Полемічні нотатки напередодні Нового року

Закінчується 2010 рік, десять місяців при владі президент України Віктор Янукович. Можна підбивати перші підсумки: що ж сталося в політиці та економіці після приходу до влади нової команди? Куди рухається Україна: шляхом до демократії чи авторитаризму? Чи будуть проведені реформи в країні? Якщо так, то в чиїх інтересах і за чий рахунок?

На ці й інші запитання автор спробував відповісти в статті.
Піррові перемоги регіоналів

У розвинених демократіях влада й суспільство формують свої відносини як партнерські та рівноправні. На жаль, нова владна команда або не розуміє природи таких відносин, або генетично не здатна до них.

Увесь її попередній досвід, як правило «донецький», підказує їм зовсім іншу модель поведінки: влада й підлеглі, васали й сюзерени, феодали й кріпаки. Без сумніву, з точки зору влади такою країною, напевно, керувати простіше.

Спочатку такий підхід регіоналів не викликав запеклого неприйняття чи опору в суспільстві. Згадайте: продовження строків перебування Чорноморського флоту РФ на території України проковтнули. Індивідуальне членство в коаліції — з'їли. Скасування виборів до районних рад у Києві проігнорували. Закон про місцеві вибори, який давав явні преференції правлячій команді, залишив багатьох байдужими. Скасування політичної реформи 2004 року, що означає монополізацію влади главою держави, не призвело до серйозних акцій протесту.

Такий розвиток подій розбестив нову владну команду. За звичкою влада була переконана, що суспільство й підприємці проковтнуть будь-який варіант Податкового кодексу. І тим несподіванішим став для неї підприємницький Майдан, який явив собою громадську самоорганізацію та громадянську відповідь тим, хто так і не зрозумів менталітет українців.

У перші дні Майдану владна команда перебувала в стані грогі, не розуміючи причин того, що відбувається. Для цієї влади будь-який справжній, організований не за гроші Майдан — страшна загроза, проти якої поки не було знайдено дієвої протиотрути.

Проте розгубленість тривала недовго. Хто сказав, що методи «переконання» опозиційних депутатів (гроші, тиск, частка в бізнесі) не годяться для розмови з лідерами підприємців? Втім, для більшості українських громадян, не присвячених у нюанси протестних лаштунків, Майдан-2 став позитивним соціальним досвідом: ми побачили, що суспільство може за допомогою таких акцій впливати на владні рішення.

Тепер, власне, про політичні завдання нового глави держави. Стабілізація політичної системи, про яку так довго говорили регіонали, відбулася. Щоправда, поступово стабілізація переросла в концентрацію, а потім і в монополізацію влади в руках особисто Віктора Януковича. Глава держави не лише замкнув вертикаль виконавчої влади на себе, йому вдалося сформувати пропрезидентську більшість у парламенті, поставити під контроль владу судову і більшу частину місцевого самоврядування.

Цей процес завершився двома знаменними подіями: місцевими виборами 2010 року та скасуванням політичної реформи 2004 року.

На перший погляд, регіоналам вдалося здобути політичну перемогу на місцевих виборах. До десяти обласних рад, які очолювали регіонали, додалося ще десять областей, що підпали під їхній контроль.

Проте ці вибори виявилися для регіоналів, скоріше, пірровою перемогою.

За даними «Дзеркала тижня», сукупні результати Партії регіонів на виборах до обласних рад виявилися меншими на 3 млн голосів, ніж аналогічний показник Віктора Януковича в першому турі президентських виборів.

І справа тут не лише й не стільки в низькій явці виборців. Адже якщо порахувати відсотки, набрані Партією регіонів, то вони теж не дають підстав для оптимізму. Сумарно ця політична сила на виборах до обласних рад (без Києва та Тернопільської області) набрала 32,23%, що на 5% менше, ніж отримав Віктор Янукович у першому турі президентських виборів (37,25% без Києва, Тернопільської області та закордонного виборчого округу).

Здобувши політичну перемогу, регіонали програли електорально.

Місцеві вибори були своєрідним полігоном для обкатки виборчих технологій, які довели вигідність для правлячої партії виборів за мажоритарними округами. Не виключено, що наступні парламентські баталії проходитимуть щонайменше за змішаною — мажоритарно-пропорційною системою, а щонайбільше — лише за мажоритарними округами.

Втім, питання про виборчу систему поки остаточно не вирішене, як немає остаточної ясності й з датою парламентських виборів.

Одні представники владної команди (подейкують, що її представляє Сергій Льовочкін) пропонують у лютому 2011 року зірвати повторне голосування за конституційні зміни, що передбачають парламентські вибори у 2012 році.

Одномоментно буде ухвалено новий виборчий закон, що визначає дату виборів у березні одинадцятого року, відбудеться скорочення виборчої кампанії до 50 днів, що не дасть опозиції вчасно відмобілізуватися й провести ефективну кампанію. Як припускають автори цього варіанта, така схема дасть змогу забезпечити політичний контроль глави держави в майбутньому парламенті.

Інше крило президентської команди (головним лобістом якого виступає Андрій Клюєв) відстоює як найприйнятнішу дату виборів осінь 2012 року. Адже якщо провести вибори навесні 2011 року, то, безсумнівно, у Верховній Раді опиниться і Юлія Тимошенко, і Олександр Турчинов, які отримають парламентську трибуну й депутатську недоторканність. Та й невідомо, що буде з рейтингом Партії регіонів після зими. У 2012 же році вибори плануються якраз після літнього затишшя, а головне, після чемпіонату Європи з футболу, який, на думку регіоналів, має пройти на ура.

Ще одне зауваження. Проголосувавши за конституційні зміни, що передбачають парламентські вибори восени 2012 року, народні депутати тим самим підтвердили, що за нині чинною Конституцією зразка 1996 р. вибори до Верховної Ради мали б проходити в березні 2011 року. Інакше навіщо вносити зміни з іншою датою виборів? А Конституційний суд, розглянувши відповідний проект закону й не знайшовши в ньому крамоли, лише надав ще більшої легітимності березню 2011 року.

Проте процес конституційних змін зовсім не означає скасування нинішніх конституційних норм і чинного закону про вибори народних депутатів. Тож виборчий процес сьогодні має бути в самому розпалі. Щоправда, голосів у Центральній виборчій комісії для оголошення про початок виборчої кампанії чомусь не знайшлося.

Скасування політичної реформи 2004 року означає не лише перехід від парламентсько-президентської до президентсько-парламентської форми правління, не лише монополізацію влади в руках глави держави та створення умов для авторитаризму в країні. Такий крок призведе до посилення підкилимних, адміністративних і бюрократичних методів роботи президента на шкоду методам політичним. Сфера публічної політики звужуватиметься як шагренева шкіра, поступово скорочуватиметься вплив формально легальних способів впливу на владні рішення, знижуватиметься роль політичних партій, у тому числі й Партії регіонів. Сфера реальної політики дедалі більше переміщуватиметься в тіньовий сектор, де балом правитимуть окремі групи впливу з оточення глави держави.

Скасування політичної реформи 2004 року також призведе до відновлення нових-старих методів роботи з парламентом. За часів Леоніда Даниловича для результативного голосування за потрібний законопроект або за кадрове призначення необхідно було перманентно задовольняти інтереси десяти-п'ятнадцяти парламентських груп. Леонід Данилович це міг, чи зможе Віктор Федорович — покаже час.

І наприкінці про стратегічні інтереси нової влади. Дехто з нової владної команди (її найдалекоглядніші представники) уже зараз думає про другий президентський термін Віктора Януковича.

Втім, єдиної думки в команді президента щодо того, яким чином буде забезпечено обрання Віктора Федоровича у 2015 році, поки ще немає. Деякі її представники досить легковажно переконані, що «зроблять» будь-які потрібні результати.

Інші вже зараз розраховують стратегію перемоги Януковича без тотального застосування адміністративного ресурсу. Наприклад, за рахунок поляризації суспільства й творчого використання досвіду 1999 року, коли українські громадяни в другому турі були поставлені в ситуацію «вибору без вибору» — між Леонідом Кучмою та Петром Симоненком.

Як вам такий варіант: Віктор Янукович і Олег Тягнибок у другому турі президентських виборів-2015? Спробуйте з трьох разів вгадати, хто в такому разі буде переможцем?
Реформи? Забудьте…

Партія регіонів продовжила давню українську традицію: нова команда приходить до влади практично без серйозних напрацювань, які одразу могли б бути викладені у вигляді президентських указів чи проектів законів. Їй, точніше, фірмі Маккензі, знадобилося сто днів для того, щоб «викотити» план проведення реформ в Україні. Заявка була зроблена серйозна.

Якими ж формальними показниками характеризувалася діяльність президента Віктора Януковича за минулий рік, яким чином він утілював у життя власний реформаторський план?

Відповідно до Конституції 2004 року, президент серйозно обмежений у виданні указів, які б кардинально впливали на ситуацію в країні. Тож аналізувати весь масив указів і розпоряджень — а їх було підписано Віктором Федоровичем відповідно понад 1000 і понад 1100 — особливого сенсу немає. Більшість із них присвячена питанням призначень, помилувань, громадянства та нагороджень. Ті ж з указів, які справді мають суспільне значення, ми розглянемо нижче.

Глава держави має право серйозно впливати на законодавчу діяльність: або через внесення власних законопроектів, або шляхом застосування вето до найодіозніших продуктів парламентського законотворчості.

За період з 25 лютого по 1 грудня 2010 року президентом було внесено 32 проекти законів на розгляд Верховної Ради. З них 19, тобто близько 60%, це закони про ратифікацію. Така інтенсивність діяльності глави держави, скажімо прямо, не вражає.

Природно, із законів про ратифікацію можна виділити Угоду про перебування Чорноморського флоту на території України, яка фактично пролонгувала на досить тривалий строк посилення геополітичного впливу Росії на Україну. Необхідно відзначити й унесений президентом до парламенту проект закону про засади внутрішньої та зовнішньої політики, що визначає позаблоковий статус України.

Також глава держави заветував 11 законів, ухвалених Верховною Радою. На жаль, ні на сайті президента, ні на сайті Верховної Ради немає окремих розділів, присвячених заветованим законам. Тож авторові статті довелося збирати ці дані з різних розрізнених джерел. Сподіваюся, вони досить повні.

Такі формальні показники. З усієї цієї маси документів народилися три реформи, які влада на сьогодні вважає своїм активом: судова, податкова та адміністративна. Втім, два перші активи безумовно «токсичні», а адміністративна реформа викликала досить суперечливі почуття вітчизняних експертів.

Тепер більше про суть реформ.

Поданий президентом і ухвалений Верховною Радою закон про судоустрій і статус суддів багато експертів називають «одним кроком уперед і двома кроками назад» у справі побудови некорумпованого, справедливого й доступного для громадян судочинства. Не можна не помітити, що з проведенням цієї так званої реформи глава держави через підконтрольну йому Вищу раду юстиції отримав серйозні важелі впливу на судову систему загалом.

А представники авторитетної європейської Венеціанської комісії ніяк не можуть зрозуміти логіку авторів згаданого закону, який істотно обмежує роль Верховного суду України.

Втім, логіка тут присутня, хоча жодного відношення ні до судової реформи, ні до спроб створення незалежного справедливого суду в Україні не має. Швидше за все, це банальна помста нинішньої влади за рішення Верховного суду про проведення так званого третього туру президентських виборів у 2004 році. Адже Віктор Федорович досі свято вірить, що його перемогу на президентських виборах шість років тому було просто вкрадено.

Про Податковий кодекс було дуже багато сказано й переказано. Втім, віднести цей документ до реформаторських досить складно. По-перше, через його філософію — багаті мають платити менше, а бідні більше. Причому і ті, й інші мають перебувати під невсипущим оком Великого брата — держави у вигляді податкової інспекції. По-друге, з кодексу так і не було прибрано найкорумпованіший податок — податок на додану вартість. По-третє, Податковий кодекс — це скоріше не кодифікація, а компіляція чинного законодавства в податковій сфері.

Тепер про останню передноворічну спробу провести адміністративну реформу. Такий крок нинішньої влади можна лише вітати, якби не деякі нюанси.

Нюанс перший. Загалом, реорганізація, розділення, злиття міністерств, а також скорочення чисельності чиновників до адміністративної реформи не мають відношення. Головна її мета — створити ефективний некорумпований компетентний державний апарат.

А для цього як перший крок необхідно провести так зване функціональне обстеження — тобто з'ясувати, які функції міністерства виконують, за рахунок якого числа чиновників, де ці функції дублюються. У автора поки немає точної інформації, чи провела нинішня влада таке функціональне обстеження. Одні джерела стверджують — так, у повному обсязі. Інші свідчать, що нинішня команда просто скористалася дослідженням, проведеним два роки тому однією з російських фірм.

Проведення функціонального обстеження дає змогу зрозуміти: де і що потрібно скорочувати, які відомства поєднувати, а які, навпаки, посилювати. Воно має формалізуватися у вигляді указів президента, що затверджують положення про міністерства, їхній штатний розпис. Проте глава держави дає ще два місяці на підготовку цих документів, тим самим ставлячи під сумнів технологію проведення реформи.

Ліквідуючи органи виконавчої влади, президент Віктор Янукович мав розуміти, що в десятках і сотнях законів є прямі посилання на конкретні міністерства й відомства, з чіткими дореформеними найменуваннями. Це призведе до того, що ці самі закони необхідно буде змінювати в пожежному порядку. Поспішали так, що Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи перетворилося в указі президента через відсутність прийменника «з» просто на Міністерство надзвичайних ситуацій — ніби воно саме ці надзвичайні ситуації й продукує.

Недостатньо ясним видається розподіл центральних органів влади на три види: міністерства, служби (агентства) та інспекції. Складається таке враження, що держкомітети перейменували на служби, не потурбувавшись про зміну їхньої функціональної ролі, просто скалькувавши російський досвід. До речі, не зовсім вдалий.

Адміністративна реформа неможлива без якісного антикорупційного супроводу. Тому виникає питання: коли набуде чинності вже ухвалений, але неодноразово відкладуваний антикорупційний пакет, що передбачає декларування чиновниками своїх витрат?

Нюанс другий. Адміністративна реформа вовсю використовується владою для банального піару. Народові подобається, коли скорочують чиновників. Хоча один з провідних експертів у галузі адміністративної реформи Ігор Коліушко підрахував, що всупереч запевненням влади кількість відомств не лише не скоротилася, а навпаки, збільшилася. На цьому тлі досить волюнтаристськи звучать заяви Віктора Януковича про поголовне 30-відсоткове скорочення числа чиновників.

Звісно, керівники відомств намагатимуться скоротити лише «порожні клітинки» штатного розпису, попутно позбувшись неугодних чиновників. Сам процес такої реорганізації досить тривалий — за два місяці необхідно попередити держслужбовців про звільнення, потім прийняти нових, написати сотні наказів. Тож, дай Боже, до весни впоратися. А хто працюватиме в цей час?

До речі, зараз ухвалюється держбюджет на наступний рік. Природно, там зазначені дореформені міністерства й держкомітети з їхньою нинішньою чисельністю, яку скорочуватимуть. Як у цьому разі правильно розрахувати витрати новосформованих міністерств з невідомою поки чисельністю?

І як невелике зауваження: наша рідна влада про себе, звісно, не забуває. У проекті держбюджету на 2011 рік передбачається збільшення фінансування президентського держуправління справами на 400 млн грн — з 946 млн до 1 млрд 343 млн грн.

Нюанс третій. Проведення реорганізації виконавчої влади серйозно посилило позиції глави держави. Зазначимо, що президент до цього вже отримав право без участі міністра, лише за поданням глави Кабінету міністрів, призначати заступників керівників центральних органів виконавчої влади.

Тепер Віктор Янукович отримає право без участі міністра призначати керівників служб, агентств, інспекцій, які курує міністерство.

Нюанс четвертий. На жаль, реорганізація міністерств накладалася на політичну боротьбу владних угруповань усередині президентської команди, збіглася з нагородженням непричетних і покаранням невинних за провальний проект Податкового кодексу.

Тому цілком виправдані злиття міністерств (наприклад, Міністерства палива та енергетики з Міністерством вугільної промисловості) поєднуються з рішеннями, які викликають подив.

Відбулася перестановка чиновників: хтось опинився ближче до «тіла», когось було взагалі відсунуто від «годівниці». Унаслідок проведеної реорганізації посилилася група Андрія Клюєва, Борис Колесніков отримав одне з найресурсніших міністерств. А от політичне майбутнє Сергія Тігіпка під серйозною загрозою — йому необхідно проводити соціально вибухонебезпечні реформи: пенсійну, житлову, трудову.

Президент України, крім того що він є главою держави, виконує обов'язки Верховного головнокомандувача Збройних сил і голови Ради національної безпеки і оборони України.

За час президентства Віктор Янукович своїми указами ввів у дію чотири рішення РНБО: про проект закону про засади зовнішньої та внутрішньої політики, про протидію ризику пожеж в Україні, про ситуацію у сфері приватизації державного майна та, найголовніше, про загрози національній безпеці України у 2011 році.

Щоправда, точного переліку кількості засідань РНБО на сайті цього відомства ви не знайдете: відповідний розділ відсутній як клас. А засідань РНБО було щонайменше на два більше, ніж відкритих указів президента про введення в дію рішень цього органу: наприклад, РНБО
26 квітня і 8 липня розглядала ситуацію у воєнній сфері.

За оцінками експертів, ситуація в українській армії критична: вона не готова до виконання завдань з оборони країни. Обіцяного підвищення посадових окладів усім військовослужбовцям не відбулося, таке підвищення вирішили компенсувати запровадженням нових надбавок, які в будь-який момент можна скасувати. З 2000 обіцяних військовим квартир Міністерство оборони відзвітувало про передачу лише 778 квартир. Досі не затверджена чисельність Збройних сил України, хоча обов'язок президента подати, а парламенту затвердити відповідний законопроект.

Складається враження, що президент мало цікавиться воєнною сферою, армія не готується захищати країну, а займається самовиживанням. Роль Ради національної безпеки істотно знижена. За Віктора Януковича Рада так і не стала органом, який виявляє загрози, пропонує заходи з їх нейтралізації та координує діяльність органів виконавчої влади в цій сфері.
* * *

Монополізувавши владу в країні, Віктор Янукович узяв на себе колосальну відповідальність. У тому числі й за проведення таких необхідних Україні реформ. Поки реформістські зусилля влади скоріше породжують більше запитань, ніж відповідей.

Спроби проведення реформ за рахунок простих українців приречені на провал. Або влада зрозуміє, що починати реформування потрібно з себе, або вона приречена піти в політичне небуття.