Про структуру та зміст основного лісового закону
Про структуру та зміст основного лісового закону
Г. Фредріксон , Б.Остерберг, Національне лісове агентство Швеції
В.Сторожук, Л.Полякова, М. Попков, С.Кирилюк, НІЦЛ
Н.Савущик, Київська ЛНДС, Р.Олійник, УкрНДІгірліс
WoodBusiness № 2/2002
Лісове господарство України перебуває на початку другого витка законодавчої реформи, під час якого мають бути розроблені нові закони й нормативи, що регулюють лісові відносини в країні. Особливістю повторного перегляду лісового законодавства в країнах із перехідною економікою стало широке обговорення лісових проблем, до якого були залучені представники різних структур і груп населення, які мають інтереси в лісовому секторі. Як результат, до парламентів багатьох країн було подано кілька законопроєктів, у ході роботи над якими народилися лісові закони, що кардинально відрізняються від своїх прототипів, ухвалених у перші роки незалежності. Важливою частиною законотворчої роботи є вивчення аналогічних законів інших країн, передусім тих, які в недалекому минулому перебували в схожих з Україною умовах, успішно розв'язали або розв'язують аналогічні завдання. Ця стаття, підготовлена спільно шведськими й українськими лісівниками, присвячена порівняльному аналізу структури та змісту лісових законів низки європейських країн (Латвія, Литва, Естонія, Білорусь, Польща, Чехія, Словаччина, Румунія, Болгарія, Швеція) і Лісового кодексу України.
В основі лісового законодавства всіх європейських країн лежить один основний закон (кодекс, акт), що містить базові положення, які регулюють лісові відносини на національному рівні. З метою недопущення суперечностей і дублювання під час його підготовки насамперед аналізуються правові акти цивільно-адміністративного, земельного, природоохоронного, екологічного та природно-ресурсного законодавства. Усі вони містять положення й правила, що діють у багатьох сферах діяльності, які не повинні включатися до Лісового кодексу, завдання якого - регулювати відносини в одному специфічному секторі економіки. На додаток до аналізу системних зв'язків між різними розділами національного права вивчаються лісові закони інших країн, що дає змогу виявити їхні спільні властивості, знайти типові розв'язання лісових проблем.
Слід визнати, що досі немає єдиного підходу до формування лісового законодавства. Його зміст, структура й обсяг визначаються історичним розвитком і традиціями законотворчості конкретної країни. Проте розгляд основних лісових законів різних країн дає змогу стверджувати, що, незважаючи на численні відмінності, у їхній структурі завжди присутні чотири основні частини:
- Декларативна. У цій частині наводяться (декларуються) основні поняття, визначаються об'єкти й суб'єкти лісових відносин, принципи та цілі ведення лісового господарства, вказуються можливі форми власності на ліси. Набір і зміст "декларацій" у різних кодексах різний. Часто вони наводяться у вигляді "глосарія" основних понять у вступній частині закону.
- Регулятивна. Визначає компетенцію й регулює повноваження різних гілок і органів влади у сфері управління лісами, а також права й обов'язки власників, володільців і користувачів лісу. Описує принципи економічного регулювання лісових відносин з боку держави. Наповнення цієї частини в лісових законах різних країн істотно різниться. Так, у Литовському та Шведському кодексах повноваження окремих гілок влади вказано в розділах статей, яких вони безпосередньо стосуються. У Латвійському законі, окрім посилань в окремих статтях, функції управління лісовим сектором у найзагальніших рисах визначено в заключній частині документа. У Чеському - повноваження державних органів управління виписано дуже детально. Особливу увагу приділено умовам видачі ліцензій і можливості зміни статусу лісових ділянок. В Естонському, Польському, Румунському лісових законах визначено функції, повноваження, методи роботи та порядок фінансування компаній, що ведуть лісове господарство в державних лісах. У більшості країн допускається вільний доступ до лісу, але зазначається, що його може бути заборонено на вимогу власника (Латвія, Польща), або визначаються ситуації, в яких перебування населення в лісах обмежується (Литва, Естонія, Румунія). У Польському та Латвійському законах прямо вказується, на які цілі можуть бути виділені бюджетні дотації, у Литовському та Румунському передбачається створення спеціального грошового фонду для фінансової підтримки сталого управління лісами, наводяться правила його наповнення й використання, визначається порядок стягнення податків. У Латвії, Чехії та Естонії передбачені спеціальні механізми, що забезпечують фінансову державну підтримку приватних лісових власників.
- Нормативна. Регламентує питання власне ведення лісового господарства. Встановлює основні вимоги до лісовідновлення, рубок, якості та походження репродуктивного матеріалу, захисту лісів від шкідників і хвороб. У деяких країнах (Литва, Чехія, Румунія, Естонія, Білорусь) виклад цієї частини закону починається з визначення функцій і методів лісової інвентаризації та планування. У багатьох країнах наявність плану лісовпорядкування є обов'язковою умовою проведення робіт у лісі. Структура й зміст планів визначаються централізовано залежно від категорії лісів і розміру лісового володіння. Обсяг нормативної частини в лісових законах залежить від характеру подання матеріалів. В одних країнах наводяться тільки основні принципи ведення лісового господарства та посилання на підзаконні акти, в яких детально описується методологія й технологія проведення робіт (Литва), в інших питання ведення лісового господарства детально висвітлюються в основному законі (Білорусь). В Естонії докладно визначено особливості ведення господарства в лісах різного цільового призначення, а у Швеції та Чехії особливо регулюються питання, пов'язані з використанням і відновленням цінних широколистяних лісів. Особливу увагу приділено проблемі охорони навколишнього середовища та збереження біологічного різноманіття лісів. У законах Естонії та Латвії перераховано ключові лісові біотопи й особливо захисні ділянки. У багатьох країнах законодавчо визначено принципи організації лісової служби (лісової охорони), а також обов'язки місцевої влади щодо охорони лісів від пожеж (Болгарія, Білорусь, Чехія, Польща).
- Процесуальна. Ця частина присутня в заключній частині лісових законів усіх країн і визначає порядок і способи дій у спірних ситуаціях, а також відповідальність суб'єктів лісових відносин за порушення лісового законодавства. Практично в усіх країнах лісопорушення тягнуть за собою адміністративну, цивільну або кримінальну відповідальність.
Чинний український Лісовий кодекс (1994) було сформовано на розвиток положень перших законів України - Земельного кодексу (1991), Закону про охорону природного навколишнього середовища (1991), Закону про місцеве самоврядування (1991). Його зміст і структура значною мірою запозичені із законодавчих документів радянського періоду - Основ лісового законодавства Союзу РСР (1977, 1990 - проєкт), Лісового кодексу Української РСР (1979). На мал.1 наведено узагальнену структуру лісових законів (ліва колонка) та відповідні їй розділи чинного українського кодексу (права колонка). Спираючись на наведену схему можна структурувати коло законодавчих проблем лісового сектору, запропонувати можливі варіанти їх вирішення.
Декларації. У преамбулі лісового закону доцільно стисло сформулювати основні положення (напрями) лісової політики України, яка досі в явному вигляді не визначена, чітко вказавши базові державні та суспільні пріоритети. У найзагальнішому вигляді національну лісову політику можна трактувати як реалізацію принципів сталого управління лісами. Тому декларативна частина закону повинна містити визначення цих принципів, локалізоване для умов України, або сформульоване Гельсінською конференцією міністрів лісового господарства (1993). Надалі під час аналізу та зміни лісового законодавства необхідно постійно замислюватися над тим, яким чином той чи інший параграф закону сприяє сталому управлінню лісами країни.
У декларативній частині слід вказати, що саме і з якою метою регулює Лісовий кодекс, визначити сферу його дії (ліси різних форм власності на землях усіх фондів) і юридичну силу (питання пріоритетності лісового законодавства під час регулювання лісових відносин). Важливо визначитися з тим, що вважати об'єктом дії кодексу - ліс, землі лісового фонду чи лісові ресурси. У зв'язку з цим слід подумати про адекватне визначення лісу.
У новому Земельному кодексі (2001) визначено склад земель лісового фонду, наведено можливі форми власності та порядок отримання у власність ділянок лісового фонду. У принципі, повторювати одні й ті самі положення в різних законах у цивілізованих країнах не прийнято. Проте з огляду на те, що різноманітність форм власності на ліси виникає в Україні після тривалої перерви, а їх трактування Земельним кодексом потребує деталізації, доцільно викласти в Лісовому кодексі державну стратегію та порядок передачі лісів у комунальну й приватну власність. На цьому етапі становлення держави розумно зберегти державну власність на основний лісовий масив країни. Базою формування комунальних лісів, на наш погляд, мають стати лісопаркові масиви в межах населених пунктів і частина лісів колишніх колгоспів і радгоспів. Основною причиною появи приватних лісів нині є прагнення уникнути проблем із межуванням при розподілі земель. Базою для їх формування стануть територіально розрізнені й незначні за розмірами ділянки лісового фонду, оточені землями сільськогосподарського призначення. Зауважимо, що передбачене Земельним кодексом України обмеження максимальної площі приватних лісів (5 га) не типове для країн із ринковою економікою, виглядає штучно і, мабуть, з часом буде переглянуте. Наприклад, литовський Лісовий закон (1994,1999), на відміну від українського, забороняє поділ лісової ділянки на частини, якщо при успадкуванні, купівлі, продажу або інших способах передачі лісів володіння досягає 5 га або стає меншим за цю площу. У багатьох країнах укрупнення лісових володінь заохочується й навіть фінансово підтримується державою. У зв'язку з приватизацією земель лісового фонду корисно пригадати про те, що до його складу враховано не лише ліси, а й луки, рілля, сади, виноградники, озера тощо, багато з яких мають площу менше 5 га.
В останні десятиліття країни Європи досягли значного прогресу в питаннях уніфікації правових і економічних понять, статистичної та фінансової звітності. У зв'язку з цим доцільно проаналізувати та за потреби переглянути визначення лісових термінів, що використовуються лісовим законодавством України (ліс, лісові ресурси, рубки, пов'язані з лісовим господарством, приріст тощо) з тим, щоб вони відповідали загальноєвропейському трактуванню.
Регуляції. Аналіз повноважень органів державного управління лісами свідчить про те, що чинна в Україні система розподілу державних функцій у сфері регулювання лісових відносин містить внутрішні суперечності. Юрисдикція та відповідальність різних органів влади в сучасному Лісовому кодексі недостатньо прозорі, функції розпорядження й контролю багаторазово дублюються. Необхідно скоротити кількість державних органів, що впливають на лісове господарство, а також чітко визначити їхні повноваження. Ступінь впливу конкретних органів влади повинен відповідати їхній відповідальності за результати діяльності лісового сектору. Їх кількість має бути мінімально необхідною.
Роль держави в лісовому секторі зводиться до виконання функцій нормування (законотворчості), нагляду (контролю), власника та підтримки. По-перше, мають бути осмислені й явно визначені інтереси держави як лісового власника, що пов'язано з делегуванням відповідних функцій одній або кільком виробничим структурам, наділенням їх усіма повноваженнями власника та повною відповідальністю за результати господарської діяльності. Ситуація, коли повноваження з управління лісами як державною власністю розділені між різними органами влади та господарювання, не трапляється в країнах із ринковою економікою. По-друге, необхідно звільнитися від багаторівневого дублювання функцій державного контролю. Система, в якій розпоряджаються лісами одні, ведуть господарство й несуть відповідальність інші, а контролюють усі, властива державно-адміністративній, плановій системі управління і не життєздатна в ринкових умовах.
Ряд статей, які визначають завдання управління та контролю, в Лісовому кодексі можуть бути замінені статтею, яка розмежує повноваження державних органів, відповідальних за лісове господарство й охорону природи. Регулювання всіх юрисдикцій логічно сконцентрувати наприкінці Лісового кодексу після нормативного регулювання організації та ведення лісового господарства, а також використання лісових ресурсів, тобто спочатку норми й правила, а потім відповідна їм компетенція. Відповідно до традиції європейського законотворчості повноваження різних органів влади наводяться у відповідних положеннях (статутах), а не в законах, що регулюють ті чи інші відносини. Назви конкретних владних структур у лісових законах багатьох країн взагалі не фігурують. Детальний опис управлінських функцій конкретних органів влади на рівні законів не відповідає динаміці життя взагалі, і динаміці реформування в умовах переходу до ринкової економіки, зокрема. Більшість органів управління й контролю, наведених у Лісовому кодексі 1994 року, неодноразово змінювали свої назви, статус, підпорядкування та функції. У контексті гармонізації національного законодавства з європейським питання про те, наскільки кардинально українські законодавці готові змінювати наявні підходи й традиції, залишається найскладнішим і відкритим для обговорення.
Обов'язки лісокористувачів можуть регулюватися відповідно до договорів між користувачем і власником лісів, що є предметом цивільного права, оскільки лісова власність не відрізняється від усіх інших видів власності. Згідно з класичною схемою, власник лісу має право: заготівлі деревини, продажу деревини в рослинному, заготовленому або переробленому вигляді, полювання й туризму, заготівлі та реалізації будь-яких видів лісових ресурсів, передачі прав власності або користування лісом (продаж, успадкування, дарування, оренда тощо). Він зобов'язаний: відновлювати ліс після рубки, дотримуватися правил заготівлі деревини та інших ресурсів, здійснювати догляд за насадженнями, мати й виконувати план ведення господарства, повідомляти до регіональних органів державного управління лісами про проведення рубки або зміну землекористування й отримувати відповідний дозвіл, вести облік і охорону екологічно цінних ділянок, виконувати обмеження щодо права передачі лісів тощо. Постійні користувачі (володільці) зазвичай наділені всіма обов'язками й правами власника, за винятком права передачі власності на ліси. Права й обов'язки тимчасових лісокористувачів регулюються їхніми договорами з власниками або постійними користувачами. Зміст цих договорів повинен відповідати положенням сталого управління лісами та може бути детально викладений у супутніх нормативних документах. Положення, що стосуються захисту прав лісокористувачів і припинення прав користування земельними ділянками лісового фонду, є складовими частинами цивільного та земельного законодавства й можуть не дублюватися в Лісовому кодексі.
З запровадженням нових форм власності виникає питання доступу до лісу. Необхідно визначити, чи матиме приватний власник право обмежувати вільний доступ до свого лісу і, якщо "так", то за яких умов.
Економічні питання використання лісів частково регулюються Земельним кодексом (обіг земельних ділянок і регулювання прав користування ними) та нормативами, затвердженими Кабінетом Міністрів (визначення розміру й порядку плати за використання лісових ресурсів). У рамках Лісового кодексу слід було б повернутися до питань про визначення плати за лісові ресурси та фінансове забезпечення сталого лісоуправління (часткове бюджетне фінансування, цільові дотації, створення централізованого фонду тощо)
Норми. Аналогічно лісовим законам інших країн, ця частина українського кодексу містить найважливіші та найконкретніші положення, що стосуються ведення лісового господарства в усіх лісах країни. У Лісовому кодексі 1994 року вона починається главою "Організація лісового господарства". На наш погляд, статті, що стосуються власне організації лісового господарства, можна викласти в розділі про лісовпорядкування. Формулюючи положення про управління лісовим господарством, доцільно використовувати комплексний європейський термін "лісовий менеджмент". Як ліберальніший підхід можна запропонувати розділити поняття "організації" та "ведення" лісового господарства. Суть "організації лісового господарства" повинна передбачати правову й технічну регламентацію його ведення та використання лісових ресурсів, при цьому форми "організації" визначаються в процесі лісовпорядкування. Правові ж і господарські операції щодо лісів як об'єктів "організації" становлять зміст "ведення лісового господарства". Характер і способи ведення лісового господарства повинні визначати власники лісів і лісокористувачі.
Питання про цільовий поділ лісів у принципі вирішується різними шляхами. Можна дотримуватися стратегії Земельного кодексу, який землі різного цільового призначення відніс до різних фондів, що управляються за особливими законами, спеціалізованими органами. Ліси вздовж річок потрапляють на землі водного фонду, господарство в них регулює Водний кодекс, а управління здійснює Комітет водних ресурсів тощо.. У цьому разі одна й та сама земельна ділянка, зокрема й лісова, не може одночасно враховуватися в різних земельних фондах. За такого підходу лісовий фонд країни різко зменшиться (за рахунок передачі лісів до природно-заповідного, водного, рекреаційного та інших фондів), а питання поділу лісів на групи й категорії стане суто риторичним. Цікаво, що в більшості ринкових країн (Латвія, Польща, Швеція та ін.) поділу земель на фонди взагалі немає, а об'єктом лісового законодавства є ліси та лісові землі. На практиці в Україні реалізовано підхід, що ґрунтується на визнанні того, що ліс на території будь-якого земельного фонду одночасно входить до лісового фонду, землі якого є об'єктом лісового права. Нині це призвело до появи нелогічної, багаторівневої (цільові земельні фонди, групи й категорії захисності) системи поділу лісів за цільовим призначенням, яка безумовно має бути змінена, оскільки не сприяє, а перешкоджає сталому управлінню лісами.
Складний блок питань, що стосуються використання лісових ресурсів і користування земельними ділянками лісового фонду, видів і способів рубок, має бути проаналізований на предмет того, що і якою мірою має бути включене до Лісового кодексу, що виокремлене в підзаконні акти, а що розглянуте в цивільному та інших кодексах.
Норми, що забезпечують збереження, відновлення, підвищення продуктивності та якості лісів є невід'ємною частиною Лісового кодексу. Організацію охорони й захисту лісів слід розглядати сукупно із завданнями та організацією державного контролю. Слід розглянути доцільність використання в новому варіанті лісового закону поняття "лісова охорона", оскільки цей термін не відповідає змісту функцій, що виконуються працівниками лісових підприємств, віднесеними до цієї категорії. На наш погляд, точнішим є термін "лісова служба" (Польща).
Умови користування земельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних та інших цілей не належать до сфери ведення лісового господарства й тому не повинні включатися до Лісового кодексу. Правила використання лісових ресурсів і користування земельними ділянками лісового фонду на природно-заповідних територіях, у лісах населених пунктів, у прикордонній смузі та лісах, які радіоактивно забруднені, фактично не стосуються сталого управління лісовими землями й також не повинні включатися до Лісового кодексу.
Чинний Лісовий кодекс визначає лісовпорядкування як "систему державних заходів, спрямованих на забезпечення ефективної охорони та захисту лісу, раціональне використання, підвищення продуктивності лісів та їх відновлення, а також підвищення культури ведення лісового господарства", які "на всій території України проводяться державними лісовпорядними службами за кошти державного бюджету". Це визначення не відображає ні суті лісовпорядних робіт, ні реалій життя. Необхідно переглянути роль і місце лісовпорядкування в системі лісових відносин, конкретизувати вимоги до інвентаризації та лісового планування, узаконити заходи, що забезпечують нормальну роботу лісовпорядних підприємств, які відіграють виняткову роль у системі державного управління лісами. Слід урахувати те, що поява великої кількості дрібних власників потребуватиме якісного коригування в системі планування й контролю, поставить низку надскладних завдань, пов'язаних з картуванням та інвентаризацією лісів.
Загалом, оцінюючи наповнення регулятивної та нормативної частин Лісового кодексу слід виходити з того, що включення того чи іншого положення щодо господарської або управлінської діяльності фактично означає запровадження обмежень у відповідній сфері лісових відносин. Сьогодні законодавство європейських країн дедалі більше формується на основі формального принципу "раціонального обмеження", - "дозволено все, що не заборонено", який і слід використовувати в роботі над нормативною частиною лісового законодавства.
Процесуалії. Статті, що регулюють відповідальність за порушення лісового законодавства, повинні обов'язково включатися до Лісового кодексу. Доцільно було б пов'язати ступінь відповідальності й покарання з конкретними статтями закону. Це дасть змогу не наводити окремий перелік порушень і покарань, а обмежитися посиланнями на відповідні положення чинних законів. Порядок розгляду спорів у галузі охорони, захисту, використання та відновлення лісів, процедури повернення самовільно зайнятих ділянок лісового фонду, компенсації збитків, завданих лісу й лісовому господарству внаслідок неправомірних дій, є частиною цивільного та кримінального права. Положення, що дозволяють вилучати незаконно заготовлену деревину та припиняти роботи, які погіршують стан і відновлення лісів, юридично забезпечують стале лісоуправління й належать до лісового законодавства.
У правовій практиці вимоги міжнародних договорів мають пріоритет над нормами національного законодавства. Тому для всіх країн, що прагнуть інтеграції з Європейським Союзом, включення положень міжнародних договорів до лісових законів є потужним зовнішнім стимулом до їх вдосконалення. Вимоги ЄС, які значною мірою визначають структуру та зміст лісового законодавства європейських країн, необхідно врахувати й під час роботи над новим Лісовим кодексом.
Загалом проведений аналіз підтверджує те, що чинне лісове законодавство України має переважно регулятивно-нормативний характер. Зростання ролі лісів, ускладнення лісових відносин, прагнення до міжнародної та європейської інтеграції зумовлюють необхідність розширення декларативної та регулятивної частин Лісового кодексу, а також перенесення значної частини нормативних положень до підзаконних актів.
Важливо підкреслити, що зміст лісових законів багатьох розвинених і країн, що успішно розвиваються, Європи тісно пов'язаний зі змістом їхніх лісових політик. Останні ухвалюються парламентом або урядом перед реформою лісового законодавства, мають силу закону й визначають стратегію розвитку лісового сектору та лісових відносин. У зв'язку з цим можна виділити два підходи до побудови лісових законів. У першому випадку вони базуються на положеннях чинної лісової політики, у другому - прив'язані до історично сформованої системи лісових відносин. Перший підхід прогресивніший. Він дає змогу швидко вдосконалювати лісові відносини, чітко формулювати цілі розвитку лісового сектору та домагатися їх досягнення, проте потребує певного рівня суспільної зацікавленості лісовими проблемами й оцінки ризиків. Другий консервативніший, менше залежить від соціально-економічних змін і зазвичай закріплює стан лісового права та систему управління лісами, що склалися на момент ухвалення лісового закону. Нині в Європі переважають закони другого типу, але їх кількість щороку зменшується. Країни, що прагнуть до ЄС, так само як і країни, економіка яких значною мірою залежить від лісового сектору, зацікавлені в швидкому розвитку і тому здебільшого обирають перший шлях.
На цьому етапі українські законодавці через низку об'єктивних і суб'єктивних причин навряд чи зможуть підготувати Лісовий кодекс нового типу. Проте досвід показує, що раціональний і адекватний консервативний лісовий закон також може забезпечити збалансований і поступальний розвиток лісового сектору, розв'язати багато конфліктів і суперечностей, слугувати фундаментом для подальшого вдосконалення лісового права. Усе залежить від якості підготовки закону.