ProZorro: прозора корупція?

З початку запуску системи публічних закупівель минув рік. Час підбивати перші підсумки, щоб зрозуміти, чи досягнуто цілей, які ставилися перед розробниками та користувачами системи ProZorro? Чи стали закупівлі прозорими, чи вдалося таким чином побороти корупцію?

Розглянемо нинішню ситуацію на прикладі проведення тендерів для вибору оцінної компанії під час розрахунку тарифів на електроенергію. Тим паче що тарифне питання вельми болісне для всього суспільства.

Оскільки локальні електромережі є природними монополіями, у споживача немає альтернативи — він змушений купувати електроенергію в того обленерго, до сфери ліцензійної діяльності якого належить його будинок чи квартира.

Тарифи на передачу електроенергії монополістами регулюються Законом "Про природні монополії", який вимагає визначати такі складові тарифу: 1) закупівельну ціну на електроенергію у виробників; 2) тариф на передачу електроенергії місцевими мережами: 3) тариф на постачання; 4) нормативні технологічні втрати в мережах. Для розрахунку тарифу на передачу необхідна оцінка вартості будівель, споруд та інших основних засобів компанії, для чого залучаються оцінювачі. Для їх вибору починаючи з квітня минулого року мають проводитися тендери в системі ProZorro.

В Україні кілька тисяч оцінних компаній, які мають сертифікати суб'єкта оціночної діяльності — своєрідну ліцензію на оцінку. Але регулятор — Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) — вирішив, що потрібно (кому? в інтересах кого?) обмежити коло оцінювачів, що залучаються, "четвіркою". Для цього регулятор видав протокольне рішення №5 відкритого засідання НКРЕКП (витяг із протоколу від 20 серпня 2015 р. №61), "яким визначив чотири аудиторські компанії, а саме: Deloitte, PricewaterhouseCoopers, Ernst&Young, KPMG, які мають залучатись для здійснення незалежної оцінки активів ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію (пункт 3)".

2017-го ситуацію намагався ввести в законне річище Антимонопольний комітет України: 24 січня АМКУ рекомендував енергорегулятору (НКРЕКП) припинити порушувати конкурентне законодавство та скасувати горезвісне рішення №5. Цитую: "Комітет за результатами дослідження встановив, що визначення НКРЕКП чотирьох провідних аудиторських компаній (Deloitte, PricewaterhouseCoopers, Ernst&Young, KPMG) обмежує коло та доступ учасників ринку оціночної діяльності для проведення незалежної оцінки активів суб'єктів електроенергетики. Наявність у суб'єкта господарювання аудиторського досвіду не є рівнозначним професіональному досвіду з оцінки".

АМКУ нагадав, що оцінка — це не аудит, а інший вид діяльності, і створення монополії в цій сфері просто безглузде.

Отже, проаналізуємо тендери з вибору оцінювача для визначення вартості регуляторної бази активів за допомогою системи ProZorro, які вже проведено деякими енергопередавальними компаніями наприкінці 2016-го — на початку 2017 р. Встигли це зробити такі компанії, як ПАТ "Харківобленерго", ПАТ "Запоріжжяобленерго", ПАТ "Миколаївобленерго".

У тендері на оцінку активів "Харківобленерго" взяли участь лише дві компанії — ТОВ "Делойт енд Туш" і ТОВ "Ернст енд Янг". За очікуваної ціни замовлення в 2 млн грн оцінці підлягало близько 99 тис. позицій. Простіше кажучи, замовник був готовий заплатити 20 грн за одну позицію. Остаточна ціна, запропонована ТОВ "Делойт енд Туш", становила 1,449 млн грн. При цьому стартова ціна відрізнялася на 50 тис. грн, а ось остаточна — лише на 1 тис. Ціна за позицію становила близько 14 грн (див. табл. 1). Судячи з пропозицій, не надто-то конкуренти й торгувалися…

А ось із "Запоріжжяобленерго" такої гладкості, як із "Харківобленерго", не вийшло, і перший тендер замовникові довелося скасувати. У цьому тендері оцінці підлягали 40,739 тис. позицій. Запропонована замовником ціна в розмірі 1,5 млн грн у цій ситуації дає ціну оцінки однієї позиції в сумі 37 грн, що істотно вище, ніж за "Харківобленерго". Чому? 

У першому тендері з оцінки активів "Запоріжжяобленерго" взяли участь три компанії, і одна з них виявилася зовсім не з горезвісного списку "четвірки". І запропонувала ця компанія не на 1 тис. грн, а у 2,4 раза менше, тобто 499 тис. грн, або 12 грн за позицію, що дещо нижче, ніж за Харківщиною, але не набагато.

У другій спробі брали участь уже чотири учасники, і двоє — не зі списку "четвірки". Результати аукціону подано в табл. 2. 

Остаточна ціна, запропонована ТОВ "Делойт енд Туш", дає 35 грн за позицію. Чи не дивно? Аналіз показує, що дві компанії з-поміж горезвісної "четвірки" (ТОВ "Делойт енд Туш" і ТОВ "Ернст енд Янг") не лише не надто торгувалися між собою, а й не намагалися торгуватися з двома іншими компаніями. 

Чому? Та саме тому, що існує одіозний лист НКРЕКП (про "обрану четвірку", див. вище), яким усе наперед визначено. Аналіз документів показує, що зауваження до двох компаній не з "четвірки" — формальні, як кажуть, прискіпалися до ком. Але їхні пропозиції відхиляються, а переможцем знову визнається ТОВ "Делойт енд Туш", попри наявність дрібних порушень, на які в цьому разі заплющили очі. Добре одне: завдяки ProZorro ця ситуація всім видна — усі документи й усі протоколи таки прозорі, усі можуть аналізувати та робити висновки. Причому не лише учасники, а й антикорупційні структури.

До речі, одна з компаній спробувала заперечувати, посилаючись на неправомірність зауважень, за якими пропозицію було відхилено. У відповідь тендерний комітет компанії-замовника не знайшов нічого кращого, як послатися на те, що закон не передбачає пояснень і заперечень. А що ще сказати, коли сказати нічого?

Але хіба можна прийняти зауваження про те, що рецензія Фонду держмайна на аналогічний звіт не може вважатися відгуком? Тобто документ, у якому дається професійна оцінка роботи оцінювача, не є відгуком на його роботу лише тому, що називається не "відгук", а "рецензія"? І це в тендері, де отримання такої рецензії саме від регулятора (Фонду держмайна) як результат оцінки виконаних робіт є обов'язковим! Хіба можна прийняти зауваження, що на розгляд було подано не три аналогічні договори, а лише два? Це так суттєво з погляду доведення кваліфікації оцінювача — виконав він два схожі звіти чи три? Та аж ніяк, як кажуть в Одесі, смішно навіть чути про такі зауваження, адже зрозуміло, з якою метою вони робляться.

Водночас виразно простежується недосконалість як закону, так і системи, яка не дозволяє обговорювати документи й наводити претендентам аргументи на свою користь. Але ж у тендерних комітетах працюють люди, вони переглядають величезну кількість документів. Тут просто не можна ігнорувати людський чинник, що яскравіше за все проявилося на аукціоні щодо "Миколаївобленерго", про що трохи нижче.

Звісно, в учасників є право оскаржити рішення тендерного комітету замовника в АМКУ. Але аналіз поданих скарг показує, що в нинішніх умовах це справа марна: АМКУ відмовив у розгляді всіх скарг, які ми змогли знайти на ProZorro, також пославшись на якісь "коми". То який сенс подавати скарги до АМКУ? Мало того, що учасники платять за гарантію та участь у тендері, так вони ще мають сплатити 5 тис. грн, щоб подати скаргу. А якщо вони помилилися в якійсь комі, то ні відповіді, ні 5 тис. грн їм не бачити. Класне в нас законодавство, орфографічно-синтаксичне…

Майже на всі скарги отримано відмови через те, що їх не завантажили в електронному вигляді на сайт, але сплатили розгляд і надіслали в паперовому вигляді. Формально це порушення. Але невже з АМКУ не могли зателефонувати скаржникам і сказати: а тепер завантажте на сайт ProZorro, інакше відмовимо. Ні, їм краще було відмовити, адже є дрібне порушення. Але суть-то від цього страждає! Це називається "відмовити за формальними ознаками", забуваючи про суть питання.

Зрозуміло, що система ProZorro розроблена й прописана для захисту від недобросовісних учасників. А що ж робити добросовісним? Як звернути увагу на те, що співробітники тендерного комітету просто не помітили щось важливе в купі документів, що подаються? Як зробити так, щоб учасників не відфутболювали з надуманих причин або щоб не вносили до умов тендера нікому не потрібні вимоги?

Творці системи ProZorro кажуть, що, мовляв, зробили все прозорим, а ви маєте знаходити спосіб, як це використати. Але прозорість — це лише перший крок, треба рухатися далі шляхом неможливості довільного вибору переможця та відхилення інших учасників за надуманими й формальними умовами.

Усі чудово розуміють, чому в разі "Запоріжжяобленерго" було обрано переможця ТОВ "Делойт енд Туш", хоча ніхто цього не озвучує. А система ProZorro чудово в цьому допомогла.

Але, дозвольте, чому ми маємо переплачувати у два-три рази лише через непрофесійне рішення НКРЕКП? У "Запоріжжяобленерго" сьогодні немає коштів на виплату зарплати співробітникам, а на переплату за оцінку в сумі майже 1 млн грн кошти є?

Інший цікавий тендер — з оцінки активів ПАТ "Миколаївобленерго", у якому взяли участь три компанії, дві з яких не входять до горезвісної "четвірки" (див. табл. 3). Як бачимо, тут узагалі ніхто не торгувався, і спочатку пропозицію компанії з найнижчою ціною було відхилено, але після подання пояснень цією компанією тендерний комітет цілком справедливо змінив своє рішення і внаслідок цього оголосив переможцем учасника з найнижчою ціною, яка виявилася у шість (!) разів нижчою за ціну, запропоновану ТОВ "Делойт енд Туш".

Здавалося б, усе закінчилося добре, але не тут-то було! Тепер уже система ProZorro стала на заваді зміні цього рішення: виявилося, що подібну зміну системою не передбачено. Тендер довелося скасувати. Сподіватимемося, що співробітники "Миколаївобленерго" під час проведення повторного тендера більше не помиляться. 

Але логічне питання: чому система ProZorro настільки негнучка? Чому дозволяє відхиляти добрі пропозиції з надуманих причин і не дозволяє змінювати невдалі рішення? А адже все це впливає на наші тарифи! 

Компанія, що володіє генеруючими активами (ТЕЦ), ПАТ "Центренерго", схоже, теж страждає на хворобу вибору з одіозної "четвірки". А чим іще можна пояснити результати двох проведених нею тендерів з оцінки активів компанії?

У першому тендері, крім ТОВ "Делойт енд Туш" і ТОВ "Ернст енд Янг", брала участь також компанія BDO, пов'язана одним ім'ям з аналогічною компанією з Великої Британії. Попри цю спорідненість, компанію було відхилено з надуманих причин. У другому тендері, крім усе тих самих двох із "четвірки", з'явилася ще одна компанія з усіма міжнародними сертифікатами, що було умовою тендера, але не з "четвірки". Ця компанія запропонувала на 350 тис. грн менше. І, як ви вже здогадалися, її пропозицію відхилили з надуманих причин, а переможцем оголошено ТОВ "Ернст енд Янг". Це була їхня черга (див. табл. 4)!

У наведеному тендері оцінці підлягало 115 тис. позицій (округлено). Тобто ціна за позицію за початковою ціною замовника становить 19 грн, а остаточна ціна переможця — 16 грн; запропонована ціна компанії "не четвірки" — 13 грн за позицію. У цьому ряду цін дивним чином вирізняється ціна переможця за оцінку активів ПАТ "Запоріжжяобленерго", що становила, як уже зазначалося, 35 грн за позицію. Очевидно, що ціна, запропонована "сторонньою" компанією, набагато ближча до ринкової, а "четвірочники" просто скористалися невисокою грамотністю співробітників тендерного комітету ПАТ "Запоріжжяобленерго". Інакше чим можна пояснити таку розбіжність у цінах? 

Звісно, ринкова ціна багатьох послуг з'являється в процесі аукціону, але лише за умови його незаангажованого проведення: вільного доступу до торгів великої кількості учасників. Інакше з'являються ось такі, як ми бачимо, "розбіжності"…

І ще один приклад тендера без тендера (якщо вже ми заговорили про оцінку) — інформація, що з'явилася на сайті ProZorro, про проведений тендер з оцінки основних засобів Ощадбанку. Є лише договір на оцінку на суму 2,6 млн грн. При цьому тендерна документація на сторінці тендера відсутня, торгів немає, учасників немає, але інформація є. Прозорненько? А як же!..

Ми дорікали тендерній палаті в корупції, тому розробили спеціальний Закон "Про публічні закупівлі" і систему ProZorro для того, щоб побороти цю корупцію. На жаль, аналіз показує, що перемогти корупцію не вдалося, а учасників з низькою ціною просто виключають, використовуючи надумані претензії та неіснуючі помилки. У результаті замість прихованої корупції ми отримали відкриту й навіть прозору, але від того не менш цинічну…

Ми цього хотіли?