У наказі Януковича

Двічі подумай, перш ніж читати... Напевно, чарівна Інна нас зомбує... Невже адмінреформу провалили найкращі кадри Президента?  М.П.

Указ президента про адміністративну реформу в ніч на 10 грудня 2010 року мав стати необхідним інструментом для створення ефективного апарату державної влади. Він допоміг би Віктору Януковичу реалізувати задумані ним реформи. Таких реформ, якщо ви пам'ятаєте, країні було презентовано понад двадцять.

Проте основна проблема президента виявилася в тому, щоб правильно застосувати цей інструмент, зірвавши замок бюрократичного опору й, як наслідок, відчинити двері в нову країну. Тут Янукович постав перед вибором.

З одного боку — парадний ґанок. За словами самого Віктора Федоровича, нагадаю, лідера Партії регіонів, адміністративна реформа мала стати лише першим кроком у процесі глибинного перетворення всієї системи державного управління. Ідеться про адміністративно-територіальну реформу (створення економічно й соціально самодостатніх громад) і реформу місцевого самоврядування (передачі цим громадам необхідних для розвитку владних і фінансових повноважень). Точніше, про децентралізацію влади.

З іншого боку, рука президента тяглася до чорного ходу, що відчиняє двері до його особистого царства. З необмеженими повноваженнями й абсолютною владою. Що обрав Янукович?

Лицемірство. Публічно Віктор Федорович благословив і адміністративно-територіальну реформу, і реформу місцевого самоврядування. Проте при цьому його численні укази, розпорядження й доручення про необхідний якнайшвидший старт реформ стосами припадають пилом у столах міністрів і чиновників. А підготовлені ними (наївними?) закони відкидаються провладною більшістю парламенту. Що й сталося кілька тижнів тому з досить стриманим, але засадничим для реформи законом про об'єднання громад.

Водночас доволі оперативно ухвалюються абсолютно інші рішення. З останніх — депутатська новела, що прирівняла програмну промову президента до закону, на якому має формуватися бюджет країни. Геть парламент! (ZN.UA писало про це). А також відомий пакет законів депутата Юрія Мирошниченка № 10218-24, ухвалений у першому читанні минулого тижня. З ініціативи Міністерства юстиції, по суті, запропоновано ліквідувати територіальні органи міністерств, позбавивши їх статусу повноважної юридичної особи, здатної брати на себе відповідальність і ухвалювати рішення. Центр хоче вирішувати все сам!

І якщо політики вже вбачили в подібній амбіції бажання Януковича підстрахуватися перед парламентськими виборами (раптом переможе опозиція, а на місцях уже все залежить виключно від підпису міністра, якого… правильно, призначає Янукович), то в урядових кулуарах ідуть серйозні розмови про прийдешній колапс державного управління. Експерти, зі свого боку, застерігають, що так і вдавитися недовго. Власними повноваженнями. Янукович своїм адміністративним ключем таки зламує двері в середньовіччя.

Насправді на прикладі того, яким чином влада «проводить» глибоку реформу державного управління, можна чітко простежити, як, якими інструментами й якими засобами вона взагалі проводить реформи. Повертаючись до вибору Януковича, одразу зазначу, що для державного діяча, який хоч трохи розуміється на тому, що відбувається в довіреній йому країні, це питання апріорі не актуальне. Тому що економіка в регіонах розбалансована. Області живуть за рахунок державних дотацій, величина яких часто залежить від політичної лояльності центру. 14 млн (третина населення країни!), які проживають у 28 450 сільських населених пунктах, ось уже 20 років не можуть претендувати навіть на роботу… Далі продовжувати? Та чиновникам, що пройшли через сито адмінреформи, незабаром керувати буде нікім. Окрім олігархів (Читайте статтю Богдана Данилишина в минулому номері ZN.UA).

Вихід?

— по-перше, збалансувати межі громад, об'єднавши розрізнені та бідні села навколо більш розвинених центрів (великих сіл, міст), забезпечивши людям доступ до основних послуг (дороги, лікарні, школи тощо тощо);

— по-друге, віддати їм повноваження, щоб вони мали можливість розвивати свої громади — економічно (розпочинаючи власний бізнес), соціально (вкладаючи зароблені кошти в інфраструктуру).

До речі, ці очевидні аргументи на користь країни змушували всіх попередників Януковича при перманентному прагненні тримати владну ковдру при собі так само грати в реформу. Варто нагадати деякі подробиці. Так, до 2009 року Кабміном Тимошенко було розроблено пакет документів, що включає концепцію адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування. Відомі законопроєкти, що регулюють ще й відносини центру та громад на рівні району й області (де нині виконавчим комітетом керує призначений президентом губернатор, а не обласна рада), було узгоджено з ЄС і всіма організаціями, що представляють інтереси місцевого самоврядування в Україні.

Основними розробниками реформи стали Анатолій Ткачук, нині голова Інституту громадянського суспільства, і нинішній депутат Юрій Ганущак. Останній за командою Кабміну півроку їздив містами й селами країни, розповідаючи чиновникам і людям про суть майбутніх перетворень. Ряд губернаторів настільки перейнялися важливістю моменту, що взялися малювати карти майбутніх нових громад, виходячи з їхніх економічних інтересів. Тоді мислячий люд, прямо скажемо, воскрес у надії на світле майбутнє. Як, втім, і Кабмін, що одностайно ухвалив революційну концепцію реформи. Адже, крім низки законопроєктів (про місцеве самоврядування, адміністративно-територіальний устрій, облдержадміністрації, міста Київ і Севастополь), там був пункт про необхідність внесення довгоочікуваних змін до Конституції.

Свято, проте, тривало недовго. Ганущак отримав команду «припинити марні поїздки регіонами», а концепція, затверджена Кабміном окремою постановою, так і не з'явилася на його офіційному сайті. Учасники тих подій висувають різні версії, що пояснюють мінливість рішень попередньої політичної команди. Починаючи від технічної помилки сервера (треба ж, документ досі не відкривається), відсутності фінансів на реформу (хоча гроші потрібні лише на розвиток інфраструктури — можна таку «підготовку до ЄВРО» організувати; в іншому баланс зійдеться за рахунок перетікання коштів із розрізнених селищних рад до центру громад) і закінчуючи «внеском» політичних консультантів Тимошенко, які відмовили прем'єра йти на жорсткий крок (а віддавати повноваження не хоче жоден селищний голова) перед президентськими виборами.

Проте після виборів знову не склалося. Новий президент Янукович також не надто прагнув революції в регіональній політиці. Янукович був націлений на перетворення іншого роду. Скасування політичної реформи та жорстка президентська вертикаль стали символами нинішнього господаря Банкової. Який, правда, потребував надійного прикриття. У результаті гра гаранта в доручення — «провести, скласти, доповісти» — жодного міністра, відповідального за регіональну політику, виставила, м'яко кажучи, в непривабливому світлі.

Спочатку команда Яцуби активно писала нові закони. Точніше, причісувала чинні. І стабільно подавала документи на розгляд Кабміну. Для галочки. Потім прийшов Анатолій Близнюк. Його інтерв'ю нашій газеті підтвердило готовність до серйозного прориву. Якби впевненість міністра в старті адміністративно-територіальної реформи підтримала людина, яка доручила йому її провести. А ж як філігранно й обережно працює команда Анатолія Михайловича! Жодних тобі різких кроків, жодних змін до Конституції — законопроєкт про об'єднання громад, який написав той самий Анатолій Ткачук, по суті, міг стати своєрідною перехідною процедурою, що дозволяє дозрілим до об'єднання селам (щоб вижити!) зробити необхідний крок, об'єднатися й вступити в зону дії закону про місцеве самоврядування. Навіть після того, як Мінрегіонбуд у ході узгоджень і утрясань позбавив документ того самого чітко виписаного механізму, залишивши лише можливість об'єднатися.

«Але я як автор законопроєкту був радий і цьому, — каже сьогодні Анатолій Ткачук. — Нова дорога починається з першого кроку». Проте й тут владі виявилося не по дорозі з країною. Чечетов не на повну силу змахнув рукою на знак підтримки законопроєкту Кабміну, тому що на Банковій хтось і пальцем не поворушив. Незважаючи на чергове доручення до 1 липня підготувати чергову порцію… регіонального попкорну.

Найближчим часом наше видання спільно з фондом DESPRO має намір провести масштабний круглий стіл, присвячений цій реформі. Ми навіть уже склали запрошення міністрові. Тільки чомусь здається, що він не прийде. Хоча Анатолій Михайлович, мабуть, не з чуток знаючи, де раки в регіонах зимують і як там люди виживають, вирішив іти ва-банк. Чи насправді повірив у пояснення товаришів по партії, які назвали те, що трапилося при голосуванні, «прикрою осічкою»? Так чи інакше, але в надрах Мінрегіонбуду визріває брат-близнюк проваленого законопроєкту. Тепер про реалізацію права громад на об'єднання спробують потурбуватися народні депутати-екс-мери, які погодилися сприяти чиновникам-реформаторам.

Проте одразу зазначимо, що подібна ініціативність профільного міністерства виглядає не зовсім переконливо на тлі можливих кроків інших гравців від влади. Багатьом, хто втомився від постійних чвар помаранчевих, у якийсь момент здалося, що «донецькі» — ефективні менеджери. Але на прикладі цієї реформи можу стверджувати протилежне. Адміністрація президента, Комітет економічних реформ, Міністерство юстиції, Міністерство регіональної політики, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню, Комітет з розвитку громадянського суспільства… почасти парламентський комітет і парламент — усе це центри ухвалення рішень, що стосуються ключової реформи — реформи державного управління. Причому центри автономні й, як виявилося, взаємовиключні. Що породжують абсолютно алогічні рухи влади. (така сама ситуація й в інших галузях: фінанси — Арбузов, Хорошковський тощо тощо)

Так, кілька тижнів тому президент ні сіло ні впало підписав доручення Кабміну підготувати: 1) проєкт закону про органи самоорганізації населення (третьорядний закон у цій історії), 2) про адміністративно-територіальний устрій, 3) проєкт указу затвердження плану реформ. Де логіка? Адже спочатку — концепція, потім — план дій і лише після цього — проєкти законів у їхньому контексті. Виявилося, папір гарантові підмахнув керівник Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню. До речі, Мінрегіонбуд уже готовий відзвітувати: законопроєкт про адміністративний устрій, де повністю консервується сьогоднішня ситуація, уже в Кабміні. І сам же, як ми вже з'ясували, паралельно готує новий закон про об'єднання громад.

Інша показова історія — фактичний провал місії ПАРЄ, представники якої навідалися до України, щоб подивитися на те, як просуваються задекларовані президентом реформи. За два дні до приїзду гостей ВР провалює закон про об'єднання громад, а в день приїзду — концепцію регіональної політики, яку зняв із розгляду Кабміну просто на засіданні міністр юстиції Олександр Лавринович як «передчасну»… Враження повного хаосу й плутанини.

Насправді все це — плоди адміністративної реформи, презентованої Віктором Януковичем, ключ від якої він наполегливо вставляє не в той замок. Базова для держави реформа не отримала навіть профільного віце-прем'єра, здатного координувати кроки влади. Більше того, скасування урядових комітетів, де раніше обговорювалися деталі й узгоджувалися позиції, перетворило засідання Кабміну на збори людей, які з'ясовують стосунки й захищають особисті інтереси. У результаті якість законопроєктів значно погіршилася. Про що свідчать не лише висновки фахівців науково-експертного управління ВР, а й вето президента.

«Адміністративна реформа на рік паралізувала виконавчу владу. Зараз низка міністерств у прямому сенсі стоять порожніми й не можуть прийняти чиновника на роботу, — розповідає про «успіхи» адмінреформи один з її свідків. — Процес перевірок кандидатів на держслужбу затягується на 3—4 місяці. Міносвіти, МОЗ, податкова служба… Усе доведено до абсурду. 14 тисяч людей за рік потрібно «пропустити через довідки». Більше того, коли йде у відпустку чи на лікарняний заступник міністра — керівник апарату, все взагалі зупиняється, бо жодному іншому заступникові не можна делегувати його повноваження. Сильна централізація поглинає владу своїми повноваженнями. Їх не можна реалізувати системно. Система ефективна, коли кожна її ділянка має свої автономні повноваження й працює в їхніх межах. А центр лише координує діяльність. Коли ти все тягнеш на себе — тонеш».

Що потрібно зробити? Призначати профільного віце-прем'єра, створювати робочу групу, узгоджувати ідеї, ухвалювати концепцію й готувати законопроєкти. При цьому у ВР не розглядати жодного альтернативного, щоб не розмивати реформу.

Проте чи входить це у філософію влади? Ні, не входить. Тому що влада в Україні — передусім бізнес. Який розвивається не за рахунок додаткової вартості, а в результаті поглинання великими малих. Відчуваєте різницю? Останній приклад — нововведення, що стосуються ринку оцінних послуг, які обвалили ринок нерухомості. За ними стоять 12 компаній, афілійованих із Сім'єю, які проковтнули сотню «невдалих» гравців ринку. Як написала «Ділова столиця», «все найкраще — дітям». Віктора Федоровича. У результаті послуги з оцінки в 10 разів подорожчали. Механізм? Розповіли депутати. Іде закон про ФДМ. До нього пишуться критичні зауваження — і «раптом» з'являється норма, що ст. 5 передбачає діяльність фонду з регулювання оцінної діяльності поза межами процесу приватизації. Що не відповідає меті й завданням ФДМ. Тому все, що поза межами приватизації, — викиньте. Не тут-то було. Паралельно йде закон № 9520, де й п. 11. «раптом» уточнюється, що п. 4 прикінцевих положень стосується діяльності фонду у сфері оцінної діяльності. Його теж треба викинути — це не предмет цього проєкту, що стосується питань приватизації 2012 року! Але і там, і там голосується. У результаті створюється схема.

Панове, яка адмінреформа? Яке ефективне державне управління та децентралізація? Яке право громадам на розвиток, відкриття бізнесу тощо тощо? Філософія цієї влади — забрати, а не дати. І бізнес, і владу.
Законодавчі новели Мирошниченка — шість законів по 300 сторінок, що стосуються повноважень міністерств, з того самого репертуару. Сама процедура говорить багато про що. Закон розробляється Міністерством юстиції, а вноситься через депутата. Чому? Мирошниченко стверджує: нібито «для того, щоб ВР встигла ухвалити на цій сесії». Вам не смішно? А може, все-таки тому, що через Кабмін такий законопроєкт не пройшов би? Надто викличально. «А куди поділися територіальні органи міністерств із повноваженнями й правом підпису?» — запитую в того самого Юрія Мирошниченка. «Та не хвилюйтеся, ви про ці територіальні органи. Уже готується указ президента, який чітко розпише формат взаємовідносин центральних органів та їхніх структурних підрозділів на місцях». А як же ст. 120 Конституції, де чорним по білому написано, що організація, повноваження й порядок діяльності Кабміну, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України?! А то «створюється враження, — цитую висновки науково-експертного управління ВР, — що основна мета законопроєктів полягає в узгодженні положень чинних законів, у яких визначаються функції та повноваження різноманітних ЦОВВ, не стільки з положеннями Конституції України, скільки з положеннями відповідних указів президента України». Те, чого немає в Конституції, буде в наказі Януковича.