Ціна компромісу

Закон «Про доступ до публічної інформації», ухвалений у парламенті 13 січня ц. р., влада піарить як її величезне досягнення. Тому варто нагадати: проєкт цього закону було розроблено активістами громадських організацій три роки тому. А ухвалення його саме зараз викликане, мабуть, необхідністю відзвітувати перед європейськими чиновниками про «прогрес у демократії».

Ще в листопаді минулого року депутати Партії регіонів робили все можливе, щоб уникнути голосування за цей закон. Усупереч регламенту Верховної Ради було зареєстровано альтернативний законопроєкт, яким вносилися зміни до чинного з 1992 року Закону «Про інформацію». Частину запропонованих норм було «запозичено» із законопроєкту «Про доступ до публічної інформації». Інша частина (так би мовити, «від себе») експертне середовище жахнула. Народний депутат Андрій Шевченко як автор законопроєкту «Про доступ до публічної інформації» запропонував авторам законопроєкту від ПР розпочати переговори для узгодження позицій і спільного голосування за два законопроєкти. 13 січня обидва документи, попри опір комуністів, стали законами й очікують
підпису президента.

Проєкт Андрія Шевченка «Про доступ до публічної інформації» змін майже не зазнав. Фактично було вилучено розділ про контроль уповноваженого Верховної Ради з прав людини за реалізацією прав на доступ до публічної інформації. Це не відповідає практиці європейських країн, де є навіть окремий омбудсмен, який захищає право громадян на інформацію, але в українських реаліях небажання уповноваженого брати на себе додаткові турботи зрозуміле. Альтернативний законопроєкт зазнав істотних змін, і тепер його авторка Олена Бондаренко подає це як значне поліпшення у сфері захисту прав журналістів. Як юрист-практик скажу: позитиву в новій редакції закону «Про інформацію» — кіт наплакав, а загроза виплачувати моральну компенсацію за критику будь-якої посадової особи чи політика — стовідсоткова. Тому чи не завелика ціна компромісу? Адже доступ до інформації став лише можливим, а ось посилення судової практики — гарантованим.

Спочатку щодо Закону «Про доступ до публічної інформації». Згідно зі статтею 34 Конституції України, кожен має вільний доступ до інформації, тобто право збирати, зберігати, використовувати й поширювати інформацію усно, у письмовому вигляді чи іншим способом — на свій вибір. Відповідно до рішення Конституційного суду від 1?грудня 2004? року №18-рп (справа про охоронюваний законом інтерес), якщо в якоїсь особи є право, то в іншої виникає обов'язок. За старим Законом «Про інформацію» обов'язок надавати інформацію був лише в органів державної влади та місцевого самоврядування. Тому одне з головних досягнень Закону «Про доступ до публічної інформації» — істотне розширення кола осіб, які мають обов'язок надавати інформацію. Крім органів державної влади та місцевого самоврядування, до розпорядників публічної інформації належать і інші державні органи (прокуратура, суд, ЦВК тощо), органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства, і рішення яких є обов'язковими для виконання. Також це юридичні особи, що фінансуються з державного (державні підприємства, агентства тощо) та місцевих (комунальні підприємства) бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, — щодо інформації про використання бюджетних коштів. Інформацію, пов'язану з виконанням їхніх функцій, зобов'язані надавати також особи, які виконують за законом делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень (наприклад, БТІ — про реєстрацію нерухомості, обленерго — про накладення штрафів) або згідно з договором, — надання освітніх, оздоровчих, соціальних чи інших державних послуг. Інформацію про умови постачання товарів, послуг і ціни на них повинні зробити публічною суб'єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями. Зобов'язані оприлюднювати й надавати на запити інформацію в порядку, передбаченому цим законом, будь-які суб'єкти господарювання, що володіють:

1) інформацією про стан довкілля;

2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;

3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися й загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно значущою інформацією).

Питання строків надання інформації на запити викликало найширшу дискусію серед урядових чиновників. Розробники законопроєкту взяли за основу досвід Естонії. Згідно з аналогічним законом цієї країни, строк надання інформації — п'ять днів, якщо така інформація не може бути надана негайно. Насамперед це показник ефективності та прозорості влади. Якщо влада має узгоджені бази даних, уся інформація зберігається в електронному вигляді, а вся публічна інформація є на сайтах цих органів, то для надання будь-якої інформації достатньо кількох хвилин. Вважаємо, що це саме той шлях, який потрібен і можливий для України. Експерти Ради Європи, які здійснювали міжнародну експертизу законопроєкту, також зазначили, що ці строки відповідають європейській практиці.

Отже, Законом «Про доступ до публічної інформації» встановлено чотири види строків:

1 — негайно оприлюднюється будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров'ю або/та майну осіб, і про заходи, що вживаються у зв'язку з цим (стаття 15);

2 — не пізніше ніж через 48 годин з дня отримання запиту, якщо він стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статися й загрожують безпеці громадян. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим (пункт 2, 3 статті 20);

3 — не пізніше ніж через п'ять робочих днів з дня отримання запиту про надання будь-якої публічної інформації (пункт 1 статті 20);

4 — до 20 робочих днів, якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних (з обґрунтуванням збільшення такого строку). Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше ніж через п'ять робочих днів з дня отримання запиту (пункт 4 статті 20).

До європейської практики також належить норма про надання інформації на запит безоплатно, але в разі потреби виготовлення копій документів обсягом понад 10 сторінок запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання й друк.

Запит може бути усним, письмовим чи в іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) — на вибір запитувача, без пояснення причини подання запиту й незалежно від того, стосується ця інформація запитувача особисто чи ні. Запит може бути індивідуальним і колективним.

Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені й спрямовані керівникові розпорядника, до вищого органу чи суду. Варто зазначити, що суд такі справи розглядає за нормами Кодексу адміністративного судочинства, а це означає, що саме розпорядник інформації має доводити правомірність своїх дій, а не скаржник, від якого вимагається лише наведення доказів звернення із запитом чи відсутності оприлюднення інформації розпорядником.

Найбільше запитань у судовій практиці завжди виникає щодо конфіденційності інформації та її суспільної важливості. Тут усе залежить від багатьох нюансів, але принаймні декларації про доходи осіб і членів їхніх сімей, які претендують на виборну посаду в органах влади або обіймають її, обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої чи другої категорії, не належать до конфіденційної інформації. Також не може бути обмежений доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів; про умови отримання цих коштів чи майна, прізвище, ім'я, по батькові фізичних осіб і найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти чи майно.

Приємним бонусом для журналістів стало внесення доповнень до статті 13 Закону України «Про авторське право і суміжні права». Ця стаття регулює питання погодження тексту інтерв'ю з особою, яка його давала. На практиці це положення викликало чимало непорозумінь, коли посадова особа, відповівши на запитання журналістів щодо своєї діяльності, потім наполягала на погодженні тексту, викреслюючи найцікавіші для громадськості свої слова. Тепер унесено ясність: зазначені положення не поширюються на випадки оприлюднення чи надання інформації на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Якою ж виявилася ціна компромісу? У чому небезпека оновленого Закону «Про інформацію»? Ложкою меду в бочці дьогтю є приведення старого закону у відповідність до Закону «Про доступ до публічної інформації», а також перенесення норм про права журналістів зі спеціального Закону «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», що тепер усуває питання про поширення цих прав на журналістів теле-, радіокомпаній, онлайнових медіа, інформаційних агентств. Автор законопроєкту вказує на спрощення процедури акредитації журналістів, але істотних відмінностей між запропонованим порядком і раніше чинним відповідно до Закону «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» знайти не вдалося. Крім того, на практиці виникатимуть питання щодо документів, які б «посвідчували професійну належність» до журналістів особи, яка бажає отримати акредитацію при органах державної влади. Раніше закон чітко встановлював, що такими документами є посвідчення члена професійних об'єднань журналістів, посвідчення, видане засобом масової інформації, диплом про журналістську освіту. Навіть за такого чіткого переліку деякі співробітники прес-служб вимагали від журналістів надавати свої вже опубліковані матеріали, висували інші вимоги. Оскарження таких неправомірних дій також було передбачено законом, але на практиці судова тяганина тривала до двох років. Безумовним плюсом оновленого Закону «Про інформацію» є скасування обов'язкової акредитації в МЗС іноземних журналістів. Для роботи в Україні їм потрібно буде знати внутрішні процедури акредитації та права журналістів, а також мати документи, які б посвідчували їхню професійну належність.

Тепер про бочку дьогтю, яку «викотив» Закон «Про інформацію». На нашу думку, це стаття 30 закону — «звільнення від відповідальності». Зі старого закону залишено норму про те, що ніхто не може бути притягнутий до відповідальності за висловлення оціночних суджень. Водночас унесено зміни, якими передбачено відповідальність за висловлення оціночних суджень, а саме: якщо особа вважає, що оціночні судження чи думка принижують її гідність, честь чи ділову репутацію, а також обмежують інші особисті немайнові права, вона може скористатися наданим їй законодавством правом на відповідь, а також на власне тлумачення справи в тому самому засобі масової інформації з метою обґрунтування безпідставності поширених суджень, надавши їм іншу оцінку. Більше того, якщо суб'єктивну думку висловлено в грубій, принизливій чи неособистій формі, яка принижує гідність, честь чи ділову репутацію, на особу, яка таким чином і таким способом висловила думку чи оцінку, може бути покладено обов'язок компенсувати завдану моральну шкоду.

Ці норми безумовно викличуть захват у високопосадових позивачів, які становлять понад 60% усіх, хто подає позови до медіа, і суддів, які зі своїм радянським менталітетом не здатні змиритися з європейським підходом до того, що судження можуть шокувати, ображати, приводити в замішання. «Суд вважає, що публікації містили критику двох політиків, яка була викладена жорсткою, полемічною, саркастичною мовою. Немає сумніву, що для позивачів вони були образливими й навіть шокуючими. Проте, обираючи свою професію, вони залишили себе відкритими для суворої критики та пильного нагляду; це тягар, який політики мають прийняти в демократичному суспільстві», — це цитата з рішення Європейського суду з прав людини у справі «Українська прес-група проти України», ухваленого в березні 2005 року. У цьому рішенні було визнано, що суди України, не розрізнивши факти й оціночні судження, поклали на відповідача (газету «День») відповідальність саме за судження, які позивачі — політики Вітренко і Симоненко — вважали такими, що принижують їхню честь, гідність і ділову репутацію. За це порушення з державного бюджету України було виплачено понад 34 тисячі євро на користь газети «День», а українська судова практика зазнала істотних змін на краще. Тепер же українське законодавство прямо передбачає відповідальність за критичні судження. Адже будь-якій людині, не кажучи вже про владоможців, критика неприємна, а отже, такі неприємні судження відтепер вважатимуться безпідставними, грубими й принизливими. Наприклад, російські суди судження лідера громадської організації — «у нього немає ні сорому ні совісті» — на адресу губернатора визнали грубими й принизливими.

Жодного зауваження щодо того, що політики мають бути терпиміші до критики, як цього знову ж таки вимагає практика Європейського суду, новий Закон «Про інформацію» не містить. Посадові й службові особи не позбавляються права на захист честі, гідності та ділової репутації в суді, а також компенсації на їхню користь за моральну шкоду. Як показує аналіз судової практики, саме посадові особи є найчисленнішою когортою позивачів (понад 60%) і найбільш морально вразливою, оскільки, на відміну від пересічних громадян (14% позивачів), вимагають за моральну шкоду не 1700 грн компенсації, а щонайменше 200? тис. грн, а то й мільйонні суми. Тепер суди матимуть усі підстави йти їм назустріч. А правозахисникам доведеться починати все спочатку, тобто знову долати шлях оскаржень, який ми вже проходили з 1998-го по 2005 роки.

І наостанок кілька цитат із рішень Європейського суду з прав людини, який визнав, що політики й посадові особи мають бути терпимі принаймні до таких суджень:

— опортуніст низького ґатунку, аморальний, позбавлений гідності;

— позиції, подібні до нацистських;

— ідіот, не фашист;

— міністр має фашистське минуле;

— у губернатора немає ні сорому ні совісті;

— бездарний і блазенський кандидат;

— технічний кандидат, гучномовець, страшилка.