ProZorro - піар за пів мільйона

Система тендерних закупівель Прозорро виявилася не зовсім Prozorro

Система ProZorro, покликана зробити прозорим процес публічних закупівель, сама виявилася не дуже прозорою

Уже понад два роки в Україні впроваджується електронна система публічних закупівель ProZorro. І весь цей час навколо неї ведуться суперечки. Одні її вихваляють, інші - нещадно критикують. «КоментаріУА» вирішили розібратися, чи справді ця система працює ефективно.

Звідки взялася ProZorro

Систему ProZorro було презентовано 12 лютого 2015 р. Заступник глави президентської адміністрації Дмитро Шимків наголосив на презентації, що систему повністю створено, пройшла тестування в Державному управлінні справами й вийшла на стадію працюючого пілота.

Також Шимків зазначив, що три електронні торгові майданчики - Prom.ua, SmartTender.biz та Е-tender.biz - уже готові надавати послуги з доступу до системи, завершується підготовка до підключення ще трьох, потім зможуть приєднатися нові майданчики, які матимуть необхідний функціонал.

1 травня 2015 р., згідно з розпорядженням Кабміну №416 від 31.03.2015, було розпочато експеримент із застосування системи ProZorro при здійсненні переговорної процедури закупівель Міністерством оборони. Потім з ініціативи Міністерства економічного розвитку і торгівлі (МЕРТ) було ухвалено розпорядження Кабміну №501 від 20.05.2015 «Про реалізацію пілотного проекту впровадження процедури електронних закупівель товарів», яке дозволяло проводити через ProZorro публічні закупівлі обсягом до 200 тис. грн для товарів і послуг та до 1,5 млн грн для робіт. У грудні 2015 р. систему ProZorro було передано на баланс держпідприємства «Зовнішторгвидав», яке в липні 2016 р. було перейменовано на ДП «Прозорро».

Скільки коштувала ProZorro

25 грудня 2015 р. Верховна Рада ухвалила розроблений МЕРТ закон «Про публічні закупівлі», який поширив систему ProZorro на всю сферу публічних закупівель. Він вводився в дію з 1 квітня 2016 р. для центральних органів виконавчої влади та замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, а з 1 серпня 2016 р. - для всіх замовників.
Цей закон був підписаний президентом 17 лютого 2016 р. Цілком природно, що в суспільства та журналістів виникло безліч питань на тему, хто стоїть за цією системою, скільки вона коштує, наскільки вона ефективна тощо. Куратори ProZorro спробували задовольнити цю цікавість.
19 лютого 2016 р. заступник міністра економічного розвитку і торгівлі Максим Нефьодов розповів, що в рамках пілотного проекту через ProZorro було проведено понад 50 тис. тендерів на суму 12 млрд грн. При цьому економія бюджетних коштів перевищила 680 млн грн.
Тоді ж МЕРТ повідомило, що на розвиток системи не було витрачено ні копійки з держбюджету. Підтримку реформи здійснювали міжнародні організації, насамперед фонд Western NIS Enterprise Fund, завдяки допомозі якого влітку 2015 р. систему ProZorro вдалося вивести на новий рівень і який продовжує активно підтримувати проект. Крім того, активну допомогу реформі надають USAID, Європейський банк реконструкції та розвитку, Міністерство міжнародного розвитку Великої Британії, Федеральне міністерство економічного співробітництва та розвитку ФРН, німецька федеральна компанія GIZ, а також міжнародний Фонд «Відродження».

«Контроль за використанням коштів забезпечувала авторитетна міжнародна антикорупційна організація Transparency International. Саме Transparency International належали права на систему ProZorro, поки вона працювала в пілотному режимі, що дає змогу гарантувати прозорість і публічність роботи системи», - наголошувалося в повідомленні МЕРТ.

Того ж дня старший аналітик організації «Трансперенсі Інтернешнл Україна» Віктор Нестуля повідомив на пресконференції, у скільки обійшлася система ProZorro західним донорам: «Станом на сьогодні ми вже фактично отримали й витратили $242 тис. До квітня ми розрахуємося за все. Загалом вартість усієї системи становитиме $486,5 тис.».

Чи можна вірити цифрам економії

Станом на 13 квітня 2017 р. сайт ProZorro стверджує, що в цій системі вже проведено 724,6 тис. тендерів на планову суму 527,4 млрд грн, а економія становила 18,7 млрд грн. Сума економії нібито вражаюча. Однак від загального обсягу тендерів це лише 3,5%. Виникає питання: чому не 35% чи хоча б 10%?

Одну з причин можна зрозуміти зі статистики на тому самому сайті ProZorro. Середня кількість пропозицій на торгах вийшла дуже низькою: лише 2,44. Тобто в більшості випадків на торгах конкурують лише двоє учасників. При цьому можна підозрювати, що вони пов'язані одне з одним, заздалегідь домовилися й на торгах розігрують виставу: один виставляє ціну на пару відсотків нижчу, ніж інший, і в результаті виграє в нібито чесній конкурентній боротьбі.
Але навіть ті 3,5% економії, про які рапортує сайт ProZorro, на перевірку виявляються сумнівними. Уся справа у формулі, за якою модуль аналітики Bi ProZorro вираховує суму економії. Ця формула дуже проста: економія коштів = очікувана вартість замовника мінус остаточна пропозиція переможця.

Оскільки законодавчо не визначено, що таке очікувана вартість і якими можуть бути її розміри відносно середніх цін на ринку, то існують реальні ризики її завищення замовниками. Часто - у змові з учасниками тендера, коли частина дельти йде до кишені корумпованого представника держзамовника. Відповідно завищується показник економії.

Висновки західних контролерів

На цю практику звертають увагу не лише українські спостерігачі, а й західні експерти, зокрема, представники FEAO - Офісу з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України. Організацію створено в рамках проекту, що фінансується програмою «Підтримка реформи управління державними фінансами» німецької федеральної компанії GIZ за дорученням Федерального міністерства економічного співробітництва та розвитку ФРН і Міністерства міжнародного розвитку Великої Британії. Усі ці структури, нагадаємо, надавали активну допомогу у створенні системи ProZorro. І тепер вони мають цілком природний інтерес до того, наскільки ефективно використовується створена з їхньою допомогою система.

У грудні 2016 р. вийшов звіт FEAO, в якому аналізується економічний ефект від використання системи ProZorro. Там наводиться вельми типовий приклад, як завищується показник економії.

ДП «ГУНП в Донецькій області» оголосило тендер на закупівлю 50 планшетів на загальну суму 300 тис. грн. У тендері змагалися двоє учасників. Переможцем стало ТОВ «Євромережа лімітед», яке знизило ціну до 298,8 тис. грн, тобто економія коштів за розрахунками ProZorro становила 1200 грн. Але якщо подивитися на ціну, у скільки обійшовся один планшет, вийде 5976 грн. 

Договір купівлі було підписано 16 грудня 2016 р., на цю дату ціна відповідного планшета в таких інтернет-магазинах, як «Цитрус», Rozetka та інші, становила близько 5000 грн. Тобто насправді держпідприємство переплатило близько 50 тис. грн (по тисячі за кожен планшет).

«Такі дані свідчать, що фактично за цією закупівлею економії взагалі не було внаслідок завищеної очікуваної вартості. Цікавим фактом є те, що ТОВ «Євромережа лімітед», зареєстроване в м. Києві, було переможцем усіх закупівель відповідного замовника, пов'язаних з комп'ютерною технікою», - зазначається у звіті FEAO.

У тому самому звіті наголошується й на іншому важливому факторі, який суттєво впливає на реальну економію. Це те, що остаточна пропозиція переможця не завжди відображає справжню ціну предмета закупівлі. Існують випадки, коли в процесі закупівлі підписуються додаткові угоди до основного договору, якими змінюється ціна договору, обсяги та вартість предмета закупівлі. Це знову-таки ставить під сумнів реальність загального показника економії коштів, який відображається в Bi ProZorro.

Наприкінці свого звіту FEAO робить загальний висновок: «Внаслідок деяких недоліків і недопрацювань, які були висвітлені вище, статистика в Bi ProZorro зараз дещо спотворена - це особливо стосується показника економії коштів. Реальна економія бюджетних коштів завдяки ProZorro, звичайно ж, має місце (без цієї системи закупівлі могли б здійснюватися за очікуваною вартістю замовника), однак вона поки не така значна, як її намагаються подати».

Системні провали

31 січня 2017 р. Рахункова палата затвердила звіт про результати аналізу стану держзакупівель в Україні у 2015-2016 рр. У цьому документі теж робляться невтішні висновки.

«Існування в законодавстві правових норм, які виводять з-під дії Закону цілі ринки товарів і послуг, можливість застосування неконкурентної процедури закупівель не як виняток, а за правилом гострої необхідності викривлює конкурентне середовище й негативно впливає на динаміку відкритих торгів, а отже, не сприяє ефективному використанню державних коштів у цій сфері», - констатується у звіті.

Також Рахункова палата виявила низку укладених у системі ProZorro договорів, вартість яких становила лише одну гривню, тоді як очікувана вартість становила багато тисяч гривень. Система ProZorro вважала ці договори такими, що дають 100% економії. Але до таких договорів додатково укладалися інші, вартість яких дорівнювала очікуваній вартості закупівлі або навіть перевищувала її. Про подібні речі йшлося й у звіті FEAO. Тобто цю проблему чітко бачать і українські, і західні контролери, однак її впритул не помічають ні МЕРТ, ні сайт ProZorro.
Рахункова палата зазначила, що система держзакупівель у 2015-2016 рр. і далі була неефективною, тобто вона не забезпечила конкурентності на ринках товарів, робіт і послуг, не сприяла законності й ефективності використання державних коштів. Неконкурентні процедури закупівлі становили майже 50% від загальної кількості процедур - як у кількісному, так і у вартісному вираженні.

«Запровадження у 2016 р. електронної системи закупівель ProZorro не стало вирішальним фактором у запобіганні незаконному та неефективному використанню державних фінансових ресурсів», - йдеться у звіті Рахункової палати. Ця система «об'єктивно не в змозі запобігти незаконному укладенню договорів без застосування законодавства про закупівлі».
Рахункова палата представила аналіз держзакупівель в Україні за 2015-2016 рр

Улюблені схеми корупціонерів

Аналіз порушень, виявлених Рахунковою палатою під час проведення 24 контрольних заходів у 2015-2016 рр., показав, що замовниками торгів (тобто розпорядниками державних коштів) допускаються численні зловживання при проведенні тендерних процедур. Загалом Рахунковою палатою встановлено правопорушень у цій сфері на 326,3 млн грн. У звіті йдеться й про найпопулярніші порушення.

Першим у цьому списку йде ухилення замовників від застосування законодавства про закупівлі шляхом розділення предмета закупівлі на частини. На цій схемі варто зупинитися детальніше.

Згідно із законом «Про публічні закупівлі», через електронні торги в обов'язковому порядку мають проходити держзакупівлі товарів і послуг вартістю 200 тис. грн і вище, а також роботи вартістю 1,5 млн грн і вище. Так звані «допорогові» тендери, тобто ті, суми яких не перевищують 200 тис. грн, замовники можуть підключати до ProZorro добровільно. Але роблять це, звичайно ж, не всі. Багато корупціонерів, щоб уникнути процедури прозорих закупівель, ділять предмет закупівлі на частини, щоб сума тендера не перевищувала «поріг». Саме в «допорогових» торгах особливо багато випадків завищення реальних цін закуплених товарів. Тут узагалі будь-якому товару можна «намалювати» будь-яку ціну.

Інші популярні порушення полягають у тому, що розпорядники держкоштів обирають переможцем торгів учасника, який не відповідає кваліфікаційним критеріям і умовам, установленим у документації конкурсних торгів, або не застосовують у необхідних випадках право відхилення тендерних пропозицій, або не скасовують торги тоді, коли було відхилено всі тендерні пропозиції. Крім того, розпорядники держкоштів люблять неправомірно застосовувати процедуру закупівлі в одного учасника, яку закон допускає лише як виняток. Також нерідко умови договору про закупівлю не відповідають змісту пропозиції учасника, визнаного переможцем, або змінюються істотні умови договору після його підписання.

Рахункова палата зазначає, що значно збільшилася кількість випадків, коли замовники включають до документації торгів вимоги, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників. Замовники без проведення відповідного моніторингу цін, а також за формальними ознаками відхиляють інших учасників. При цьому, як правило, ціна акцептованої пропозиції значно перевищує середньоринкову. А отже, товари, роботи й послуги закуповуються за необґрунтовано завищеними цінами.

Виявлено також випадки антиконкурентних узгоджених дій, які призвели або могли призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції. Такі змови, знову ж таки, призводять до спотворення результатів торгів у бік завищення ціни.

Верхівка айсберга

Дуже цікаво виглядає список держорганів, які допустили найбільші порушення у 2015-2016 рр. За даними Рахункової палати, сімку лідерів склали Служба автомобільних доріг у Київській області (102,38 млн грн), департамент будівництва Черкаської ОДА (44,07 млн грн), департамент будівництва, ЖКГ, містобудування та архітектури Івано-Франківської ОДА (16,4 млн грн), ДП «Українська державна база авіаційної охорони лісів» (15,15 млн грн), управління капбудівництва Львівської ОДА (7,78 млн грн), Науково-практичний центр профілактичної та клінічної медицини Державного управління справами (7,06 млн грн) і Генпрокуратура (4,51 млн грн).

Можна було б сказати, що користь від ProZorro хоча б у тому, що вона дозволяє виявити подібні факти. На жаль, але навіть цей ефект нівелюється тим, що корупціонери, спіймані за руку громадськістю, часто спокійно сидять у своїх кріслах далі. Зазвичай до них не виникає жодних претензій ні в тих, хто їх призначав на ці посади, ні в правоохоронців.

До того ж, усі факти, виявлені експертами FEAO, Рахунковою палатою, громадськістю, журналістами шляхом вивчення інформації в системі ProZorro, це лише верхівка айсберга. Є цілий ряд схем, які дуже важко розкрити подібним чином. Про це давно торочать багато експертів.

Ще в серпні минулого року економіст Олександр Охріменко попереджав: «Система закупівель ProZorro не викорінить корупцію, оскільки вона неефективна. Вона працює понад рік, і будь-який фахівець скаже, що це фікція. Треба розуміти, що ProZorro - це комп'ютерна програма, яка залежить від людини. Сьогодні за належного бажання будь-яку програму можна обдурити. Система працює давно, і всі прекрасно знають, що відкати в 75% як були, так і залишаються, а система ProZorro працює».

За оцінками Охріменка, існує близько 20 методів, які дозволяють обійти ProZorro без великих проблем. «Найпростіша фішка, якою дуже часто користуються, - наприклад, оголошується тендер, і в його умовах забиваються найнеймовірніші вимоги. Автоматично будь-яка компанія вибуває з тендера, бо такі умови нездійсненні. Потім ці вимоги прибираються, «їхня людина» вводить заявку й усе. ProZorro не допомогло», - розповів економіст.

Хто господар статистики ProZorro

Звіт Рахункової палати цікавий ще й тим, що в ньому є цікаві подробиці про правовий статус ProZorro. 28 грудня 2015 р., одразу після ухвалення закону «Про публічні закупівлі», між «Трансперенсі Інтернешнл Україна» та ДП «Зовнішторгвидав» було укладено Договір А про надання невиключної ліцензії на програмне забезпечення та передачу прав на товарну марку. «Однак у Договорі A будь-які реквізити ліцензії, яку було передано за ним, відсутні. На запит перевіряльників така ліцензія також не була надана», - повідомляє Рахункова палата.

За її інформацією, уся база даних інформаційно-телекомунікаційної системи ProZorro зберігається на платформі Аmazon.com (США). При цьому будь-які юридичні права чи зобов'язання щодо зберігання інформації на цій платформі в ДП «Прозорро» відсутні й сьогодні належать «Трансперенсі Інтернешнл Україна».

ІТС ProZorro є власністю «Трансперенсі Інтернешнл Україна» і не передана ні держпідприємству, ні державі загалом. Модуль аналітики Bi ProZorro розміщено не за доменною адресою prozorro.gov.ua, яка належить державі, а за доменною адресою bi.prozorro.org, яка перебуває у власності «Трансперенсі Інтернешнл Україна».

«Таким чином, підтвердити чи спростувати інформацію, яка є і розраховується на сайті громадської організації, та апелювати цифрами з економії державних коштів при застосуванні електронної системи закупівель, на думку Рахункової палати, некоректно», - йдеться у звіті. Ця інформація не може вважатися достовірною, правдивою й об'єктивною, оскільки держава в особі МЕРТ не має реальної можливості її перевірити та проконтролювати.

Але все ж, при всіх недоліках системи ProZorro від неї є одна безсумнівна користь. Українці отримали урок, що немає сенсу сподіватися на якусь хитромудру систему, яка нібито здатна налякати корупціонерів. Поки корупціонерів не саджатимуть пачками, корупція не припиниться, а всілякі електронні страшилки хіба що зроблять її ще витонченішою.