Нацпарки як засіб від парканів. Таємнича реформа з незбагненним результатом

Наприкінці минулого року важливу природоохоронну структуру — Держслужбу заповідної справи (ДЗС) — було ліквідовано указом президента (№ 1085/2010 від 9 грудня 2010 р.). Багато громадських екологічних організацій одразу ж забили на сполох, направили листа до АП з вимогою створити держагентство заповідної справи замість ліквідованої Держслужби. На фото, - Віктор КАНЦУРАК.

Але ось що дивно — дуже довго представники Мінприроди та реформованої Держслужби просто відмовлялися від чітких коментарів щодо перетворень, що відбуваються. Наприклад, на офіційний запит про цілі реформи системи управління заповідними територіями Віктор КАНЦУРАК, голова Держслужби, ніби визнаючи власну необізнаність, відписався: «...Метою зміни статусу центральних органів влади в межах адміністративної реформи є підвищення їхньої ефективності». На запитання, як зміниться формат роботи в цій сфері: «За підсумками адміністративної реформи ведеться робота з поліпшення формату роботи та системи управління у сфері заповідної справи».

Це неймовірно, але через кілька місяців після виходу указу керівник Держслужби повідомляв: «Питання повноважень і статусу Служби стане відомим найближчим часом за підсумками адміністративної реформи». Тобто те, як буде вибудувано систему управління заповідними землями, вищим керівникам цієї системи мало стати відомо «за підсумками»!

Неофіційно представники Мінприроди просили «увійти в становище» — посадовці просто не знали, навіщо їх перетасовують і як їх перетасують, і дуже боялися втратити місця, сказавши «щось не те».

Наважилися розповісти про результати реформи, що проводиться, у колишній ДЗС, а нині Департаменті заповідної справи Мінприроди лише через півроку (!) після злощасного указу президента.

Але мені здалося, що під час інтерв'ю Віктор Канцурак, голова цього департаменту, почувався явно насторожено і дуже просив не вимагати від нього оцінок перетворень, що проводяться.
За все відповідатимуть «компетентні органи»

— Розкрийте секрет, що зберігався в надрах вашого відомства так довго, — у чому полягає реформа колишньої Держслужби заповідної справи?

— Згідно з адміністративною реформою необхідно оптимізувати чисельність, функції, повноваження державних органів, зокрема органів Мінприроди. До перетворень у нас була окрема Державна служба, яка підпорядковувалася міністерству, контролювалася ним і займалася політикою у сфері заповідної справи, управлінням заповідними територіями.

Тепер службу ліквідовано, а в Мінприроди створено окремий департамент, який займатиметься тими самими завданнями, що й Держслужба, але вже у складі міністерства.

Функції в нас залишилися ті самі, нічого нового нам не додали, нічого не урізали.

— Ваші слова можна інтерпретувати так, що реформа стосується лише скорочення апарату та перейменування держслужби на департамент?

— Можна говорити навіть про те, що збережено й персонал. Ми скоротили лише окремі технічні посади, функції яких тепер бере на себе міністерство, — спеціаліста з кадрів, бухгалтерів. Скоротили всього 4 особи.

Були, звісно, пориви й заклики скоротити більше, але нам вдалося зберегти основний функціональний склад колишньої служби. Інакше зі зниженням статусу ми б втратили й можливість виконувати деякі державні функції.

— Ви дуже дипломатично говорите про перетворення, що проводяться. Роз'ясніть тоді, як зміняться механізми вашої роботи при взаємодії з міністерством, іншими органами держуправління.

— До реформи в нас справді була можливість безпосередньо контактувати з організаціями та структурами, які займаються заповідним фондом. Тепер же всі питання ми зобов'язані вирішувати лише через міністерство, прямі контакти — лише з установами Мінприроди.

У нас більше немає печатки, кореспонденція та всі документи проходять через Мінприроди.

— Управляти природно-заповідним фондом (ПЗФ) стане складніше?

— З іншого боку, у нас тепер буде більше часу для того, щоб визначати політику в цій галузі. А матеріальними ресурсами займатимуться інші підрозділи Мінприроди.

— Чи зміниться матеріально-технічне забезпечення об'єктів ПЗФ?

— Категорично ні. Більше того, у нас цього року значно збільшилося фінансування парків і заповідників. Це не бюджетне фінансування (яке стосується не лише заробітної плати та комунальних послуг), а насамперед гроші з Державного фонду охорони навколишнього середовища, які розподіляє міністерство. З цього фонду стали більше виділяти на ПЗФ.

— Поки що проходить лише перший етап адмінреформи. Чим обернеться другий етап для системи управління заповідниками та нацпарками?

— Мені складно сказати. Реформу готують спеціалізовані компетентні органи, які й ухвалюють рішення.

— У результаті перетворень уже трапився несподіваний казус, про який ви не згадали: Мінекології позбулося своїх територіальних підрозділів, обласних управлінь екології. Якщо ви як структура не маєте більше права безпосередньо контактувати з місцевими органами влади, а підрозділів міністерства на місцях уже немає, то чи не вийде так, що низку ключових і болючих питань щодо заповідних територій нікому буде контролювати?

— Звісно, робота нашого департаменту серйозно залежить від органів місцевої влади. В усьому — навіть у тому, що стосується створення й організації об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Погодження меж, проєктів, підписання землевпорядних документів — усе це відбувається на місцевому рівні, і ми на це, на жаль, впливу не маємо.

Система законодавства побудована таким чином, що більша частина відповідальності лежить на місцевих структурах — як, власне, і тягар роботи. Відповідно, при ліквідації територіальних органів наша робота ускладниться. Ще рано про щось говорити, адже ми не бачимо тієї структури, яка має прийти на зміну територіальним управлінням.

Поки що важелі впливу на місцеву владу залишилися у вигляді державних екологічних інспекцій (ДЕІ) в областях, Києві та Севастополі, які входять до сфери управління Державної екологічної інспекції України. Це означає, що принаймні роботи для нас стане більше. І вона буде складнішою. Можливо, в ході адмінреформи буде придумано якісь компенсаційні механізми впливу на місцеві органи — але поки що маємо те, що маємо.

Що ж до контролю, то з 2006 р. розвивається згадана система ДЕІ. На місцях вона контролює питання ПЗФ.

— Ви вважаєте, що інспекція буде ефективною? Досі її діяльність була малопомітною для громадськості.

— Інспекція вже працює. Хоча насправді нам складно щось прогнозувати, ми не аналітики — ми посадовці, тому маємо працювати, виходячи з актуальних нормативних документів. На сьогодні ми справді не бачимо тієї схеми, яка буде впроваджена на другому етапі реформ, тому не берусь передбачати, ускладнить це роботу чи спростить.

— З погляду обивателя, це виглядає досить дивно: проводиться реформа, яка не обговорюється громадськістю і шляхи якої невідомі навіть фахівцям, що працюють у сфері управління тими чи іншими об'єктами.

— Для оцінки шляху існують спеціальні експертні робочі групи, комісії, Мін'юст. Ми ж виконуємо ті завдання, які поставлені урядом і президентом.
Величезні штати — український шлях

— Якщо опуститися на рівень людини, не надто досвідченої в хитросплетінні державних повноважень і функцій, то практично будь-який житель, наприклад Києва, скаже, що не задоволений роботою природоохоронних служб. Чого вартують історії із забудовою Жукового острова, руйнуванням Дніпровських островів — а адже це все території ПЗФ. Чи не поясните, чому Держслужба не змогла вплинути на ситуацію? І чи зможе змінити стан справ департамент?

— Почнімо з того, що ДЗС контролюючих функцій ніколи не мала. Для цього є спеціалізовані служби. У департаменту функцій контролю теж немає.

Об'єкти, які ви назвали, — місцевого значення. Те, що з ними відбувається, — проблеми київської влади, місцевих рад, які ухвалювали відповідні рішення. Сьогодні завдяки спільній роботі міністерства, нашої служби, екологічної інспекції, прокуратури щодо Жукового острова величезну кількість актів про передачу землі під забудову скасовано. Президент розпорядився розширити територію національного природного парку «Голосіївський» за рахунок територій Жукового острова та Дніпровських островів. Ця робота зараз ведеться спільно з КМДА.

— Деякі спостерігачі висловлюють побоювання, що відняті в одних забудовників землі віддадуть іншим — території, які колись були позбавлені статусу заповідних, так і не отримали його назад.

— Планується велика нарада в Київській міськадміністрації щодо розширення Голосіївського нацпарку. Коли відповідні матеріали будуть підготовлені, усі зможуть побачити, куди потраплять згадані території.

— Голосіївський національний природний парк з приводу свого потенційного розширення отримає якесь додаткове фінансування?

— Це складне питання. В Україні склалася унікальна ситуація з фінансуванням національних природних парків і заповідників. Вона досить відрізняється від практики європейських країн. Ніде в країнах ЄС немає таких величезних штатів національних парків і заповідників, як у нас. Але в них немає й функції державної охорони територій, і земля не завжди надається парку в постійне користування.

— З чим пов'язаний наш «особливий шлях»?

— Структура така. У Європі штат парків менший, але фінансування в десятки разів більше. Усі природоохоронні роботи віддаються підрядникам, обслуговування парків іде за рахунок сторонніх організацій. А в нас працівники змушені все робити самі, адже гроші здебільшого йдуть лише на заробітну плату. Тому той самий Голосіївський національний парк із самого початку має повний штат близько 65 осіб.

І це правильний підхід для нас.

— Довго говорять про те, що необхідно запровадити єдину систему управління об'єктами ПЗФ. Ви працюватимете в цьому напрямі?

— Я є прихильником того, щоб увесь ПЗФ був під єдиним керівництвом. Думаю, що ця робота буде продовжена.

Можливо, винятком стануть заповідники, що належать академічним структурам (наприклад, «Асканія-Нова», Дунайський біосферний заповідник, які належать Національній академії аграрних наук і Національній академії наук відповідно).

— Керівництво деяких об'єктів ПЗФ висловлювало побоювання, що перехід під крило Мінприроди може призвести до погіршення фінансування.

— Це спірне питання. У Міністерства екології є великий важіль — Державний фонд охорони навколишнього середовища, завдяки якому ми маємо потенціал для розвитку цих об'єктів. В інших структурах такого немає.

— Ще одне «вічне» питання — взаємодія лісників і служб природоохорони.

— Ми теж проводимо робочі наради та зустрічі з лісниками. Питань багато спірних, не завжди є розуміння. Адже головне завдання у нас — охороняти, у лісників — використовувати.

— Ви, схоже, навіть не сподіваєтеся, що питання про передачу лісового господарства у відання Мінприроди розглядатиметься.

— Ви мене знову намагаєтеся «витягти» на політичні оцінки.

— Чому ж? Це питання, що стосується не політики, а господарської діяльності та системи держуправління.

— Існують спеціальні органи, які визначають державну політику центральних органів виконавчої влади. Хочу зазначити, що відповідно до Положення про міністерство воно не займається лісовим господарством.

Було ухвалено рішення про підпорядкування Держлісгоспу Міністерству аграрної політики та продовольства. Можливо, в цьому навіть є певна логіка — лісники займаються використанням ресурсів. Мінагрополітики теж займається використанням ресурсів.

Але питання підпорядкування я не хочу коментувати, тому що воно іншого рівня. Хоча що стосується природних заповідників, які перебувають у складі Держлісгоспу, тут моя позиція однозначна: вони мають бути в підпорядкуванні Міністерства екології! Тому що це не профіль лісників — займатися охороною абсолютно заповідної категорії ПЗФ, де заборонено ведення лісового господарства.

Охороняти не заповідники, а тварин

— У 2000 р. ухвалено такий цікавий документ, як закон «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки». У ньому зазначено, що природно-заповідний фонд до 2015 р. має займати не менш як 10,4% території країни. Чи можна за 4 роки збільшити площі ПЗФ удвічі?

— Це дуже складний процес. Природно, ми працюємо над виконанням поставленого завдання. Але наш департамент і міністерство стикаються з великими труднощами, пов'язаними з опором місцевих органів влади. Ви ж розумієте, що ажіотаж на земельні ресурси фактично не залишив вільних територій по всій Україні. Тому важко створювати об'єкти ПЗФ як місцевого значення, так і загальнодержавного.

Земля або в оренді, або роздана в приватну власність. Ми зустрічаємо великий опір навіть щодо тих об'єктів, які вже створені. Нам протидіють і на етапі оформлення, і підписання держактів щодо вже погоджених ділянок! Ідуть суди, держакти скасовують. Але ми виконуватимемо свою роботу.

— Але як це відбуватиметься на практиці? Є, наприклад, рішення, яке вдалося провести через Вищий адміністративний суд, — про незаконність Указу Президента «Про створення національного природного парку «Сіверсько-Донецький». Ви все одно створите цей об'єкт?

— Думаю, що створимо. Там є певний опір деяких місцевих керівників, які не погоджують межі території. Можливо, нам доведеться створювати парк в інших межах.

— І все ж, ви можете визнати, що цифра в 10% ПЗФ до 2015 р. — чиста фантастика?

— Я не експерт, а керівник, завдання якого — досягти запланованого. І ми зробимо все можливе, щоб воно було виконано.

— Чому ж тоді з'явилася загальнодержавна програма розвитку заповідників до 2020 р.? Чи не відбувається в цьому випадку підміна одного документа іншим, з «дальшим прицілом»?

— Це абсолютно різні документи. Програма розвитку екомережі як рамковий документ включає в себе й розвиток усіх елементів цієї мережі — зокрема й програму щодо заповідників, яка вирішуватиме завдання з організації роботи та матеріального забезпечення конкретних об'єктів у національних природних парках і заповідниках, а також з розширення мережі природно-заповідних територій.

— Нацпарки себе не виправдали?

— Вони себе виправдовують, але Україні потрібно більше територій зі спеціальним режимом охорони природних комплексів і об'єктів. Нам сьогодні особливо важливо збільшити кількість морських і водних об'єктів, зберегти ті території на півночі країни, де ще є що зберігати.

Ми зіткнулися з питанням, яке було поставлено свого часу і в Західній Європі. Ми створювали національні парки та заповідники — класичні об'єкти заповідного фонду. І в нашій аграрній країні дійшли до певної межі — близько 6% усієї території держави. Щоб досягти 10,4% (як передбачено), потрібно підключати нові законодавчі механізми. Департамент якраз і працює над змінами до законодавства, які дадуть нам змогу використовувати нові сучасні інструменти. Потрібно розширити рамки класичної теорії, за якою охороняється цілісна територія. Потрібно охороняти конкретні види і середовище їх мешкання. Наприклад, безглуздо охороняти зубра в заказнику площею 1 тис. га — звір пересувається значно більшою територією. Ми зараз вносимо пропозиції щодо зміни законодавства таким чином, щоб землекористувач певних ділянок, цікавих з погляду охорони природи, укладав відповідний договір і брав на себе певні зобов'язання, тобто він вестиме лише ту діяльність, яка не відлякує зубрів.

Так це працює в Євросоюзі. Відповідна програма «Натура-2000» передбачає не створення національних парків і заповідників, а територій спеціального наукового інтересу, куди входять величезні площі.

— Яким механізмом можна скористатися для реалізації такого підходу?

— У 1992 р. було ухвалено чудовий закон «Про природно-заповідний фонд України». Усі експерти визнають, що на сьогодні в Україні законодавство про ПЗФ найкраще в СНД і одне з найкращих у Європі. У згаданий закон закладено такий інструмент, як «охоронні зони територій об'єктів ПЗФ». Він закладений, але працює недостатньо.

А адже все дуже просто: нам не треба створювати новий заказник з охорони, скажімо, дрофи, якщо він уже є. Усе, що потрібно зробити, — створити навколо нього велику охоронну зону й мотивувати землекористувачів узяти на себе конкретні зобов'язання із забезпечення охоронного режиму.

— Як же ви землекористувачів збираєтеся мотивувати?

— Законодавчо передбачено пільгове оподаткування, відсутність податку на землю для територій природно-заповідного фонду. Це, до речі, іноді призводить до того, що місцева влада висловлює невдоволення — вони втрачають надходження до бюджету. Навіть селянинові, який свого часу ходив до лісу по дрова, важко пояснити, що тепер ця територія заповідна. Ми готуємо певні зміни до законодавства, пов'язані з можливими компенсаціями за включення земель до заповідного фонду.

— У Європі успіх згаданих вами природоохоронних програм пов'язаний не в останню чергу з тим, що землекористувачам пропонують і низку нових технологічних розробок, за допомогою яких він може вести ефективне господарювання, не шкодячи тому чи іншому виду. В Україні відбувається адаптація таких моделей?

— Безсумнівно. Ми переймаємо західний досвід за допомогою програм розвитку ООН. У нас є велика програма (на жаль, вона цього року закінчується) з підтримки держуправління заповідної справи та фінансової стабільності, яка фінансувалася Глобальним екологічним фондом через програму розвитку ООН.

У межах цієї програми було взято деякі території (особливо в тих зонах, де відсутній добрий розвиток бізнесу) — наприклад, нацпарк «Прип'ять-Стохід». Шляхом залучення мінігрантів для місцевого населення було показано механізми можливої його зайнятості з урахуванням діяльності нацпарку. Ймовірно, і наступного року будуть подібні проєкти.

— Які моделі пропонувалися місцевому населенню?

— Здебільшого пов'язані з розвитком туризму. Ця програма випробувана в Шацькому національному природному парку, і вона справді працює. Перспективне також екологічне сільське господарство без використання в тваринництві хімічних кормів, добавок.

— Що стосується «зеленого» туризму, то це красиво звучить, але зовнішній турист в Україну не їде (рівень цін тут не відповідає печерному рівню сервісу), а внутрішній екологічний туризм не існує як явище. Західні програми — це добре, але як відбувається адаптація всіх цих програм до українських реалій?

— Той самий Шацький національний парк показує, що прогрес можливий. Але проблеми, безумовно, є. І я не можу сказати, що ми їх вирішили або найближчим часом вирішимо.

Для нас, чесно скажу, це щоденний головний біль. Працювати з місцевим населенням дуже важко. Тому що запропонувати людям щось конкретне ми часто не можемо. А з урахуванням кризи, падіння ділової активності, попиту на туристичні послуги, відсутності попиту на продукти екологічного сільського господарства — усе це йде неймовірно важко.

Але в нас є й позитив! Наведу вам два приклади. Створення об'єктів ПЗФ приносить величезний плюс місцевому населенню — оскільки підвищується вартість землі та нерухомого майна. Узяти нацпарк «Прип'ять-Стохід». Раніше це була така діра, де можна було купити хатку із землею за пару тисяч гривень. Зараз ціна зросла, напевно, разів у 20!

Люди приїжджають туди, і це — відображення позитивного чинника: населення та бізнес розраховують на розвиток.

— А ось під час створення нацпарку «Сіверсько-Донецький» місцеві жителі виступали проти. Виходить, ваші структури не змогли пояснити населенню вигод?

— По-перше, проти виступили не пересічні жителі, а місцева влада зі своїми інтересами, хоча ця державна земля не у їхньому віданні!

Подібне відбувається від нерозуміння можливостей і перспектив. Очевидно, не всі розуміють, що мине ще якийсь час, і антропогенний чинник буде лише посилюватися. Наші території, на яких ще щось «природне» залишилося, стануть безцінними для всієї Європи.

Ми ще не до кінця зрозуміли — саме це наш потенціал, наші перспективи для розвитку бізнесу та ділової активності. Тому що в Європі таких територій практично вже немає!

Іноді під час створення національних природних парків місцеві жителі кажуть: «Ми не хочемо, тому що ви заберете землю "до Києва", поставите паркан і нас туди не пустите». Але потім вони бачать — те, що не ввійшло до нацпарку, забудовується багатіями, і на таких територіях справді з'являються паркани. А парк якраз забезпечує охорону своїх земель для використання людьми!

Противники розвитку системи нацпарків справді вміють маніпулювати свідомістю місцевого населення. Чому? Та тому що саме ці люди захоплюють землі, забудовують прибережні зони. Пройдіть по будь-якому нашому парку, побачите ви паркан, за який когось не пускають. А тим часом ця ідея інтенсивно експлуатується.

Ми мали в «Нижньосульському» таку проблему, на Кінбурнській косі було те саме. А зараз місцеве керівництво там роздає орхідейні поля! Ось тут ми одразу бачимо, навіщо потрібен парк: щоб усі люди могли ним користуватися сотні років.

Якщо ви зможете пояснити це у своїй публікації, це буде найважливішим підсумком нашої зустрічі.