Адміністративно-територіальний устрій: де вихід?

Існуюча сьогодні система адміністративно-територіального поділу та виконавчої влади побудована не знизу вгору, як це має бути, а навпаки — згори вниз.

Подібна авторитарна споруда є досить стійкою, однак виключає активізацію місцевої ініціативи та мобілізацію власних ресурсів розвитку. Зазвичай регіони прагнуть розширити свої владні повноваження, водночас перекладаючи на центр забезпечення соціально-економічних потреб своїх жителів. Зрозуміло, що така модель територіального устрою потребує кардинальної перебудови.

Така системна реформа належить до переліку якісних змін, яких усі прагнуть, але водночас остерігаються й побоюються. За своїм значенням і впливом на життя громадян України її можна прирівняти, щонайменше, до пенсійної реформи, оскільки вона стосується кожного, незалежно від віку, статі та соціального становища.

17 травня виповнився рік від дня виходу указу президента України про створення Конституційної асамблеї, завданням якої, серед іншого, визначено підготовку та схвалення Концепції внесення змін до Конституції України, подання її президентові України (далі — Концепція). Зрозуміло, що саме Концепція має стати тим каркасом, навколо якого буде зводитися будівля майбутніх конституційних змін, особливе місце серед яких, за моїм глибоким переконанням, має посісти науково обґрунтована модель територіальної реформи.

На березневому засіданні Ради регіонів президент України наголосив на необхідності та важливості реформи місцевого самоврядування, яка має проводитися на засадах децентралізації владних повноважень, консолідації ресурсного забезпечення та стратегічного планування розвитку територіальних громад. Ні децентралізація, ні консолідація, ні стратегічне планування неможливі без адміністративно-територіальної реформи кардинального характеру та змісту.

Це, до речі, чітко зазначено й у преамбулі Концепції: «Збереження диспропорційності та архаїзму радянської системи адміністративно-територіального устрою як основи існування нераціональної територіальної організації влади (відсутність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці базового рівня, перебування територіальної громади села, селища, міста у складі іншої територіальної громади або на території іншої адміністративно-територіальної одиниці, територіальної громади району в місті) призводять до конфлікту компетенції як між органами місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, а тому й до неналежного рівня організації регіональної та місцевої влади, малоефективного управління суспільним розвитком на відповідній території».

І з цим важко не погодитися. Але будь-яка системна реформа базується на трьох китах: зміст, засоби й кінцева мета (доцільність) проведення. Нагадаю, що у 2005 р. було заявлено (тодішнім віцепрем'єром з питань адміністративно-територіальної реформи) спробу зрушити з місця цю вкрай важливу проблему. Але запропонована концепція адміністративно-територіальної реформи викликала таку хвилю негативних емоцій, що про неї довелося забути на роки. Більше того, досвід показав — навіть згадка про кардинальні зміни, що зачіпають насамперед інтереси керівників обласних і місцевих владних установ та структур, може стати каталізатором невдоволення. А з огляду на той факт, що вибори в нашій країні проходять мало не кожні два-три роки, охочих знизити свої рейтинги шляхом навіть вкрай необхідної, але непопулярної серед місцевого чиновництва реформи, не так уже й багато.

Нещодавно в інтерв'ю ZN.UA віцепрем'єр Олександр Вілкул висловився на користь широкого обговорення реформи на рівні суб'єктів місцевого самоврядування та наголосив: «як зручно територіальним громадам, так і треба робити». Зрозуміло, що під час проведення адміністративно-територіальної реформи слід дослухатися до позиції громадськості. Хоча досвід показує, що за підсумками обговорення ми отримаємо несподіваний результат — кожне село, у крайньому разі селище, наполягатиме на тому, що статус районного центру має отримати саме воно. І, звісно, одна половина буде за об'єднання районів і перенесення районних центрів, а інша — проти.

Посилання на досвід Польщі, де формування нового адміністративного рівня відбувалося за принципом «знизу вгору», недоречне. Якщо слушна теза про те, що «Україна — не Росія», то так само слушною буде й теза «Україна — не Польща». За рівнем розвитку громадянського суспільства, як і за рівнем розвитку суспільної свідомості, ми значно поступаємося нашим східноєвропейським сусідам. І взагалі, коли ми говоримо про європейську інтеграцію, давайте не забуватимемо, що сучасна Європа — це Європа регіонів.

Інша річ, що сама реформа має бути серйозно продуманою, прорахованою та вельми тривалою за часом. І в її основі має бути відповідь на питання кінцевої мети територіальної реформи.

Почнемо з того, що Україна — одна з небагатьох держав, потенційно здатних забезпечити себе всім необхідним для сталого розвитку. Цьому сприяє зручне географічне розташування (через територію країни історично проходили міжнародні торговельні шляхи, на зміну яким прийшли міжнародні транспортні коридори), природно-кліматичні умови, унікально родючі землі та різноманітність природних ресурсів (що включають не лише традиційні енергоносії — вугілля, нафту й газ, а й значний ресурс для розвитку альтернативної енергетики).

Але водночас Україна — це погано керована територія. І проблема тут не у відсутності владної вертикалі чи поганій підпорядкованості регіонів центру. У Зверненні президента України до Верховної Ради VII скликання «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2012 році» зазначено: «Одним із перспективних напрямів протидії кризовим ризикам і відновлення позитивної динаміки економіки України є консолідація місцевих ресурсів розвитку, оптимізація їх використання на основі узгодження економічних інтересів та об'єднання зусиль регіонів, держави, бізнесу та громадськості.Практична реалізація в Україні нової регіональної політики передбачає новий формат відносин регіонів із центром, відмову від патерналістських очікувань щодо гарантованої та регулярної державної допомоги, перехід регіонів і громад до системного освоєння власних ресурсів, розкриття та ефективної реалізації внутрішнього потенціалу розвитку».

Але в тому-то й проблема, що чинна вертикаль влади, побудована згори вниз, у сучасних умовах є анахронічною. Так, вона стійка, але водночас і вразлива, оскільки істотно обмежує місцеві ініціативи та мобілізацію тих власних ресурсів розвитку, про які йдеться у зверненні президента.

Базовою одиницею успадкованого Україною регіонального поділу є відносно невелика за населенням та економічним потенціалом область. Поділ на області, межі й склад яких здебільшого встановлювався за критеріями, що мало враховували історичні умови заселення, етнонаціональний склад, економічні зв'язки тощо, відповідав вимогам радянської адміністративної системи, де місцеве самоврядування і, тим більше, незалежність місцевих громад від центру навіть у другорядних питаннях існували лише декларативно. Можна згадати історію формування меж сучасних областей. Коли в 1932 р. в Україні запровадили обласний поділ, було лише п'ять областей. Наприклад, територія Одеської області охоплювала повністю або частково територію сучасних Одеської, Миколаївської, Херсонської та Кіровоградської областей. Але з року в рік межі області змінювалися, з неї виділялися нові адміністративно-територіальні одиниці, поки в 50-ті рр. остаточно не сформувалися нинішні межі.

Деякі області, такі як Закарпатська та Чернівецька, навпаки, відображають історію формування меж сучасної України (ще одна «історична» область — Ізмаїльська — була об'єднана з Одеською в 1954 р.).

Межі районів змінювалися ще частіше. Слід нагадати, що за радянських часів визначальним чинником при їх виділенні була «кількість комуністів і партійних осередків». Звідси така разюча нерівномірність у розмірах і кількості населення в нинішньому міжрайонному й обласному територіальному поділі.

Загалом можна констатувати, що «область» є відносно невеликою, оскільки інакше вона втратила б безпосередній контакт із низовими ланками. Тому існуюча в чинних масштабах область, як ключова ланка державної адміністративної системи, дієздатна лише як провідник стратегії центральної влади, що забезпечує її ресурсами, проте практично недієздатна як самостійний суб'єкт в умовах демократичної системи державного устрою та ринкової економіки. Нинішня управлінська структура на місцях абсолютно інерційна й націлена на відтворення традиційних функцій за будь-яких обставин.

Не секрет, що створення вертикалі влади було цілком адекватною реакцією на відцентрові тенденції, що охопили на той час пострадянський простір. Сьогодні відвертих ризиків сепаратизму немає. Але це не означає, що його загроза остаточно подолана. Досить згадати останній випадок зі святкуванням Дня Перемоги, коли органи місцевого самоврядування трьох західних областей, всупереч закону, відмовилися відзначати це свято. А від ігнорування окремих законів до відвертого сепаратизму відстань може виявитися не такою вже й великою.

Саме подібні «суперечки» на ідейному ґрунті формують сьогодні потенційний федералістський тренд. Бажання перейти до федеративного устрою має під собою сьогодні не так економічну, як політичну чи культурну основу. Але прихильники федерації чомусь забувають просту річ: неважливо, як називається державний устрій, важливо, які повноваження має влада на місцях. Можна проголосити федерацію, але при цьому зберегти в центрі всі фінансові важелі, право на призначення керівників ключових територіальних підрозділів тощо. І федерація перетвориться на законодавчий блеф. А можна проводити таку регіональну політику, яка дасть регіонам достатньо повноважень, надійну фінансову основу й значною мірою погасить історико-культурні розбіжності.

В останні роки виникли нові ризики та виклики, що впливають уже на ситуацію в регіонах і потребують перегляду адміністративно-територіального поділу.

По-перше, зростання трудової міграції з проблемних і депресивних територій (як правило, сільської місцевості та районних центрів) до центрів економічної активності, якими переважно є обласні центри. Здебільшого мігрують люди найпродуктивнішого віку — від 20 до 40 років. Наслідком цього є скорочення кількості населення в селі, накопичення демографічних проблем (збільшення кількості населення похилого віку), а в перспективі — знелюднення цілих територій. Уже сьогодні є райони, де мешкає стільки ж населення, скільки в одному мікрорайоні такого міста-мільйонника як Одеса, з перспективою скорочення населення. Але в кожному такому районі є адміністрація, міліція, суди, прокуратура та інші бюрократичні структури. І навіть натяк на можливість ліквідації району викликає хвилю обурення й опору.

По-друге, у містах обласного значення посилюється концентрація виробничих, фінансових, людських та інших ресурсів. Зрозуміло, що це відбувається за рахунок периферії. У зверненні президента наводяться такі дані: у Донецькій області найбільші обсяги інвестицій зосереджені на підприємствах Донецька — 54,7% загального обсягу; Маріуполя — 17,1; Горлівки — 6,5; Артемівська — 5,5; Макіївки — 4,8%. У Харківській області 87,5% обсягу прямих іноземних інвестицій надійшло безпосередньо в місто Харків. У Дніпропетровській області за обсягами прямих іноземних інвестицій лідерами є міста Кривий Ріг — 64,7% і Дніпропетровськ — 26%. Такі тенденції характерні для всіх регіонів.

Причому в найгіршому становищі опиняються малі міста й райцентри, життєдіяльність яких залежить від роботи одного-двох підприємств. В умовах кризи деякі з населених пунктів поставлені на межу виживання.

По-третє, збільшення регіональних диспропорцій в економічному розвитку веде до дезінтеграції єдиного економічного простору країни, зростає тенденція до замикання регіональних економік. Цьому сприяє й експортна орієнтованість цілих галузей, локалізованих у межах окремих областей. Послатимемося на фахівців Національного інституту стратегічних досліджень, які вказують на низьку інтенсивність господарських зв'язків у межах країни та на слабку економічну зацікавленість підприємств у формуванні зв'язків із контрагентами всередині країни. Частка міжрегіонального обороту у ВВП країни протягом останніх років не перевищує 25%.

Але крім економіки є ще й інші вражаючі дані. За результатами торішнього опитування, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології та Інститутом прав людини і запобігання екстремізму та ксенофобії IHRPEX, 36% українців ніколи не виїжджали за межі своїх регіонів. Про який єдиний культурний та інформаційний простір ми можемо говорити, якщо подекуди в одній області практично не знають, що відбувається в сусідній. А є ще й сільські райони, де діти шкільного віку жодного разу не були в обласному центрі.

Світова фінансово-економічна криза лише загострила означені тенденції. Саме тому одним з основних завдань адміністративно-територіальної реформи є зняття наявних диспропорцій у соціально-економічному розвитку територій, забезпечення рівного доступу громадян до соціальних та адміністративних послуг незалежно від місця проживання.

Очевидно, що сьогодні існує суперечність між статтями 132 і 133 Конституції України. Вимоги ст.132 Основного Закону щодо «поєднання централізації й децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій» не можуть бути реалізовані в межах адміністративно-територіальної структури, передбаченої ст. 133 Конституції.

Існує кілька варіантів і планів адміністративно-територіальної реформи. Дехто пропонує дворівневий адміністративний поділ: громада—округ, за яким центром округу стають економічні, освітні та культурні центри, з виключенням районної ланки. Але подібне подрібнення може ускладнити стратегічне планування розвитку окремих територій.

Запропонована Концепція реформування місцевого самоврядування пропонує залишити трирівневий адміністративно-територіальний поділ: громади, райони, Автономна Республіка Крим, області, місто Київ і місто Севастополь. Говорячи про наявний проєкт Концепції реформування місцевого самоврядування, слід зазначити, що деякі її положення викликають запитання. Так, один із критеріїв формування розподілу влади такий: «територія адміністративно-територіальної одиниці визначається на основі доступності послуги швидкої допомоги в ургентних випадках і пожежної допомоги й має не перевищувати 20 хвилин». З теоретичного погляду це цілком виправдано і, головне, соціально справедливо. Навіть якщо брати районний рівень як базовий, то за нинішнього стану інфраструктури в сільській місцевості треба буде створювати один райцентр на два-три села. А якщо взяти до уваги хутірську систему розселення, де залишилися хутори з десятком-двома жителів, куди подекуди навіть і дороги немає, то зазначені вище параметри практично недосяжні.

У вигідному становищі опиняються переважно населені пункти, розташовані вздовж автодоріг державного й міжнародного значення. Залізниця скорочує кількість пасажирських поїздів, добре відома «електричка», що ходила раніше раз на дві години й давала можливість вільно пересуватися в межах регіону, тепер ходить лише один-два рази на день. Місцева авіація та місцевий водний транспорт (катери на підводних крилах), що служили раніше засобом комунікації як усередині областей, так і між областями, зникли як інфраструктурне явище.

Тому, можливо, є сенс підійти до реформи місцевого самоврядування з іншого боку й поставити логічне запитання — наскільки означена реформа допоможе вирішити проблему поганих доріг, зайнятості населення, незадовільного медичного обслуговування, неякісної освіти, взагалі дасть можливість подолати наявний розрив у рівні життя жителів аграрних районів і жителів потужних промислових міст та обласних центрів?

Наша проблема полягає в тому, що взаємопов'язані реформи відбуваються в різний час і водночас різновекторно. Уже вкотре доводиться ретранслювати принципово важливу тезу — реформа місцевого самоврядування неможлива без одночасної зміни податкової та бюджетної систем. У нас податкову й бюджетну реформи вже провели. Є певні позитивні зрушення у створенні фінансової бази місцевих рад.

Але при цьому важливо не випускати з уваги й таке питання. Сьогодні, як відомо, основою місцевих бюджетів має бути податок з доходів фізичних осіб. Не секрет, що нинішня система оподаткування заганяє заробітну плату в тінь, що істотним чином знижує прибутки місцевих бюджетів і фактично зводить нанівець усі спроби створити нові робочі місця.

Переконаний, що в контексті реформи місцевого самоврядування й адміністративно-територіальної реформи слід насамперед поставити питання про реформування заробітної плати. На сьогоднішній день відсутній зв'язок між кількістю та якістю роботи і її оплатою. Треба створити особливу процедуру, спрямовану на систематичний контроль за станом оплати праці та перегляд мінімальної заробітної плати. Заробітна плата за жодних умов не повинна знижуватися. Адже зараз те, що недоплачується найманим працівникам, марнується на розкіш або вивозиться за кордон.

Очевидно також, що сьогодні значну увагу необхідно приділити міжрегіональній співпраці, формуванню економічних макрорегіонів, близьких між собою спільною галузевою спеціалізацією, географічними умовами. Можливо, є сенс створити міжрегіональні економічні ради, які здійснювали б координацію економічної діяльності, сприяли організації міжрегіональної співпраці, розвитку внутрішнього ринку, розробці спільних проєктів, наприклад, у питаннях розвитку аграрного ринку — науковій співпраці, створенню та реалізації туристичних продуктів. Це дозволить зробити й начерки майбутнього адміністративно-територіального устрою.

Деякі вчені пропонують готуватися до здійснення кардинальної територіальної реформи, в результаті якої замість 24 невеликих областей з'явиться 8 потужних територіально-адміністративних утворень. У конкретнішому вимірі йдеться про такий територіальний поділ держави Україна: Автономна Республіка Крим; Донецький регіон (Донецька, Луганська області); Карпатський регіон (Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька, Закарпатська області); Київський регіон (Київська, Кіровоградська, Черкаська, Чернігівська області); Подільський регіон (Вінницька, Хмельницька, Тернопільська області); Поліський регіон (Волинська, Рівненська, Житомирська області); Придніпровський регіон (Дніпропетровська, Запорізька області); Причорноморський регіон (Одеська, Херсонська, Миколаївська області); Слобожанський регіон (Харківська, Сумська, Полтавська області).

Саме така модель територіальної реформи, на думку вчених, забезпечить чітку вертикаль виконавчої влади, консолідує грошово-фінансові ресурси, в рази скоротить бюрократичний апарат і, відповідно, межі та наявний потенціал нині тотальної корупції. Завдяки такій територіальній оптимізації істотним чином зростуть інтенсивність і міцність внутрішньорегіональних зв'язків, значно зменшиться кількість депресивних регіонів, не будуть такими полярними розриви в соціально-економічному розвитку.

Показовими сьогодні є наміри нашої сусідки Румунії, яка планує провести адміністративно-територіальну реформу й створити замість наявних 41 повіту 8 регіонів, передавши їм певну частину повноважень центральних органів влади. Але до цього ще в 1998 р. у Румунії були створені регіони розвитку, що не є безпосередньо адміністративними одиницями, але служать координації регіонального розвитку. Можливо, є сенс скористатися досвідом сусідів.

Очевидно, що проблеми нового адміністративно-територіального устрою мають знайти своє відображення в Концепції змін до Конституції, над якою працює Конституційна асамблея. Але спочатку треба отримати чіткі відповіді на широкий комплекс можливих проблем і наслідків, що неминуче супроводжують кардинальні зміни в політико-економічному устрої країни. Головне, що сьогодні після тривалого затишшя проблематика реформування територіального устрою та місцевого самоврядування знову дуже актуальна. Хотілося б, щоб така суспільно вагома справа не розчинилася в морі повсякденних справ і не стала жертвою звичної для політичного бомонду дрібної політичної боротьби.

Зрозуміло, що й надалі уникнути широкого обговорення цієї проблеми в суспільстві неможливо. Але в умовах нинішнього стану громадянського суспільства вкрай невідкладною є потреба надання цієї ідеї для роздумів широкій громадськості співвітчизників.