Держава 2.0 або Держава.gov?..

Цю статтю корисно почитати апологетам електронного обліку деревини. Вона допоможе зрозуміти те, що  я та багато інших лісівників, які відкрито чи мовчки виступають проти форсованої реалізації ідеї електронного обліку деревини, роблять це лише тому, що усвідомлюють, - ми до цього не готові. З дуже високою ймовірністю, результат "електронної кампанії" буде той самий, що й результат кампанії із залісення херсонських горільників. Втім, буду радий помилитися. А поки що почитайте про комунікації та електронний документообіг...М.П.

Зміна ворогуючих політичних команд Ющенка й Тимошенко на єдину, на перший погляд, команду Януковича, як видно, не зробила роботу державного апарату ефективнішою. Куди котиться світ, якщо давним-давно навіть хабар перестав бути гарантією виконання чиновниками своїх службових обов'язків... Говорячи сучасною мовою, операційна система «Україна» не розуміє запитів користувачів, і тому потребує не апгрейдів, а принципово нового програмного забезпечення. Щоб збудувати життєздатну державу, слід збудувати систему управління, адекватну новому інформаційному суспільству. На жаль, Україна нескінченно далека від упровадження інформаційно-комунікативних систем та електронного документообігу. Ми не вийшли з «паперової доби», — дорогої, неефективної та неконкурентоспроможної.

Інформація — це реформа

Дослідження «Дзеркала тижня» показує, що в той час як для всього світу, для наших сусідів по ЄС і СНД реалізація проєктів електронного уряду є безумовним пріоритетом, наша влада не приділяє серйозної уваги модернізації.

Інформаційні програми за кордоном розглядаються як головний інструмент взаємодії та контролю державних установ, як засіб концентрації влади для її найефективнішого використання в інтересах суспільства й держави. Україна ж, alma mater академіків Лебедєва та Глушкова — визнаних батьків-засновників кібернетики й обчислювальної техніки, залишається на узбіччі прогресу. Системи електронного документообігу, віддані окремими відомствами на відкуп комерційним структурам, замість інтеграції та прозорості використовуються як засіб захисту феодальних вотчин чиновників. Тендери на закупівлю програмного забезпечення перетворилися на бізнес із видоювання бюджету — такий самий прибутковий і корумпований, як повернення ПДВ і приватизація. За десять років, починаючи з 2000 року, з державного бюджету України на впровадження в різних держустановах інформаційно-комунікативних систем та електронного документообігу було виділено, за найскромнішими підрахунками «ДТ», близько 4 — 5 мільярдів гривень. Ця цифра, швидше за все, занижена.

Куди й на що пішли ці гроші, якщо досі папір залишається основним носієм документообігу в Україні? Чомусь керівництво країни не ставить собі цього запитання. Не можна сказати, що гроші розтягли повністю. За цей час збудовано численні бази даних, з'явилася можливість передавання даних з використанням електронних підписів, розроблено програми впровадження в масштабах держави, створювалася нормативна база. Але досягнуті результати просто смішні порівняно з витраченим часом і вкладеннями. Політична воля до розроблення проєктів багаторазово демонструвалася, проте для реалізації проєктів політичної волі так і не знайшлося.

Для розуміння суті предмета дамо коротку характеристику основним компонентам сучасних інформаційно-комунікативних систем:

1. Персоналізація та відповідальність. Електронний цифровий підпис — інструмент, що гарантує неможливість зміни документа без волі автора, забезпечуючи невідмовність автора від завірених ним рішень. ЕЦП дає змогу виключити особистий контакт користувача з адресатом (наприклад, платника податків із податковим чиновником). Основа ЕЦП — процедура персоналізації. Лише цифровий підпис здатен забезпечити відповідальний і прозорий доступ кожному громадянину до будь-яких видів державних послуг, до механізмів сучасної комерції.

2. Оброблення та розподіл інформації — електронний архів і бази даних. Система структурованого зберігання електронних документів має забезпечувати абсолютну конфіденційність, розмежування прав доступу, демонстрацію історії документа, пошук.

3. Єдині стандарти роботи всіх операційних інструментів. Система має забезпечувати сумісність усіх елементів, відповідність єдиним відкритим для користувачів критеріям.

4. Захист інформаційної системи. Держава зобов'язана гарантувати безпеку та коректність роботи системи, неможливість будь-кого (у тому числі й самих державних органів) отримати доступ до даних користувачів.

5. Контроль і вирішення конфліктних ситуацій. Спірні питання технічного характеру, що виникають під час функціонування системи, мають оперативно врегульовуватися незалежними третейськими арбітрами. Ця процедура не є складною, оскільки доказове підтвердження авторства документа власнику ЕЦП навести дуже легко.
 

Судіть самі

Наскільки далеко відстає Україна від решти світу? Не братимемо приклади Євросоюзу, США — там інформаційно-комунікативні системи стали частиною суспільного укладу ще 5—10 років тому. Не говоритимемо про можливості, якими вже зараз володіє будь-який громадянин у високорозвинених країнах завдяки загальному підключенню до сучасного інформаційного середовища.

Набагато наочніше й доступніше порівняти рівень інтелектуальних рішень нашого політичного керівництва з найближчими сусідами. Насамперед із Росією. Близька країна, зрозумілі люди, спільне культурне поле. Проте Росія зробила крок до структурних реформ, про які ми сьогодні навіть не можемо мріяти.

Контроль за впровадженням інформаційно-комунікативної системи в РФ здійснюють особисто президент і прем'єр-міністр країни. Питання контролюється як пріоритетне, і керівники всіх рангів регулярно доповідають про результати просування своїх цільових проєктів. Президент Медведєв для інтеграції роботи держави створив під своїм керівництвом раду з розвитку інформаційного суспільства в Російській Федерації. Ця рада проводить реальну роботу з розроблення щороку коригованої стратегії розвитку інформаційно-комунікативних систем і пов'язаних із нею цільових федеральних програм. Рада патронує науково-дослідну діяльність у цьому напрямі. Нічого подібного в Україні не існує.

Величезне значення має щорічний Тверський соціально-економічний форум «Інформаційне суспільство», який проводиться впродовж семи років. У форумі беруть участь представники всіх регіонів країни, вчені, комерційні структури, усі компетентні державні установи, причому рівень представництва влади максимально високий. На цьому майданчику обговорюються практичні аспекти реалізації державної стратегії та конкретних федеральних програм. Звісно, нічого схожого в Україні немає, і навіть своїх представників для участі в цьому форумі українська влада не направляє. Нецікаво.

А тим часом липневий форум у Твері дуже ясно показав масштаби технологічного стрибка, який здійснює російська влада. До кінця року будуть сформовані вимоги до національної програмної платформи. Таким чином, Росія збирається створити власне програмне забезпечення для інтеграції всіх інформаційних систем, що використовуються державою.

З 15 серпня десять найбільших федеральних відомств РФ надсилають і приймають документи з уряду виключно в електронному вигляді.

За заявою віце-прем'єра С.Собяніна, «у листопаді цього року на безпаперовий обіг перейде більшість інших відомств».

З 2011 року Росія запроваджує в усіх регіонах електронні картки, які посвідчуватимуть право громадян на різні державні послуги — поліс обов'язкового медичного страхування, свідоцтво пенсійного страхування, соціальну картку, проїзний документ. Усе це — в одній картці, яка легко вміщується в гаманець. І вже не треба стояти в чергах у держустановах і касах, кудись їхати, оформлювати довідки… Пілотний проєкт уже реалізовано в чотирьох регіонах і оцінено російською владою як вельми успішний. Який конкретний економічний ефект отримає Росія?

На петербурзькому економічному форумі, що відбувся в червні, голова Ощадбанку РФ Г.Греф зазначив, що впровадження електронного документообігу призведе до скорочення апарату чиновників соціальної сфери та пенсійного фонду на 60—70%! Аналогічні показники економії росіяни вбачають і за впровадження електронних технологій в інших сферах державного управління. І ці програми активно розвиваються.

Уже зараз у 30% російських шкіл використовуються електронні щоденники, а з 2012 року ця практика буде поширена повсюдно.

У травні 2010-го міністерство оборони РФ презентувало Медведєву систему оперативно-стратегічного командування, розроблену на базі національної програмної платформи. Відображення оперативної обстановки російське командування знову-таки перевело на безпаперову основу. Доповіді відзначаються одразу на цифрових картах. Зв'язок із командувачами військових з'єднань здійснюється в режимі відеоконференції.

Федеральне підприємство концерн «Сузір'я» у складі 15 заводів розробляє автоматизовану систему управління військами «Акведук».

При цьому фахівці зазначають, що Росія відстає приблизно на сім-вісім років від США в упровадженні передових інформаційних технологій. Якщо російські реформи йдуть із відставанням, то що говорити про Україну?
 

Дим вітчизни…

Будь-яке скорочення держапарату являє собою оптимізацію функцій. З березня Віктор Федорович і Микола Янович обіцяють оптимізувати апарат на 20%. Проте, судячи зі складу уряду, прем'єр-міністр не може оптимізувати навіть чисельність міністрів та їхніх заступників. Бюрократія плодиться всупереч усім добрим намірам.

Керівництво Кабміну та адміністрації президента, звісно, виявляє певний інтерес до впровадження в Україні системи електронного документообігу. І М.Азаров, і С.Льовочкін, звісно, не проти впорядкувати монбляни «вхідних-вихідних». Як ви думаєте, скільки інформації для розгляду щодня обробляє апарат президента, голови КМ і АП? Це не теки й навіть не кейси. Один із керівників протокольної служби розповів «ДТ», що отримують інформацію для розгляду в обсязі двох—трьох возиків із документацією. Ефективно обробити такий потік, зрозуміти шлях руху цих паперів, розібратися в їхній передісторії, відсортувати їх, розписати й проконтролювати строки та ступінь виконання може певною мірою кваліфікований секретаріат. Але вже ніяк не сам керівник.

«ДТ» ознайомилося з проєктом розпорядження Кабміну, який має бути розглянутий уже у вересні, про впровадження Єдиної захищеної системи електронного документообігу. Проте чи буде вона ухвалена й виконана? У такому ресурсомісткому питанні навіть у межах уряду існує дуже багато зацікавлених осіб. Керівництво країни стурбоване іншими пріоритетами — вибори, політична боротьба, збір податків… До проведення структурних реформ руки не доходять.

Найпопулярніша відмовка, що існує у вищих ешелонах влади: реалізація програми електронного уряду потребує багато грошей. Але, по-перше, держава вже витратила колосальні суми на реалізацію програм побудови інформаційного суспільства — слід було б проаналізувати цю роботу. По-друге, якраз під реалізацію стратегічних програм і потрібно брати кредити, тому що інвестиції відіб'ються багаторазово! А по-третє, аргументація про нібито надмірну дорожнечу підтримується лише тими державними мужами, які не в курсі, що держава вже є власником цілком адекватних систем документообігу власної розробки — інвентаризацію-то ніхто не проводить… Насправді впровадження інформаційно-комунікативної системи в Україні не просто зручне й сучасне, а обіцяє колосальні фінансові вигоди.

За даними «ДТ», середнє українське підприємство має надати до різних державних установ і відомств щонайменше 193 обов'язкових планів звітів і довідок упродовж року. Плюс різні позапланові документи. Деякі на одному-двох аркушах, а деякі документи потребують цілої пачки паперу. Отже, давайте порахуємо лише папір і картриджі для принтера — самі лише канцелярські витрати в Україні становлять сотні мільйонів гривень.

А яку економію дасть скорочення держапарату в разі впровадження сучасних IT-технологій у держменеджмент! У результаті реорганізації з'явиться можливість скоротити сотні тисяч службовців! Лише цей крок дасть змогу знизити безмежну корупцію на всіх рівнях державної влади.

Держава й суспільство можуть отримати давно назріле «єдине вікно», електронний фондовий ринок, прозору та конкурентну систему тендерів і держзакупівель.

З чого почати?

Коротко схарактеризуємо стан і рівень електронного документообігу в державі на цей момент. Основні проблеми такі.
 

Безсистемність

Відсутність єдиної державної політики та координації призвела до цілковитого хаосу в електронних системах управління. Кожне відомство винаходить свій власний велосипед, власні технічні завдання з розроблення, свої правила функціонування. Бази даних несумісні не лише між собою, а й між різними підрозділами всередині установ. В одній податковій адміністрації електронний документообіг забезпечують одразу три центри сертифікації ключів — до слова, усе це комерційні структури. Цифрові підписи, які видають ці структури, між собою несумісні… У фіскальних відомствах — податковій і митниці — бази даних платників податків не комутуються. Перевірка інформації щодо платників податків потребує складних і незручних процедур погодження. Результат — під час імпорту товарів в Україну підприємці занижують митну вартість, декларуючи мінімальну ціну товару. А на ринок постачають за іншими, куди вищими цінами. У квітні податкова міліція провела рейд у чотирьох київських магазинах, що продають елітні моделі годинників — за ціною до 500 тисяч гривень. Усе законно, документи на місці. Проте за базою даних митниці такі моделі годинників в Україні ніколи не розмитнювалися. Магазини на час закрили. Скільки коштувало закрити кримінальні справи — не повідомлялося. Але більше такі рейди не проводяться, а дарма — перевірка митної вартості більшості високоліквідних товарів широкого вжитку могла б здорово підняти платежі до бюджету. А Єдина база даних фіскальних органів могла б виключити саму можливість правопорушень такого роду.

Робимо висновок: держава має створити спеціальний орган, який визначатиме ідеологію електронної реформи, і визначити відомство, яке відповідатиме за жорстку та послідовну реалізацію цієї реформи в усіх сферах.
 

Архаїчність

Жодна локальна відомча інформаційна система не дає змоги виключити папір із
документообігу. Адже як ми зазначили вище, принципове завдання, яке зобов'язана вирішувати
інформаційно-комунікативна система — переведення на електронні носії УСЬОГО інформаційного потоку! Робимо висновок: слід припинити розроблення інформаційних систем, які в своїй основі спираються на паперовий документообіг.
Захищена програмна платформа

Закриті дані від доступу сторонніх осіб. Багато українських підприємств відмовляються переходити на цифровий підпис — тому що це підвищує ймовірність витоку інформації! В умовах, коли значна частина документообігу здійснюється на папері, проконтролювати рівні доступу та джерела витоку практично неможливо. Сюди слід додати повну незахищеність баз даних, оскільки вони будуються на імпортному програмному забезпеченні, з різними форматами кодування. Цього року тендер на побудову електронного документообігу в Державній податковій адміністрації виграла фірма зі США. А тендер у Нацбанку виграв російський «Директум». Відсутність вітчизняного програмного забезпечення чомусь не турбує нашу державу. Робимо висновок: держава має сама розробити програмне забезпечення та єдині стандарти зберігання й передавання даних, щоб гарантувати контроль.
 

Посвідчувальні центри

Електронний цифровий підпис надають центри сертифікації. Їхня діяльність регулюється за законом Центральним посвідчувальним органом. До речі, більшість центрів сертифікації ключів, що надають послуги державі, є приватними структурами, які контролюють канали комунікації держави й не можуть відповідати стандартам безпеки. Головна проблема — повна нелегітимність нинішньої системи видачі цифрових підписів. Центральний посвідчувальний орган із січня 2009 року формально не має права видавати підписи, оскільки не відповідає вимогам безпеки, а дію постанови КМ, що регламентує його роботу, частково призупинено. Теоретично, усі підприємці, які за останні півтора року купили ЕЦП, можуть подати до суду й виграти справу в держави. Робимо висновок: держава має терміново ввести ситуацію з посвідчувальними центрами в законне русло, щоб уникнути потенційних матеріальних збитків.
 

Корупція

Документообіг більшості держустанов по суті приватизований. Так, «ДТ» неодноразово писало, що виробництво закордонних паспортів України контролюється замішаною в багатьох корупційних скандалах компанією ЄДАПС та її патронами — депутатом В.Грицаком і бізнесменом Ю.Сидоренком, який уже давно перебуває в полі зору правоохоронних органів. ЄДАПС по суті розпоряджається суперконфіденційними особистими даними громадян. Використовуючи контакти з лояльними чиновниками, ЄДАПС нав'язує державі глибоко збиткові ціни на закупівлю закордонних паспортів. За собівартості паспорта близько 120 гривень ЄДАПС отримує понад 100, хоча в паспорті він виробляє лише один із захисних елементів. Не менш за ЄДАПС відома на IT-ринку України й компанія «Софтлайн», власниками якої є громадяни США. Проте вона є системним інтегратором і розпорядником баз даних цілої низки державних установ. «Софтлайн», як і ЄДАПС, є в окремих сферах штучною монополією — за рахунок величезної кількості ліцензій і допусків, які абсолютно безкорисливо в інтересах приватних компаній видають наші контролюючі органи. Одним із найбільших «пилососів» бюджету є також компанія «Арт-майстер». Найпоказовішим прикладом розкрадання державних коштів і повної безкарності є серія гучних скандалів навколо держпідприємства «Інформаційний центр» Міністерства юстиції України. Діяльність «Інформцентру» за 2007—2009 роки перевірялася Головним контрольно-ревізійним управлінням — акт є в розпорядженні «ДТ». У 2005— 2009 роках «Інформцентр» неодноразово був у центрі розслідувань парламентського комітету з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю. Підприємство експлуатує 16 реєстрів, які реєструють усі види цивільно-правових відносин, нотаріат і акти цивільного стану. Контроль вельми своєрідний. З 2005 року склалася ситуація, коли «Інформцентр» володіє лише… трьома державними реєстрами з тих, що перебувають у його управлінні, а інші тринадцять(!) державних реєстрів є власністю комерційних компаній «Арт-майстер» і «3-Т» — дочірньої структури ЄДАПС! Так вийшло, оскільки без проведення тендера «Інформцентр» уклав договір на право користування програмною продукцією цих фірм. А держпідприємства платять бізнесменам роялті з кожної операції. За неофіційними даними, з вартості послуг нотаріуса з оформлення довіреності на автомобіль у 250 гривень 34 гривні йде комерсантам, з довідки про відсутність заборгованості перед бюджетом у 100 гривень «Арт-майстер» і «З-Т» отримують 51 гривню. За даними КРУ, обидві компанії, які приватизували держреєстри, отримали в 2007—2009 роках роялті в розмірі 205,2 мільйона гривень! При цьому оціночна ринкова вартість купівлі всіх цих реєстрів державою становить… не більш ніж 24 мільйони гривень!

Голова комітету з боротьби з корупцією та організованою злочинністю І.Калетнік у травні 2009 року заявив: «Підкреслюю, що такі дії, згідно з чинним законодавством України, кваліфікуються, щонайменше, як корупція. А враховуючи розмір заподіяних державі збитків, у діях посадових осіб вбачаються ознаки правопорушень». Калетнік оцінив загальну шкоду, яку завдали держбюджету меткі ділки «Арт-майстра» та «З-Т», у 5 мільярдів гривень!

Фінал цієї історії — суто український. Обидві компанії, прямо викриті в завданні шкоди державі в особливо великих розмірах, продовжують працювати за нинішнього міністра Лавриновича. І справно отримують роялті! Ось тільки чомусь пан Калетнік, який, як і раніше, очолює цей комітет, припинив викривати цей корупційний скандал… Жодної оцінки кричущих фактів, зафіксованих і оголошених депутатом правлячої коаліції та КРУ, Генеральна прокуратура чомусь досі не дала. Чомусь Кабінет міністрів, що декларує сувору економію в бюджеті, досі не зламав корупційну схему. З 2005 року в Мін'юсті шість разів змінювалися міністри — і кожен наступник чомусь давав добро на очевидно корупційну схему роботи свого відомства. Ось ці «чомусь» і є реальною причиною буксування не лише програм інформатизації України, а й усіх інших реформ і добрих починань…
 

Невиконання вимог закону

Як же побороти корупцію, це страшне, непереборне зло, яке не дає нам збудувати цивілізоване інформаційне суспільство? Відповідь елементарна. Владі достатньо почати виконувати чинні закони та нормативні акти. На жаль, корінь корупції та розкрадання коштів, що виділяються державою на інформатизацію, полягає в повному ігноруванні чинного законодавства в цій сфері. Акт КРУ щодо діяльності «Арт-майстра» і «З-Т» містить такий висновок: «З метою поліпшення адміністрування електронної звітності та усунення посередників, які наживаються на реалізації державою своїх функцій, доцільно або забезпечити всіх суб'єктів подання звітності безкоштовними ключами цифрового підпису, або надати державному підприємству «Українські спеціальні системи» право виготовляти такі ключі за пільговими цінами». Щоб визначити незаконність дій «Інформцентру» Мін'юсту, достатньо просто дотримуватися букви Закону України «Про Національну програму інформатизації» 1998 року, який чітко визначає, що міністерство може виконувати галузеву програму лише як складову частину Нацпрограми інформатизації, яка погоджується з Кабміном.

А згідно із Законом України 2002 року «Про Національну систему конфіденційного зв'язку», НСКЗ «зобов'язана забезпечувати відокремлення конфіденційної інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших юридичних і фізичних осіб». Управління НСКЗ забезпечується «спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань організації спецзв'язку та захисту інформації».

Проте насправді Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації не виконує вимог закону й не бере на себе відповідальність і контроль за побудовою системи інформаційної безпеки. Чи є це результатом політичного тиску, чи просто елементарним небажанням керівника ДССЗІ Л.Нетудихати псувати стосунки з могутніми політичними угрупованнями, які роками сидять на розпилі бюджетних коштів?

Навіщо Україні, у такому разі, НДІ Держспецзв'язку, що розробляє програмні платформи та систему конфіденційного зв'язку? Навіщо держава фінансує Інститут кібернетики, Інститут проблем реєстрації інформації та Інститут програмних систем Національної академії наук, які займаються аналогічними темами? Можливо, державі, збудованій на відкатах, наукові розробки та сучасні інформаційні технології заважають і ці надмірності варто ліквідувати?

Можна довго лаяти попередників, можна довго хвалити «Стабільність і реформи». Але справжні реформи потребують не нових слів, а принципово нової організації комунікаційного середовища в державі та суспільстві. Ще пів року політичного тріскотіння, війни з опозицією — і шанс на модернізацію країни знову буде втрачено. Україна живе за календарем XXI століття, але все ще мислить і керується за технологіями минулого…