Проблеми державного управління екологічними процесами у сфері агропромислового комплексу України

Глобальні процеси, що відбуваються в сучасному світі, змушують по-новому осмислити й оцінити багато традиційних явищ соціально-економічного і, особливо, екологічного характеру, пов'язати їх у цілісний потік безперервних перетворень, шукати нові, адекватні викликам часу механізми державного управління цими процесами.

Інтегрування нашої країни в єдиний світовий простір дедалі більше зміцнює розуміння в науковому середовищі та в усьому суспільстві, що економічні, соціальні, технологічні та біологічні процеси в навколишньому людину світі настільки тісно взаємопов'язані, що виникає об'єктивна необхідність розглядати їхній взаємозв'язок як функціонування складної соціально-еколого-економічної системи, а точніше, між сучасним виробництвом і природою.

У цій системі ключове місце посідає агропромисловий комплекс країни. Традиційні підходи до нього, як до виробника продуктів харчування і сировини для забезпечення життєдіяльності людини, не охоплюють весь спектр проблем. Сьогодні замало просто забезпечити виробництво необхідної суспільству кількості продукції - ця продукція має відповідати міжнародним стандартам якості, найважливішими компонентами якого якраз і є екологічні складові всього виробленого та спожитого.

На жаль, після проведених нашими аудиторами досліджень необхідно констатувати, що в нашій країні ця найважливіша проблема перебуває на початковій стадії свого осмислення, а до розв'язання практичних завдань ми лише приступаємо. Держава цими процесами системно не управляє, ефективні механізми державного регулювання екологічними процесами загалом і, у сфері АПК зокрема, не створені, хоча низку практичних кроків у цьому напрямі з боку держави зроблено.

Так, за роки незалежності в Україні напрацьовано досить містке правове поле для створення сталого розвитку та збереження екосистеми. Його основою є стаття 16 Конституції України, чотири Кодекси України - Водний, Лісовий, Земельний і Кодекс "Про надра"; понад 13 Законів України, що регулюють ці процеси на державному рівні, і 25 державних екологічних програм. Не стоїть осторонь і Україна від інтеграції в глобальні процеси сталого розвитку та охорони довкілля. Верховною Радою ратифіковано понад 23 міжнародні конвенції в цій сфері.

Водночас імператив економіки у вітчизняному розвитку останнім часом призвів до того, що розв'язання більшості соціальних і екологічних проблем перекладається на майбутнє, при цьому сила і ступінь їх загострення збільшуються багаторазово буквально з кожним роком. Прорахунки державного управління за час перехідного періоду призвели до того, що значна частина населення втратила трудові, демографічні та соціальні стимули проживання й роботи, а також значною мірою нехтувала екологічними загрозами та зростанням забруднення довкілля. Серед головних причин цієї ситуації можна виділити такі негативні чинники:

по-перше - галузева структура господарювання, у якій упродовж останнього десятиліття значно збільшилася частка так званих базових галузей, що належать до енергоємних, ресурсоємних та екологічно небезпечних виробництв. Їхня частка в структурі промисловості становила 2007 року 42 відсотки;

по-друге - значна кількість застарілих технологій і фізичний знос виробничих потужностей. На сьогодні близько 60 % основних виробничих фондів фізично зношено; понад 1/3 машин і обладнання в сільському господарстві пропрацювала вже два амортизаційні строки; фізичний знос засобів виробництва досяг 40 %;

по-третє - повільне проведення, а точніше, відсутність інноваційної політики. Динаміка впровадження інноваційних проєктів свідчить, що частка маловідхідних, ресурсозберігальних і безвідхідних технологій скоротилася порівняно з 1991 роком майже втричі.

Таким чином, відбувається подальше поглиблення суто сировинної орієнтації української економіки, що вкрай негативно впливає на екологію. Як результат - надмірне природно-техногенне навантаження, що загрожує виходом за межі екологічної місткості її території, яке особливо характерне для економічно розвинених східних регіонів країни.

Узагальнювальну картину проблем з екологією в Україні становлять сумарні викиди в атмосферу, які за останні роки суттєво зросли й становили 2007 року понад 7 млн тонн

Сфера поводження з промисловими та побутовими відходами є яскравим прикладом накопичення екологічних проблем, які з часом переростуть у глобальну проблему й справлять суттєвий негативний вплив на природно-кліматичні умови виробництва сільськогосподарської продукції. І не лише справлять у майбутньому - вони справляють негативний вплив уже зараз у вигляді погіршення стану ґрунту, поверхневих вод і водойм, лісів і пасовищ.

Досить сказати, що в рейтингу 133 країн світу, складеному за ознаками здатності розв'язувати екологічні проблеми й досягати поставлених у цій сфері цілей, Україна посідає 51 місце. За цими показниками Україна віднесена до групи країн, які мають значні природні ресурси, але характеризуються низькою ефективністю їх використання.

Негативна динаміка цих процесів особливо чітко простежується у сфері агропромислового комплексу, де непродумана екологічна політика держави, відсутність програми дій, як країни — члена СОТ, невжиття заходів щодо підвищення екологічної складової сільськогосподарської продукції ставить під загрозу забезпечення продовольчої безпеки країни. Нові виклики потребують негайного вжиття заходів щодо, насамперед, розвитку наукового та матеріально-технічного потенціалу у сфері охорони прав на сорти рослин, перегляду системи державного замовлення на кваліфіковану експертизу нових сортів рослин і обов'язкового державного регулювання у сфері захисту рослин і карантину рослин. Проте наші дослідження показують, що в Україні немає адекватного реагування на ці проблеми.

Практично відсутній надійний механізм контролю за ввезенням на її територію насіння та садивного матеріалу. Сьогодні виникла гостра необхідність унесення змін до Закону України "Про охорону прав на сорти рослин". Проте це питання не розв'язується. У результаті через відсутність належного державного регулювання впровадження нових сортів рослин збільшується питома вага площ, засіяних старими сортами. Наприклад, по озимій пшениці питома вага старих сортів збільшилася 2007 року на 19 %, а по цукровому буряку - на 18 %, і це за останні 5 років. При цьому широко використовується практика проведення посівів гібридами, які не пройшли державного випробування. Наприклад, у Харківській області такими гібридами засівається кожен третій гектар кукурудзи на зерно, кожен десятий - горохом і соняшником.

Із порушенням цього закону, який забороняє поширення в Україні сортів, не внесених до реєстру сортів, п'ята частина посівів озимої пшениці в Луганській, Миколаївській, Сумській та інших областях засівається невідомими сортами. Така сама ситуація і з посівами ярого ріпаку в Івано-Франківській, Рівненській і Хмельницькій областях, де понад 50 % цих посівів здійснено сортами, не внесеними до реєстру сортів рослин України. Усього ж по Україні третина всіх посівів здійснюється подібними сортами насіння.

Упродовж останніх років увагу громадськості прикуто до питань генетично модифікованих організмів у зв'язку зі значними масштабами несанкціонованого поширення та використання їх в Україні. Так, за даними державних контролюючих органів, у середньому близько 30 % продуктів харчування, що реалізуються в Україні, містять генетично модифіковані організми. У деяких товарах ця частка ще вища. Найімовірніша наявність ГМО в продукції, при виробництві якої використовується соя. Навіть за даними офіційної статистики з 1 млн га сої, яка вирощується в Україні, трансгенною є 70 відсотків.

Проведені дослідження показують, що в державі практично ніхто системно не займається навіть аналізом ринку несанкціонованого поширення генетично модифікованої продукції. Сьогодні в Україні ні Мінагрополітики, ні Держсортслужба, посилаючись на правові колізії в національному законодавстві, не здійснюють державного контролю за наявністю генетично модифікованих організмів, зокрема й під час сертифікації рослин, які ввозяться чи вивозяться. Відсутній нагляд за здійсненням заходів екологічної та генетичної безпеки при ввезенні в Україну генетично модифікованих сільськогосподарських рослин. Така ситуація дає можливість іноземним компаніям, які володіють правами на генетично модифіковані сорти, безперешкодно опановувати величезний аграрний ринок України. На підтвердження цього - кілька цифр. Якщо 1991 року гібриди в сортах іноземної селекції займали 9 %, то 2007 року - понад 50 %.

Наведені факти свідчать, що проблема ясна. Але вона з року в рік не розв'язується. А якщо до цього додати, що сьогодні в Україні не визначені обсяги залежності від світових виробників насіння, а також обсяги підтримки вітчизняної селекції для створення власних генетично модифікованих сортів, то можна, на жаль, констатувати, що наша країна, яка перебуває в лідерах з виробництва зерна, може в недалекому майбутньому опинитися в аутсайдерах.

Минуло вже понад рік від дня ухвалення Закону України "Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів", яким визначено правила розроблення, створення, дослідження, транспортування, імпорту й експорту ГМО в Україні із забезпеченням біологічної та генетичної безпеки. Закон ухвалено, але він не працює, як результат - проблеми з якістю харчових продуктів, які стосуються безпосередньо кожного мешканця України, постійно загострюються.

Наведу кілька прикладів, що характеризують стан справ. В Україні лише впродовж 2007 року підрозділами системи ветмедицини з торговельного обігу було вилучено понад 2 тис. тонн продукції, яка не відповідала встановленим нормам. Крім того, на кордоні при спробі вивезення неякісної продукції минулого року було зафіксовано 111 випадків затримання товарів. Лише м'ясної продукції 2007 року було вилучено понад 120 тонн, молочної - понад 360 тонн.

Необхідно також нагадати, що через невідповідність ветеринарно-санітарним нормам "Россільгоспнагляд" призупинив постачання до Росії українського молока і м'яса, внаслідок чого щомісячні збитки виробників молочної продукції становили 50-60 млн дол. США, м'яса та м'ясної продукції - 12-15 млн дол. США.

Особливу небезпеку для здоров'я споживачів несуть гормональні препарати, які нелегально застосовуються з метою стимулювання росту тварин і отримання надприбутку великими виробниками. Останнім часом почастішали випадки ввезення на територію України або транзиту через неї неякісної продукції за підробленими сертифікатами. Адже за даними МНС лише 2007 року по медичну допомогу у зв'язку з інфекційними захворюваннями звернулися 8,8 млн громадян, що на 12,7 % більше, ніж попереднього року.

Про що це свідчить? Насамперед про відсутність належного контролю на підприємствах з виробництва м'ясної та молочної продукції, про забруднення довкілля, про неконтрольоване використання пестицидів і ветеринарних препаратів. При цьому не слід забувати, що понад 60 % продукції тваринництва виробляється в особистих селянських господарствах узагалі безконтрольно.

Міною уповільненої дії залишається діяльність державних ветсанзаводів, які входять до системи агропромислового комплексу й зобов'язані утилізувати трупи загиблих тварин, а також відходи їх технологічної переробки. Для розв'язання цієї проблеми Урядом було затверджено програму реконструкції та модернізації ветеринарно-санітарних заводів, яка передбачала будівництво чотирьох сучасних цехів з утилізації відходів з виділенням біологічного газу та використанням його у виробництві.

Незважаючи на те, що державою повністю профінансовано заходи цієї програми, на сьогодні в Україні не збудовано жодного такого цеху. При цьому кількість ветсанзаводів продовжує невпинно скорочуватися, а птахофабрики, що ростуть "як на дріжджах", продовжують закопувати відходи свого виробництва в навколишні яри, що негативно позначається на екології та становить загрозу безпеці як суспільства загалом, так і кожного громадянина нашої країни.

Особливе занепокоєння викликають руйнівні процеси в такому найважливішому елементі екосистеми, як земля. Адже Україна завжди славилася своїми чорноземами, і вони становлять найважливіший елемент національного багатства. Тому охорона та відтворення земельних ресурсів - найважливіше завдання держави. Державних програм з розв'язання цієї проблеми сьогодні більш ніж достатньо, але реально відсутні як охорона, так і відтворення земельних ресурсів, збереження унікальних українських чорноземів. Нині водній і вітровій ерозії піддані майже 15 млн га, що становить 35 % сільгоспугідь. За останні 15 років вміст гумусу знизився в середньому на 20 %, що згубно позначається на продуктивності кожного гектара сільгоспугідь.

Окремо слід зазначити, що бездумне, безконтрольне, науково необґрунтоване застосування добрив і отрутохімікатів, нарощування площ посівів соняшнику й, особливо, ріпаку руйнують наші чорноземи, погіршують родючість ґрунту, породжують нітратне забруднення ґрунту, поверхневих і ґрунтових вод в агроландшафтах лісостепів України.

Особливу небезпеку становить безконтрольне застосування в сільському господарстві пестицидів. Як свідчить статистика, нині в Україні налічується 19,4 тисячі тонн заборонених і непридатних для використання пестицидів, з яких 16,2 тис. тонн узагалі не ідентифіковано, а також функціонують 147 державних і 4976 недержавних складів з непридатними для використання пестицидами.

Не менш несприятлива, можна сказати катастрофічна, ситуація складається в країні з охороною та відтворенням водних ресурсів. Про це, насамперед, свідчить стан екосистеми басейну річки Дніпро. Його водні ресурси становлять близько 80 % усіх водних ресурсів України. Дніпро є головним, а подекуди й єдиним джерелом водопостачання великих промислових центрів півдня та південного сходу України. Загалом Дніпро забезпечує водою 2/3 території України, зокрема близько 30 млн осіб, 50 великих міст і промислових центрів, близько 10 тис. підприємств, 2,2 тис. сільських і понад 1 тис. комунальних господарств, 50 великих зрошувальних систем і 4 атомні електростанції.

Надлишкове антропогенне навантаження, посилене наслідками Чорнобильської катастрофи, порушило природну рівновагу, різко знизило якість потенціалу водних ресурсів і спричинило кризовий екологічний стан багатьох територій у басейні Дніпра. Збереження тут тенденції до погіршення екологічного стану несе загрозу виробництву продуктів харчування й збільшує невідповідність стандартам безпеки.

Вкрай згубний вплив на екологію Дніпра справляє інтенсивна, часто нерегульована забудова його берегів, що значно ускладнює процес стоку паводкових вод. З кожним роком загострюються питання порушення природоохоронного законодавства, в оренду юридичним і фізичним особам безконтрольно здаються тисячі гектарів земель водного фонду.

При цьому, якщо обсяги забору води басейну річки Дніпро мають щорічну тенденцію до зменшення, то ступінь антропогенного навантаження на водоресурсний потенціал річки збільшується. Лише впродовж 2007 року у водойми скинуто близько 5 млрд м3 стоків проти 3 млрд м3 1990 року. Кожна шоста з обстежених проб дніпровської води не відповідала санітарно-гігієнічним вимогам за санітарно-хімічними показниками, а кожна тринадцята - за мікробіологічними. Проте такою водою продовжує користуватися населення. Відсутність ефективної системи державного регулювання цими фундаментальними процесами вже сьогодні дає свої "буйні плоди" в соціальній сфері села, умовах життя сільського населення.

Як відомо, в Україні налічується майже 29 тисяч сільських населених пунктів, у яких проживає близько 17 млн осіб. Але лише 17 % населених пунктів мають водогін, 3 % каналізацію, і тільки 24 % сільського населення забезпечено централізованим водопостачанням. Головним джерелом водопостачання для селян залишаються колодязі та поверхневі води, де якість води вкрай низька й неконтрольована. Саме з неякісною питною водою, стверджує Всесвітня організація охорони здоров'я, пов'язано майже 80 % захворювань населення. Нітратне забруднення вод становить нині головну загрозу здоров'ю та життю населення, а також якості сільгосппродукції.

Для дослідження причин постійно зростаючого природно-техногенного навантаження аудиторами Рахункової палати було проведено комплекс робіт з вивчення та аналізу формування, управління та виконання державних і регіональних програм, а також міжурядових угод у сфері охорони навколишнього середовища за період 2000-2007 років. Основний висновок можна сформулювати так: проблема охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки - це проблема комплексна і багатопланова, що потребує системних рішень. Лише такий підхід може забезпечити виконання численних державних програм. Для їх реалізації, як показала практика, мають розроблятися національні та регіональні еколого-економічні моделі з використанням програмно-цільового підходу. Але насамперед для розв'язання цієї проблеми має бути розроблена довгострокова програма управління процесами, пов'язаними з охороною навколишнього середовища.

Досвід розвинених країн переконливо довів, що розв'язати екологічні проблеми в такому важливому секторі економіки, як агропромисловий комплекс, неможливо без розв'язання фундаментальних завдань. У них щорічно здійснюється підготовка Національних доповідей про стан навколишнього середовища, і в них не лише формулюються найважливіші проблеми, а й визначаються шляхи та способи їх реалізації, даються конкретні доручення державним органам управління. Цей досвід необхідно впроваджувати й у нас. Тим більше що підготовка подібних доповідей передбачена в нашому законодавстві. Проте впродовж ряду років цього не робилося. Хотілося б, щоб 2008 рік став довгоочікуваним винятком із цієї хибної практики.

Результати проведених аудитів Рахункової палати України підтверджують, що в країні відсутня ефективна система органів управління екологічними процесами загалом і у сфері АПК зокрема. А наявні нині, на жаль, часто діють розрізнено, вектори їхніх дій - нерідко діаметрально протилежні. Це виражається насамперед у тому, що цільові комплексні програми, які розробляються Міністерством аграрної політики для сфери АПК, не корелюються із загальними програмами профільного міністерства. Об'єднанню спільних зусиль, на нашу думку, сприяло б створення Вищої еколого-економічної ради при Президентові України.

Екологічні проблеми мають постійно перебувати в центрі уваги державних органів, наукових установ і суб'єктів господарювання. Важко переоцінити й значення здійснення конкретних заходів з виховання в населення, особливо в молоді, екологічної культури. Усе це може і повинно стати реальністю, якщо самим екологічним проблемам буде надано статусу національних цілей і пріоритетів.