Формування підслідності

Служби фінансових розслідувань — альфа й омега реформи.

Ми не можемо стверджувати, що помилка законодавця, яка де-юре позбавила Податкову міліцію (ПМ) повноважень з початку 2017 р., є плодом загальної ненависті до цього підрозділу Державної фіскальної служби (ДФС). Мова може йти лише про черговий ляп законодавчого органу, велика кількість яких протягом останнього періоду свідчить про системну декваліфікацію державного апарату внаслідок завершення процесу вимивання з нього добротної професійної бюрократії. Цей ляп не перший і, боюся, не останній.

Очевидно, що держава розучилася писати нормативні акти і навіть не ставить перед собою завдання коли-небудь повернути собі ці навички. Проте той захват, із яким усі адепти церкви податкової реформи відреагували на помилку (яка, до слова, не відразу й відкрилася), свідчить про безсумнівну безапеляційну випалюючу ненависть до податкової міліції, що об'єднує все або майже все українське суспільство. Ненависть, яку виховували роками, треба сказати, не без зусиль самого об'єкта ненависті, який примудрився демонізувати себе в очах суспільства, персоніфікувавши в собі всі найгірші якості минулої та нинішньої влади.

Під прапорами ненависті

Дивовижно, наскільки об'єднувальним почуттям може бути ненависть. Ненавидіти разом набагато простіше, ніж любити. Любов індивідуальна, вона породжує права суб'єкта на об'єкт любові, а отже, і бажання захистити свою любов від інших, ревнощі, що роз'єднують люблячих. Навпаки, ненависть об'єднує групу осіб як ціле, даючи людям можливість усвідомити своє єднання не в конструктивному пошуку спільних рис та інтересів, а в протиставленні себе об'єкту своєї ненависті. Адже заперечуючи щось, ми стверджуємо себе як протилежне тому, що ми заперечуємо, усвідомлюємо себе як сутнє, живе, наповнене змістом.

Крім того, любов має цілу гаму півтонів — від любовного захвату до високого ступеня поваги, що вимагає постійної звірки координат, а ненависть проста й однозначна, вона не вимагає пояснень і самоаналізу. І, нарешті, ненависть — деструктивне почуття. Нею нищать, а не створюють. В ім'я ненависті не треба жертвувати собою. У ній немає творчої сили любові, відсутній Божий дар самопожертви. Саме тому будь-яку владу, будь-який інститут легше знищити, ніж реформувати, легше підірвати, ніж відтворити. Відсутність потреби жертвувати сама по собі робить ненависть, на відміну від любові, доступною для всіх без винятку, дозволяє зібрати під прапори ненависті до чогось набагато більше людей, ніж під прапори любові.

Напевно, твердження, що якийсь державний інститут слід виліплювати любов'ю, — суть така сама ілюзія, як і віра в можливість збудувати його на ненависті. Більше того, намагатися переробити або скільки-небудь змінити світ, керуючись лише почуттям (тим більше почуттям ненависті), у ХХІ ст. є не просто оманою — дикістю. Для створення не важливо чого — від собачої буди до держави — необхідні працьовитість і здоровий глузд, чого так часто бракує сьогодні нашому хворому сучасному суспільству. Потрібен розум, який змушує затуманену почуттями свідомість за тінями, що відкидаються речами на стінах печери, побачити їхній істинний сенс, ухвалити правильне рішення, втілити його в життя.

Ненависть до ПМ виявилася настільки сильною, що не давала можливості нікому з діяльних учасників політичного процесу не лише нав'язати іншим, а й скільки-небудь чітко сформулювати своє бачення "життя після смерті" ПМ, тобто структури, підпорядкованості, функцій, повноважень і підслідності злочинів органу, який має бути створений замість ПМ. Суперечки були відсутні лише щодо по-більшовицькому невідкладної необхідності ліквідації ПМ.

Але зважаючи на те, що мужики стали посилено й безладно хреститися (якщо не брати до уваги кілька несуттєвих і провальних законопроектів, розроблених раніше) лише після того, як ударив грім податкових змін 2017-го, у владної команди досі відсутній єдиний концепт нового відомства. Назвемо цей новий орган умовно — Служба фінансових розслідувань (СФР). Хоча в систему центральних органів виконавчої влади орган радше вписався б із назвою "інспекція".

Отже, СФР — якою їй бути?

Для відповіді на це питання, насамперед, треба розібратися з мотивами тих, хто реально впливає на ухвалення рішення щодо майбутнього органу. В усі часи фінанси в більшості випадків, якщо не завжди, стоять за тими чи іншими політичними процесами, будучи то мотивом, то засобом політичної боротьби. Мати у своїй скарбничці інструмент контролю над фінансами в країні — означає мати засіб контролю за всім, що в ній відбувається. Тому ставки в боротьбі за СФР вкрай високі.

Основними важковаговиками, які вже заявили свої претензії на координацію СФР, є міністр фінансів (у віданні якого зараз перебуває ПМ як структурна частина Державної фіскальної служби), і міністр внутрішніх справ, який претендує на курування СФР з огляду на правоохоронну функцію служби, властиву Національній поліції. Імовірним учасником протистояння є міністр юстиції. Лунає також концепція про створення СФР із незалежним статусом за прикладом Національного антикорупційного бюро або Державного бюро розслідувань. В останньому випадку СФР пропонується надати особливий статус, вивівши її фактично або юридично із системи органів виконавчої влади, і віднести, таким чином, повністю до сфери впливу президента.

Зазначимо, що учасники дискусій відкинули близьку нам ідею про відмову від створення нового правоохоронного органу як такого з передачею функцій ПМ Національній поліції, яка має достатній організаційний ресурс для розслідування фінансових злочинів з одночасним посиленням Національної поліції необхідними кваліфікованими кадрами. Проте в такому разі стає неможливою висока концентрація владних повноважень у фінансовій сфері в одному новоствореному органі, чим нівелюється головний приз у змаганні за надефективний інструмент політичної боротьби. Крім того, на підтримку створення СФР лунає популярна, хоча й утопічна ідея про формування нового органу за рахунок нових, кришталево чистих кадрів, не пов'язаних раніше з наскрізь корумпованим і прогнилим держапаратом. Можливо, симпатики цієї ідеї й знають місця, де зберігалися такі кадри, поки вся решта країни з'їдалася гідрою корупції. Проте, судячи з недавніх експериментів із НАБУ, мазані ці кадри (більшою чи меншою мірою) одним миром з рештою.

Так чи інакше, СФР становить ласий інструмент політичної боротьби для будь-якої політичної сили. А тому зміст повноважень органу в різних концепціях його майбутнього зумовлюється бажанням того чи іншого політичного важковаговика вписати орган у ту частину державного апарату, на яку поширюється його вплив. Таким чином, одним з основних чинників впливу на зміст повноважень нового державного органу з необхідністю стане українська політична традиція підганяти задачку під відповідь. Поки своє бачення СФР презентував лише міністр фінансів.

Згідно з його баченням, СФР має системно протидіяти найскладнішим "економічним злочинам". Проблема полягає в тому, що категорія "економічні злочини" не визначена в законодавстві й тлумачиться настільки широко, наскільки широко може бути витлумачено всеосяжне поняття економіки. Сюди можуть бути включені всі діяння, що прямо чи опосередковано порушують права власності в найширшому її розумінні, яке практикується Європейським судом з прав людини.

За чутками, МВС у традиціях найкращих майстрів айкідо впіймало Мінфін на зустрічному русі, використовуючи силу противника проти нього самого, і запропонувало включити в підслідність нового органу все, що прямо чи опосередковано стосується прав громадян, держави або місцевих громад (починаючи від права на освіту і закінчуючи правом на безпечне довкілля). Такий метод задушення ініціативи Мінфіну в обіймах неосяжного покликаний не лише показати неспроможність мінфінівської концепції, а й обґрунтувати необхідність віднесення нового органу, що розслідує найскладніші "економічні злочини", до зони відповідальності МВС.

Де починаються й закінчуються фінансові відносини

Насправді, очевидно, що обидва підходи до формування СФР хибні. На нашу думку, якщо вже йдеться про створення нового правоохоронного органу, покликаного розслідувати злочини зі специфічною об'єктивною стороною — злочинами у сфері фінансів, то компетенція зазначеного органу має починатися й закінчуватися там, де починаються й закінчуються фінансові відносини.

Виходячи з цієї логіки, всупереч загальноприйнятій політичній практиці, компетенцію СФР необхідно виписувати не під того чи іншого куратора, а виходячи із сутності фінансових і лише фінансових відносин. Які відносини є фінансовими, нескладно дізнатися, відкривши будь-який підручник з фінансового права. Це публічні відносини влади-підпорядкування, одним із суб'єктів яких є держава або уповноважений нею суб'єкт у сфері акумулювання, розподілу коштів або використання централізованих і децентралізованих фондів. Фінансові правовідносини, що об'єднують відносини у сфері оподаткування, бюджету, банківського регулювання, державного боргу та деякі інші, пов'язані одним предметом, публічними цілями правового регулювання та унікальним методом правового регулювання. Вони взаємопов'язані між собою, вимагають єдиних підходів як до регулювання, так і до формування тактики слідчих дій.

Також розслідування злочинів, відібраних за критерієм об'єкта посягання — фінансових відносин, дасть змогу чітко сформулювати кваліфікаційні вимоги до персоналу СФР, зібрати професійну, підготовлену заздалегідь команду за вже відомими вимогами, чим уникнути помилок, спричинених некомпетентністю. Це чесний, абсолютно логічний і обґрунтований критерій формування підслідності, який дає змогу уникнути будь-яких кривотлумачень щодо політичної підоплеки формування СФР.

За цим критерієм СФР має здійснювати слідство в податкових злочинах (ст. 204, 212, 212-1, 216 ККУ), злочинах у бюджетній сфері (ст. 210, 211 ККУ), злочинах у банківській сфері (ст. 199, 200, 218-1, 220-1, 220-2, 222, 231, 232 ККУ). Очевидно, що до суспільних відносин, регульованих фінансовим правом, належать відносини у сфері протидії легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом (ст. 209, 210 ККУ), правового регулювання азартного бізнесу як одного з методів фінансової діяльності держави (ст. 203-2 ККУ). Крім того, доцільним, на нашу думку, було віднести до підслідності СФР злочини, що посягають на суспільні відносини в інших сферах, які частково регулюються фінансовим правом. Йдеться про регулювання обігу цінних паперів (ст. 222-1, 223-1, 223-2, 224, 232-1, 232-2 ККУ) і порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації та агітації всеукраїнського референдуму (ст. 159-1 ККУ).

За критерієм об'єкта складу злочину, до підслідності СФР не повинні бути віднесені запропоновані Мінфіном такі склади злочинів: шахрайство (ст. 190 ККУ), заподіяння шкоди внаслідок обману або зловживання довірою (ст. 192), незаконна приватизація (ст. 233), доведення до банкрутства (ст. 219), протидія законній господарській діяльності (ст. 206) і тим більше розтрата (ст. 191 ККУ). Ці злочини, хоча й можуть порушувати захищені законом фінансові відносини, є загальними і можуть вчинятися й в інших сферах життєдіяльності суспільства. З цих самих підстав СФР не може здійснювати слідчі дії щодо інших складів злочинів, щедро складених у братську могилу пропозицій представників МВС.

Водночас фіктивне підприємництво, підроблення, створення злочинної організації, так само як і службові злочини, можуть належати до підслідності СФР лише в тому разі, якщо злочин вчинено в сукупності зі злочинами, передбаченими складами, віднесеними до основної підслідності.

Категорично не можна погодитися з пропозиціями Мінфіну щодо внесення окремих кваліфікованих складів злочинів у підслідність СФР за принципом підвищеного ступеня суспільної небезпеки. Річ у тім, що ступінь суспільної небезпеки (заподіяна шкода) подекуди вкрай складно встановити в момент відкриття кримінального провадження. Це призведе до плутанини і суперечок щодо підслідності, що неприпустимо. До підслідності нового органу злочини треба відносити повністю, включно з усіма складами, передбаченими відповідними частинами КК.

Проблема підслідності — лише одна проблема організації роботи СФР. Виникають питання про внутрішню структуру СФР, її органи на місцях, статус детективів (на нашу думку, тут мова має йти саме про систему роботи детективів), оперативно-розшукову діяльність тощо. Проте проблема підслідності — сенсу діяльності СФР — альфа й омега реформи. Усі інші питання — похідні від неї. І тому так важливо на самому початку знайти правильну точку опори, без чого неможливо сконструювати чітко й налагоджено працюючий механізм.

Зазначений підхід однаковою мірою дає змогу віднести новостворену СФР, не деформуючи логіку реформи, до політичного арсеналу і МВС, і Мінфіну, і президента, і навіть Мін'юсту. Орган виходить (за винятком окремих організаційних моментів) самодостатнім з абсолютно зрозумілими й чіткими завданнями та функціями. Можливо, саме цей факт дасть змогу наповнити процес перетягування ковдри повноважень юридичним і логічним змістом, ставши першим кроком на шляху насущного системного реформування інституту відповідальності за фінансові правопорушення. Можливо, саме такий зрозумілий і простий підхід до визначення повноважень СФР дасть змогу перервати хибну традицію суспільної ненависті до органів кримінального переслідування у фінансовій сфері, нарешті поступившись місцем здоровому глуздові та тверезому, шанобливому підходу до його діяльності.

P.S. Уже після верстки стало відомо, що Мінфін скоригував свою позицію щодо концепції СФР. Міністерство пропонує залишити в підслідності лише злочини у фінансовій сфері з публічним елементом.