Національна краса паперових ландшафтів ("Якщо нацпарки не можуть заробити собі на життя, то навіщо їх створювати? Це лише тягар для держави." Володимир Гетьман)

Мабуть, найрозвиненіший процес в Україні — зникнення. За тридцять років «населення» української Червоної Книги «зросло» більш ніж у шість разів: якщо видання 1980 р. включало 85 видів тварин, то в редакції 2009 р. їх уже 542!

Якщо недосвідчений спостерігач зайде на сайт президента й проглядить документи за 11 грудня 2009 р., то напевно подумає: екологічна громадськість, мабуть, тріумфує. Указами глави держави № 1036, 1037, 1039, 1040, 1043—1049, 1035, 1038, 1041, 1042 передбачено створення 11 національних природних парків, двох заповідників, одного ботанічного саду та одного ландшафтного заказника. 15 природно-заповідних територій одним махом, за один день! Але варто вивчити історію питання, як стане ясно: до охорони природи ця паперова діяльність не має жодного стосунку.

Сьогодні в Україні формально існує 41 національний природний парк (НПП) і 19 заповідників. Проєктом Програми розвитку заповідної справи на період до 2020 р. (її затвердження «застрягло» у Верховній Раді) передбачено створити в країні 60 національних парків!

З огляду на те, що відповідно до міжнародних норм нацпарки — заповідні території, лише 5—10% площ яких відводиться під рекреаційні цілі, а домінують природоохоронні завдання, — це серйозний і важливий крок. Особливо якщо згадати, що Україна навіть близько не могла поки що наблизитися до загальноєвропейських норм. Згідно з останніми заповідні землі (але не обов'язково землі заповідників!) мають займати не менше 10% території країни (цей показник у країнах ЄС — близько 15%). В Україні зазначена цифра — 5,4%, та й то лише на папері. Насправді вона ще менша.

Про те, чому згадані грандіозні «природоохоронні» плани — гнітюча порожнеча, «2000» розповів Володимир Гетьман, головний спеціаліст відділу Державного управління та контролю природно-заповідного фонду Державної служби заповідної справи.

Вирубка лісу як природоохоронна діяльність

— Володимире Івановичу, скільки національних парків із тих 41, створення яких задекларовано, сьогодні реально існують?

— Дивлячись що розуміти під словом «існують». Оформлені як юридичні особи й мають дирекцію лише 25 нацпарків.

А ще у нас є й регіональні ландшафтні парки (РЛП). Їх у країні — 51. Точніше, на папері — більшість із них фіктивні. Навіть перший із РЛП, «Дністровський каньйон», який було створено рішенням Тернопільської облради ще влітку 1990 р., досі не має директора! Тобто єдине, чим є такий ландшафтний парк, це клапоть паперу.

Тепер же така практика поширилася й на національні парки. У більшості указів президента про їх створення немає навіть згадки про те, кому ці парки підпорядковуватимуться і хто даватиме гроші на їх утримання!

— Але зі згаданих вами 23 нацпарків чи багато ведуть реальну діяльність? Існування скількох із них може помітити пересічний громадянин? Мені, наприклад, легше згадати десяток американських нацпарків, ніж п'ять українських.

— 21 нацпарк уже має приміщення, штати. Два НПП — поки що в процесі формування адміністрації.

Але сьогодні вам навіть ніхто не скаже, скільки відпочивальників наші нацпарки приймають щороку. Чому? У нас на державному рівні немає єдиного центру управління та координації рекреаційної діяльності.

Інша проблема в тому, що об'єкти природно-заповідного фонду фінансуються з держбюджету на рівні 35% від потреб. Переважно це лише кошти на зарплату персоналу.

А тепер візьміть лише один нещодавно створений нацпарк — «Гетьманський». Щоб виконати указ президента про його створення, Мінприроди доручило... держуправлінню охорони навколишнього природного середовища в Сумській області допомогти адміністрації парку офісними меблями та канцелярським приладдям. Передали з балансу держуправління один автомобіль. А далі що? НПП «Гетьманський» складається з понад сорока невеликих ділянок у трьох районах області. Можете собі уявити, скільки грошей необхідно хоча б для того, щоб межі цих ділянок позначити? А скільки людей має охороняти ці землі?

Помітити пересічному українцеві реальну діяльність нацпарків можна лише в поодиноких випадках. Але й тут трапляються парадоксальні перекоси. Згідно зі статусом (та й ідеологією) основна функція НПП (після природоохоронної) — рекреаційна. Тобто ці структури мають забезпечувати відпочинок громадян на заповідних територіях — і заробляти на цьому, як це роблять національні парки в усьому світі. Насправді, як не дивно, 90% заробітку багатьох НПП забезпечують операції з лісом — само собою, вирубаним на підпорядкованих землях!

Так, є винятки. Наприклад, Яворівський нацпарк— там немає лісу, нічого рубати. Там заробляють насправді на відпочинку — екскурсіях, рибальстві, здають відпочивальникам будиночки.

Але проблема ще й у тому, що наші НПП мають лише певну, іноді малу частину площ у постійному користуванні. Так, у Карпатському національному природному парку є велика кількість стаціонарних рекреаційних об'єктів — турбаз, готелів тощо. Але переважна їх кількість — не на балансі парку!

Що говорити про рекреаційну діяльність, якщо у більшості НПП немає в штаті навіть екскурсоводів! Щоб їх запровадити, потрібна ліцензія, на яку просто немає грошей.

Та й рекреаційна діяльність розуміється нашою владою специфічно. Візьмемо Карпатський НПП. Модними стали «державні» сходження на Говерлу. У 2002 р. на гору зійшли за один день понад 11 тис. осіб! 16 липня 2005 р. — уже понад 17 тис. Уявляєте, скільки сміття вони залишили — лише за один день? Навіщо потрібні такі заходи на заповідних територіях? Деякі високопосадовці взагалі регулярно прилітають «відмітитися» на Говерлу на вертольоті, що прямо порушує ст. 16 закону «Про природно-заповідний фонд», яка забороняє вертольотам опускатися над заповідниками нижче ніж на 2 км.

— Навіщо ж створюються нові нацпарки, якщо старі ні контролювати, ні фінансувати ніхто не в змозі?

— Іноді мені здається, що переважно для того, щоб прикрасити паперову статистику — збільшити «відсоток заповідності», підтягнути його до загальноєвропейської норми. Заповідність виходить, звичайно, фальшива. Ось створили нацпарк «Подільські Товтри» — найбільший не лише в країні, а й в Європі. А який толк? У користуванні його адміністрації перебуває всього близько 1% нібито заповідних земель! Що це за національний парк, у якому цементні заводи стоять замість лісів? Але площа велика, і керівництво країни може пишатися — «відсоток заповідності» зріс. А хтось і зірочку на погони з такої нагоди отримав.

Товтри

Недарма ж 12 січня з'явився указ президента про присвоєння звання «Заслужений природоохоронець України» понад двадцяти працівникам. Попереду ж було свято — вибори!

Те саме паперове ошуканство й на регіональному рівні. Погляньте на столицю. Історико-культурний заповідник «Старовинний Київ» існує лише на папері — насправді в цього об'єкта не просто немає штату, навіть директора справжнього немає! Ну і як керувати віртуальною структурою? Запитайте Черновецького!

— Однією з ключових проблем українських заповідних земель є питання власника. Досі і заповідники, і нацпарки належать зовсім різним структурам. Про передачу їх під управління однієї організації говорять десятиліттями. Чи є зрушення на цьому шляху?

— Не так просто «відібрати» контроль над заповідними землями — тому що це земля! Напевно, потрібна воля влади.

Є, звичайно, торішній указ президента, в якому ставиться питання про передачу Мінприроди заповідних земель, що перебувають в управлінні Держкомлісгоспу. Але Академія наук — принаймні поки її очолює Патон — не передасть нікому український Степовий заповідник, чи Аграрна академія наук — «Асканію-Нову».

Ще в перші роки незалежності була спроба підпорядкувати всі біосферні та природні заповідники, національні природні парки одному урядовому органу. Постановою Верховної Ради «Про впорядкування управління заповідниками та національними природними парками» від 23 грудня 1993 р. визначалося: «Вважати необхідним створювані заповідники та національні природні парки підпорядковувати Міністерству охорони навколишнього природного середовища України». Але ця постанова просто ігнорувалася.

Створені Державною службою заповідної справи (раніше — Головне управління національних природних парків і заповідної справи) після цієї постанови Рівненський (1999 р.) та Черемський (2001 р.) природні заповідники, НПП «Сколівські Бескиди» (1999 р.), Галицький (2004 р.) і «Гомільшанські ліси» (2004 р.) залишаються в підпорядкуванні Державного комітету лісового господарства.

Національний природний парк «Сколівські Бескиди»

Таємними рішеннями (відповідно указом президента «Про державне управління справами» від 23.02.2000 р. № 278 і розпорядженням Кабінету Міністрів від 06.04.2000 р. № 165-р) Кримський природний заповідник і Азово-Сиваський національний природний парк були передані в підпорядкування ДУС (Державного управління справами). Невже ДУС — природоохоронна структура?

Більшість установ природно-заповідного фонду, що мають високий ранг заповідності (біосферні та природні заповідники, національні природні парки), підпорядковані не Мінприроди, а органам виконавчої влади, вищим навчальним закладам, державним науковим організаціям (Міносвіти, Держкомлісгосп, НАНУ тощо). Наприклад, Мінприроди з чотирьох біосферних заповідників у своєму віданні має лише один, а з 17 природних заповідників йому підпорядковані лише чотири!

Підпорядкування однакових за правовим статусом заповідних територій і об'єктів різним державним структурам можна пояснити лише галузевими інтересами. Одна з основних причин такої ситуації — відсутність врегулювання цього питання нормами права. На сьогодні немає нормативно-правового документа, який би вичерпно визначав процедури управління природно-заповідним фондом.

Звичайно, відомча роздробленість установ природно-заповідного фонду не дає змоги проводити ефективну фінансову політику. Головні розпорядники коштів, у віданні яких перебувають об'єкти, планують їм витрати за залишковим принципом, оскільки діяльність цих установ не є їхнім пріоритетом. Відсутність єдиної державної системи матеріального стимулювання, добору, підготовки кадрів, їх навчання з року в рік загострює й кадрову проблему...

— Але співробітники багатьох заповідників і нацпарків самі вкрай нелестно відгукуються про ідею переходу під управління Мінприроди — надто вже це скупий господар...

— Так, якщо розібратися, матеріальне становище деяких об'єктів того ж Держкомлісгоспу значно краще, ніж міністерських. І порядку там більше, і зарплата вища.

Подивіться на Канівський заповідник — він в управлінні Київського університету. Так його співробітники ні за що до нас добровільно не підуть — «під університетом» вони живуть краще.

Без належного фінансування тут нічого не вдієш. Потрібно створити такі умови, щоб заповідники самі до одного господаря просилися — тому що в нього живеться багатше.

— Добре, власника заповідних земель змінити важко. Але єдиний контролюючий орган можна створити?

— Взагалі історія вибудовування вертикалі управління заповідним фондом сповнена невдач і провалів. Наприклад, указом президента від 15 вересня 2003 р. № 1039 «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» Державну службу заповідної справи ввели до складу новоутвореного Державного комітету природних ресурсів України, що внесло дезорганізацію в її роботу, після чого в цій справі проблем стало більше...

В указі президента від 11 листопада 2004 р. № 1396 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення дотримання законодавства в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України» Кабміну дано розпорядження переглянути «повноваження Держслужби заповідної справи, поклавши на неї в установленому порядку управління природними та біосферними заповідниками, національними природними парками, які зараз перебувають в управлінні міністерства», — і що з того?

За ідеєю, в умовах підпорядкування територій та об'єктів природно-заповідного фонду різним відомствам стратегічно виправданим є вирішення питання про створення Державного комітету заповідної справи. З історії заповідної справи України відомо, що аналогічний урядовий орган — головне управління із заповідників — при Раді Міністрів УРСР уже існував. Щоправда, лише з 26 лютого 1940 р. (з перервою на час війни) по серпень 1951 р., коли сталінською постановою в СРСР було ліквідовано 88 заповідників.

Держкомітет заповідної справи міг би координувати й діяльність історико-культурних заповідників. Адже сьогодні з ними та сама ситуація, що й з природними: із 62 історико-культурних заповідників у віданні Мінкультури перебувають лише 13! Вісім — у Мінрегіонбуду, решта підпорядковані місцевим органам державної влади.

Насправді трапляється парадоксальна плутанина. Так, на прикладі Трахтемирова (колишнього населеного пункту в межах Черкаської області) можна побачити, як на одній території співіснують об'єкти культурної та природної спадщини — однойменні регіональний ландшафтний парк та історико-культурний заповідник. Одночасно вони — окремі юридичні особи й мають різне підпорядкування: перший — ЗАТ «АЕО «Трахтемирів», другий — Черкаської облдержадміністрації. Неоднакові й форми власності — приватна та державна. І як у такій ситуації ухвалювати ефективні управлінські рішення?

Трахтемирів

Заказники для корів

— Якщо нацпарки, що створюються, практично не ведуть ні природоохоронної, ні рекреаційної діяльності, може, варто було б спрямовувати державні гроші в перевірену «радянську» систему заповідників і заказників?

— Я з вами цілком згоден! Якщо нацпарки не можуть заробити собі на життя, то навіщо їх створювати? Це лише тягар для держави. Краще тоді створювати заповідники.

На жаль, сьогодні основний позитивний ефект від існування НПП — здебільшого в зайнятості співробітників. Це, звичайно, теж добре — до Португалії не треба їхати в пошуках роботи. Але сумніваюся, що багато співробітників нацпарків у нас відпрацьовують свою зарплату.

Заповідники, звичайно, були б значно кращі — і з погляду природоохоронної діяльності, і, можливо, для залучення відпочивальників до буферних зон. З заказниками складніше — у нас їх уже й так створено величезну кількість (близько 3 тис.), але на території більшості не природу охороняють, а худобу випасають.

Від створення нацпарків, щоправда, залишається один реально корисний ефект — землі, передані НПП у постійне користування, не можна відповідно до закону ні вилучати, ні передавати в оренду. Це в нашу епоху «прихватизації» серйозний бар'єр для безсовісних багатіїв і різного роду шахраїв.

— На жаль, цей згаданий вами плюс аж ніяк не завжди спрацьовує. Яскравий приклад — історія із землями нацпарку «Синевир» у Карпатах, які рішенням місцевої влади були передані в приватні руки.

— «Синевир» — це сумний приклад. Там був унікальний музей лісу та сплаву — єдиний в Європі, другий у світі. Так, музей постраждав від повеней. Так, у держави немає грошей на його реставрацію. Але віддавати такий об'єкт у приватні руки — це не справа.

Узявся відреставрувати музей Балога, але всі розуміють, чим доведеться розплачуватися за таку «благодійність» — право власності на унікальний об'єкт народ України втратить.

— Українські заказники — ще одна велика фікція вітчизняної «природоохорони». Хоча вони становлять близько 38% усього заповідного фонду країни, як ви самі зазначили, на більшості територій у кращому разі пасуть худобу. Чи не вважаєте ви, що й для заказників також варто було б запровадити додаткові буферні зони, що захищають ці території, — адже під Києвом, наприклад, деякі мікроскопічні заказники подекуди впритул оточені дачами?

— Буферна зона для заказників не передбачена законом. А система заказників неефективна тому, що Мінприроди просто позбавлене важелів впливу на власників землі. Заказники ж перебувають у сотень власників!

Так, в останніх є пільги — вони не платять земельний податок. Контролюють їх органи міністерства на місцях — держуправління та держкомітети. Але роблять це вкрай неефективно.

Змінити статус заказників, зробити їх природними парками чи заповідниками неможливо. Хоча б з тієї причини, що це означає повісити їх на шию державі — грошей на це немає і не буде.

Щоб навести лад із заказниками (та й пам'ятками природи), потрібно землекористувачам давати більше пільг — але одночасно жорстко посилити контроль. Мені здається, слід перейняти західний досвід. Кожні 5—10 років проводити атестацію тих самих заказників. Якщо територія втратила своє природоохоронне значення, об'єкт не виконує свої функції — його потрібно ліквідувати. Тоді власник заказника або його користувач трепетатиме — аби ця земля не позбулася заповідного статусу, а власник — пільг.

— У чому ви бачите перспективи заповідної справи в Україні? Де вихід, якщо грошей у держави немає, як, здається, немає і особливо привабливих об'єктів для створення реально цікавих нацпарків?

— Сучасні вчені вважають, що через тяжку шкоду, яку вже завдано довкіллю, близько 30% території будь-якої країни мають так чи інакше стати землями, на яких здійснюється охорона природи. Звичайно, з різним режимом охорони.

Де взяти стільки землі? Я допускаю, що навіть «хворі» ландшафти, які не мають господарської цінності — пустирі, кар'єри, — теж потрібно включати до системи охорони та консервації. Процес демутації, відновлення природної рівноваги можливий. І хоча екосистеми не можуть відновитися в первісному вигляді, ми все ж можемо отримати цінні системи навіть на пригнічених землях — залишивши їх на деякий час у спокої. Іншого виходу в нас просто немає.

Що стосується питання фінансування нацпарків, то потрібно стимулювати господарську активність керівництва цих структур. Можливо, варто змінити деякі положення законодавства — хоча б на час. Наприклад, сьогодні директор НПП не має права здавати в оренду об'єкти й землю. Але якщо в парку є пустир, чому б не дозволити бізнесу збудувати там готель, який у результаті перейде на баланс парку? Звичайно, це складне й корупційно небезпечне питання. Але щось потрібно робити — без ефективного господарювання не буде й охорони природи.

А те, що нацпарки, заповідники нам потрібні — це безперечно. Подивіться на США: американські національні парки багато в чому створили американський характер і американський націоналізм! У США немає Лувра — але там є Великий Каньйон! І останній «працює» не гірше за перший!

Нацпарки — це університет, церква й оперний театр одночасно. Там мають виховуватися розум, гуманізм і почуття прекрасного. Хто наважиться сказати, що нам не потрібні ці якості?

P.S. Поки матеріал готувався до друку, президент, що йде, встиг видати на-гора ще три укази про створення нових національних парків: № 156/2010 «Про створення національного природного парку «Північне Поділля»; № 155/2010 «Про створення національного природного парку «Нижньосульський»; № 154/2010 «Про створення Приазовського національного природного парку». Тепер у нас у країні 43 національні природні парки — якщо вважати країною не територію на планеті Земля, а паперові завали, створені держмашиною.