керівництво Мінлісгоспу само має відповісти на це запитання. Особисто я поділяю нижче процитовану думку людини, яка першою в цьому столітті впритул зіткнулася із завданням створення дієвої системи лісоуправління в Україні, причому в умовах набагато важчих, ніж нинішні.

Зав.лісовим відділом
Наркомзему України Є.В.Алексєєв (1919)