Лісова політика та стратегія України: оцінка, проблеми та шляхи їх вирішення. Частина 1.

Нижче повний текст моєї доповіді на круглому столі. Для зручності сприйняття та розміщення я розбив його на дві частини, які досить автономні. Сподіваюся на обговорення. Чекаю критики, порад і пропозицій. У повний текст доповіді я вставив деякі додаткові картинки, які не міг навести через ліміт часу. Їх легко відрізнити за відсутністю номерів. Текст, який я не встиг озвучити, виділений курсивом. М.П.

Шановні колеги,

Дякую Вам за те, що знайшли час і прийшли на круглий стіл програми ФЛЕГ. Сьогодні в нашій залі керівники галузі різних років, і це накладає на мене додаткову відповідальність. Заздалегідь вибачте за можливі обмовки: вони мені властиві, - коли я поспішаю і хвилююся. У доповіді я спробую охопити дуже широке коло проблем і тому змушений концентруватися на головному, не промальовуючи деталей. Фіксуйте запитання по ходу виступу, і я на них із задоволенням відповім.

Перша частина моєї презентації - це «рімейк» виступу на НККП, що відбувся 12 листопада минулого року.

Під час реалізації першого етапу програми експерти Всесвітнього Банку виявили низку різнопланових проблем, ефективне вирішення яких, на їхню думку, вимагало кардинальних реформ. Було запропоновано почати процес їх підготовки з формування Національної лісової політики, услід за якою має відбутися перегляд лісового законодавства та інституційна реформа. Тоді цю пропозицію в Держлісагентстві підтримки не отримала.

Минулі 11 місяців дуже багато що змінили: в Україні інша влада, інша економіка, інші пріоритети та плани. По суті, країна з кризовою економікою та браком резервів змушена воювати на два фронти. Завдання першого, - відстояти територіальну цілісність і домогтися миру; другого – побороти корупцію та в немислимо короткі терміни провести реформи, що дозволяють претендувати на вступ до ЄС. Фактично реформи вже почалися й торкнулися всіх сфер життя, зокрема лісової галузі. На жаль, багато змін, проведених або ініційованих у лісовому господарстві на хвилі реформаторських настроїв, виглядають непродуманими й хаотичними. Це багато в чому зумовлено відсутністю продуманої лісової політики та стратегії реформ.

Усі ми, хто більше, хто менше, допомагаємо першому фронту, але покликані воювати на другому. Тут свої завдання і свої вороги. Тут, так само як і на війні, фундаментом успіху є спільне розуміння цілей і координація зусиль. Саме тому ми вирішили ще раз повернутися до питань політики та стратегії.

Класична схема роботи над удосконаленням управління в лісовому секторі передбачає розроблення: 

Політики, як бачення цілей і принципів;

Стратегії – як документа, що деталізує планування, інструментарій і моніторинг процесу досягнення мети.

Іноді процеси роботи над політикою та стратегією об'єднують, а результати викладають в одному документі. Це не принципово.

Ми пропонуємо почати з лісової політики тому, що:
• так учинили всі країни, що домоглися вступу до ЄС за останнє 20-річчя;
• наявність лісової політики передбачає чинне законодавство України.

У різних законах і нормативах лісову політику називають по-різному. Повноваження щодо її підготовки розподілені та зафіксовані в Лісовому Кодексі та положеннях про органи державної влади. До цього часу ці повноваження залишаються декларативними. Верховна рада не визначила основ, Держкомлісгосп та екоінспекція не внесли пропозицій, Мінагрополітики та Мінприроди не сформували лісову політику, а громадяни України не мають можливості її прочитати й обговорити.

Лісову політику в Україні замінюють інші документи, зокрема «Концепція реформування та розвитку лісового господарства (2006)» і «Державна програма «Ліси України»(2002, 2009)». Наступного року виповнюється 10 років реалізації Концепції та закінчується термін дії програми «Ліси України». У зв'язку з цим є всі підстави проаналізувати їх виконання. Я зупинюся лише на основних положеннях.

Збільшення лісистості території

Програма «Ліси України» передбачала створення в період з 2010 по 2015 рік 430 тис.га нових лісів і захисних насаджень, а також швидке збільшення площі створюваних лісів. Реальна динаміка прямо протилежна. На тлі щорічних звітів про перевиконання плану створення нових лісів на 102-103% звітна площа їх створення за останні роки зменшилася більш ніж утричі. Через відсутність належного моніторингу за посадками поза землями лісогосподарських підприємств не можна судити про реальну ефективність робіт, виконаних з 2002 по 2014 рік. У пасив слід віднести багатомільйонне нецільове використання бюджетних коштів (виявлене фінансовою інспекцією і в 2011, і в 2013 році), конфлікти з екологами з приводу посадок на ділянках природних степів, зокрема заповідних, а також програні судові справи.

Передбачені концепцією роботи з інвентаризації лісосмуг(1), закріплення їх за землекористувачами(2), відновлення роботи агролісомеліоративних служб (3), забезпечення державної підтримки створення захисних насаджень на ерозованих землях приватної та комунальної власності (4) не проведені. Загалом, підсумки робіт за цим напрямом незадовільні.

Нарощування ресурсного потенціалу.

Міжнародна статистика, що формується фахівцями Держлісагентства, свідчить про нарощування площі та запасу лісів. Проте довіри ці цифри не викликають, насамперед через відсутність первинних матеріалів для їх розрахунку: останній облік усіх лісів проведено в 1996 році й не може слугувати базою для оцінки показників у 2005 і тим більше 2010 роках.

Крім того, недовіру викликають значні невідповідності у значеннях показників, що є базовими під час оцінки лісів, а також їх довільне коригування. Очевидно, що, як мінімум, частина з них «вигадана» фахівцями, відповідальними за підготовку національних даних для міжнародної статистики, причому виходячи із суб'єктивних уявлень про зміст того чи іншого показника.

Значно об'єктивніші дані щодо лісів підприємств Держлісагентства, облік яких проведено станом на 1 січня 2002 і 2011 року. На жаль, під час аналізу даних суміжних обліків зміни, спричинені прийманням лісів інших користувачів, не відокремлюються від змін, що відбуваються під впливом господарської діяльності, що призводить до серйозних помилок в оцінці ситуації. За період між останніми обліками, за рахунок приймання лісів інших користувачів, загальна площа підприємств Держлісагентства збільшилася на 355 тис.га, а площа, вкрита лісом, на 212 тис.га. Природно, збільшення площі та запасу лісів за рахунок їх приймання ніяк не пов'язане з господарською діяльністю підприємств і не має враховуватися під час аналізу змін, що відбуваються.

Для прикладу на слайді 5 наведено оцінки деяких змін, що відбулися в лісах Держлісагентства загалом (з урахуванням прийнятих лісів) і у восьми областях, площа лісів у яких між обліками не змінилася або змінилася вкрай незначно (менше 1%).

Динаміка площ основних лісотвірних порід в областях, де площа лісів змінилася незначно, загалом негативна. Усього за дев'ять років площа високостовбурного дуба зменшилася на 16,5 тис.га, низькостовбурного дуба на 11,7 тис.га, сосни на 6,6 тис.га.

Стали очевидними й інші негативні тенденції, перелічені в таблиці. 

Те, що площа 2-4 класів віку практично всіх основних порід менша за площу за рівномірного розподілу, свідчить про те, що лісівники не докладають достатніх зусиль для вирівнювання вікової структури лісів. 

Перевищення середнього віку насаджень над віком кількісної стиглості, а за багатьма породами й якісної стиглості – свідчить про те, що приріст українських лісів падає, а їхня якість погіршується. 

Накопичення в низькоякісних лісів – говорить про неефективне використання лісорослинного потенціалу країни.

Цифри говорять про те, що немає жодних підстав радіти нарощуванню ресурсного потенціалу лісів, але є привід серйозно занепокоїтися через явні ознаки його падіння.

Підвищення стійкості та збереження біорізноманіття

Всупереч декларованим цілям, стійкість українських лісів до комплексу несприятливих чинників знижується. Явними показниками цього є: різке ( більш ніж на 40 тис.га за 9 років) зменшення площі ялинників і багаторазове збільшення обсягу заготівель деревини під час проведення рубок, призначення яких пов'язане з погіршенням стану, деградацією та загибеллю лісів.

Деякі лісові вчені та чиновники воліють пов'язувати негативні зміни виключно з дією чинників, що не керуються людиною (посухи, бурі, шкідники та хвороби – коротше клімат), розглядаючи їх як форс-мажорні обставини. Це не зовсім вірно. По-перше, низька стійкість лісів країни багато в чому зумовлюється помилками, допущеними під час їх створення та вирощування. По-друге, більшість негативних тенденцій у динаміці лісів стали очевидними вже давно, і в разі вжиття своєчасних і адекватних заходів шкода для лісового господарства могла б бути значно меншою.

Досягнення цілей, пов'язаних зі збереженням біологічного різноманіття лісів, оцінити важко. Можна лише констатувати, що передбачені концепцією завдання інвентаризації та оптимізації об'єктів ПЗФ і ведення кадастру рослинного та тваринного світу на лісових територіях не виконані. Площі природних лісів невпинно зменшуються, а кількість конфліктів, пов'язаних з лісогосподарською діяльністю та охороною природи, рік від року зростає. Більшість із них пов'язана з :

• рубками й іншою господарською діяльністю на території ПЗФ;
• створенням лісових посадок на степових ділянках;
• чинними правилами та технологіями лісогосподарських робіт, що ведуть до зникнення екологічних ніш, необхідних для існування багатьох рідкісних видів;
• вирубкою природних лісів.

Жодних систематичних і науково обґрунтованих дій, спрямованих на зміну ситуації, поки немає. Чесно кажучи, я часто чув і чую, що ліси в Україні мають здебільшого екологічне значення, але не пам'ятаю колегії, яка була б присвячена охороні лісового біорізноманіття.

Ефективне використання лісових ресурсів

Предметом гордості керівництва Держлісагентства є ефективне використання лісових ресурсів, мірилом якого вважається обсяг реалізації. Справді цей показник різко зріс у 2011 році та зберіг позитивну динаміку до 2013 року включно. Рекордне збільшення реалізації, що спостерігалося у 2011 році (1,3 млрд.грн або 37% до попереднього року), досягнуто завдяки таким чинникам:

Правовий захист працівників лісової охорони

Одне із завдань концепції - посилення правового захисту працівників галузі. Воно зводиться до виконання трьох основних умов, які має забезпечити держава:

• справедливої оплати праці, рівень якої має і відповідати складності та обсягу виконуваних робіт і забезпечувати престижність лісової професії;
• стійкої справедливої та зрозумілої кадрової політики, що забезпечує прийом на роботу професіоналів і просування по службі відповідно до ділових якостей і трудових досягнень;
• наділення працівників лісової охорони належними правами та правовим захистом, необхідними для ефективного захисту лісу

Зростання середньої заробітної плати останніми роками розглядається як одне з головних досягнень керівництва галузі. Проте мало звертають увагу на те, що її збільшення супроводжується розшаруванням підприємств за рівнем оплати праці. Воно існувало завжди й постійно збільшувалося, але різкий стрибок стався цього року. Це пов'язано з трьома процесами: війна та криза реалізації на півдні та сході країни, а також приймання аграрних і воєнних підприємств сильно погіршили середні показники в дуже багатьох областях. Збільшення доходів за рахунок курсової різниці, навпаки, сприяло збільшенню оплати праці на низці підприємств-експортерів.

Збільшення диференціації за рівнем оплати праці помітне неозброєним оком, а за ближчого розгляду стає зрозумілим, який чинник виявився вирішальним у прискоренні цього процесу. У Рівненській області це приймання агролісів, у Львівській і Київській –«рвонули» експортери. 

Підсумки диференціації підприємств за рівнем оплати праці демонструє відношення рівня середньої заробітної плати працівників лісового господарства до середньої заробітної плати по відповідній області, назване нами «індексом престижу». Станом на 1.07.2014 року, у рейтингу лідирують лісостепові (Черкаська, Сумська, Вінницька, Хмельницька) і поліські (Житомирська, Чернігівська, Рівненська) області. Найнижчі значення показників «індексу престижу» в малолісних областях півдня та сходу України (Донецькій, Запорізькій, Дніпропетровській, Луганській, Одеській, Миколаївській, Харківській, Херсонській). 

Динаміку процесу показують зміни «індексу престижу», що відбулися за останнє півріччя. Висновки очевидні: бідні працівники малоресурсних областей стають ще біднішими, а працівники підприємств, що мають великі обсяги ресурсів, - ще багатшими. Наразі мінімальна середня заробітна плата на підприємствах Держлісагентства становить 1500 гривень, а максимальна 7800 грн. Ці відмінності ніяк не пов'язані з продуктивністю праці та якимись інноваціями. Вони досягнуті за рахунок рентного доходу, який не вилучається Державою, не перерозподіляється відомством, а залишається в розпорядженні підприємств. Становище, що склалося, не дає підстав вважати управління лісами України стійким. Змінити його в рамках відомчої моделі управління не видається можливим.

Важливим елементом захисту працівників є справедлива та зрозуміла кадрова політика, яка має забезпечити адекватний підбір, мотивацію та розвиток персоналу. Без цього про інноваційний розвиток не може бути й мови.

У всіх цивілізованих державах ще в 18-19 століттях склалася й стала традицією система правил найму на роботу, просування по службі та забезпечення професійного зростання керівників і фахівців лісової галузі. Її основні принципи донедавна діяли й у системі Мінлісгоспу та Держкомлісгоспу України. Проте 7-8 років тому професійний підхід до добору та призначення кадрів було принесено в жертву політиці. Наслідки неадекватних кадрових призначень виявилися сумними. Серед них:

• відтік професійних кадрів і талановитої молоді, явне зниження кадрового потенціалу галузі загалом;
• падіння мотивації та ініціативності працівників на всіх рівнях ієрархії;
• погіршення морального клімату;
• кругова порука і корупція.

Важливим кроком з виконання положень Концепції реформування та розвитку лісового господарства мало стати ухвалення «Положення про лісову охорону». Проте помилки, допущені під час підготовки документа, звели до нуля очікуваний позитивний ефект. Статус працівників правоохоронних органів, яким були наділені працівники лісогосподарських підприємств, виявився номінальним у частині збільшення прав і пільг, але прирівняв майстрів лісу, лісничих та інженерів лісового господарства до державних службовців у частині відповідальності за корупційні порушення. Найочевидніші результати цього: руйнування лісових династій; збільшення бюрократичних обмежень, процедур і перевірок, а також різке зростання кількості судових справ, порушених проти працівників підприємств лісового господарства.

Недоліки та проблеми правового регулювання діяльності лісової охорони, а також пропозиції з врегулювання ситуації розроблені програмою ФЛЕГ у 2010 році й донині залишаються актуальними.

Удосконалення фінансово-економічного механізму

Концепція реформування та розвитку передбачала удосконалення фінансово-економічного механізму ведення лісового господарства. Якщо залишити осторонь недавні ініціативи зі створення Агентства природних ресурсів і позбавлення його права розподіляти бюджетні дотації, то за 10 років до удосконалення фінансового механізму можна віднести лише подвоєння ставок плати за спеціальне використання. Під час перерахунку вкотре не прив'язали таксу до ринкових цін, як це роблять у всьому світі, а відштовхувалися від такс радянського часу. Як результат за пиловник дуба 3 сорту діаметром 24 см, вартістю 780 грн і за фанерний кряж 1 сорту вартістю 3700 грн держава отримує 225 грн. Лише в першому випадку це становить 29% від ринкової ціни, а в другому всього 6%. На цьому принципі побудована вся система плати за спеціальне використання. Вона робить вигідною вирубку доброго лісу, якого стає все менше, і робить нерентабельною заготівлю низькосортної продукції, у зв'язку з чим низькоякісні ділянки не вирубуються, а ліс загалом стає гіршим і гіршим.

Прагнучи зробити вигіднішою заготівлю низькоякісної деревини, українські лісові чиновники придумали новий сортимент під назвою «технологічна сировина виробничо-технічного призначення». Такого сортименту не знають ДСТУ України та всіх інших країн Європи. Фактично його використовують для виробництва пиломатеріалів, але плату за спеціальне використання здійснюють за ставками для дров. Таким чином, і бабуся, яка купує в лісгоспі дубові дрова за 95 грн/кбм, і бізнесмен, який придбаває дубову техсировину для ВТП діаметром 60 см для виробництва фризу, відраховують до бюджетів однаково – по 3грн. 70 коп. Хіба це справедливо?

Ухвалений документ успадковує й систему віднесення кварталів, де заготовляється деревина, до таксових поясів. Вона базується на відстані від центру кварталу до нижнього складу або пункту навантаження у вагони. Реально з кожним роком дедалі більші обсяги деревини продаються біля дороги на верхніх і проміжних складах. При цьому витрати лісгоспу на транспортування прагнуть до нуля, але платити вони продовжують згідно з буквою закону за зниженими ставками.

Чи можна вважати, що пункт концепції щодо удосконалення фінансово-економічного механізму реалізований – судити Вам.

Ще про виконання взятих зобов'язань

Я розглянув лише кілька основних положень концепції. З двох десятків пунктів, що залишилися, до реалізованих з користю для держави можна віднести лише три:

• передано під централізоване управління значну частину лісів державної власності /це пов'язано з багатьма проблемами, але стратегічно правильно/;
• помітний прогрес, досягнутий у розвитку лісової інфраструктури;
• розпочато роботи з інвентаризації лісів, що є стандартним способом збору інформації в країнах ЄС.

Є положення, ставлення до яких змінилося на протилежне.

Концепція орієнтувала лісове господарство на визнання заготівлі деревини кінцевою фазою ведення лісового господарства, а також формування на базі цехів переробки окремих структур, що забезпечуються деревиною на ринкових умовах. Наразі взято курс на розвиток деревообробки, і про ринкові умови постачання сировини деревообробним цехам лісгоспів уже не згадують.

Важливим напрямом реформування вважалося залучення приватного бізнесу до виконання лісогосподарських і лісозаготівельних робіт. У зв'язку з цим було передбачено створення конкурентних умов для надання послуг лісовому господарству. Підприємства, що йдуть цим шляхом розвитку, підтвердили правильність ухваленого рішення й наразі перебувають серед галузевих лідерів. Проте галузь переорієнтується на відмову від послуг приватного бізнесу та проведення робіт силами співробітників державних лісових підприємств.

До вирішення більшості поставлених завдань або взагалі не приступали, або не довели до логічного завершення чи не отримали очікуваного ефекту. Нижче я наводжу перелік таких починань:

• критерії ефективного управління лісами не розроблені
• конкурсні основи реалізації деревини та прозорий ринок деревини існують лише на словах;
• охорона та відновлення лісів у межах населених пунктів і на приватних землях не проводиться;
• покращення наукового та кадрового забезпечення галузі не спостерігається;
• розроблення методики розрахунку плати за використання земель лісового фонду для рекреації, мисливського господарства та промислової заготівлі дарів лісу не проведено;
• гармонізація національних стандартів у сфері лісового господарства з міжнародними не здійснювалася;
• положення про державну лісову охорону ухвалено, але не дало позитивного ефекту;
• впровадження нових технологій, зокрема «електронного обліку деревини» ще не оцінено в координатах «ефект-витрати», проте вже очевидно, що воно не справило будь-якого позитивного впливу на рівень корупції, тіньовий обіг деревини та обсяг нелегальних рубок;
• перехід на систему видачі сертифікатів походження деревини не став перешкодою для експорту «сірої» деревини та продуктів її переробки, і сам по собі став джерелом корупційних порушень;
• заходи з екологічного виховання населення та інформування громадськості про стан лісового господарства здійснювалися в дусі «самовихваляння» і не привели до покращення іміджу галузі, який продовжує погіршуватися, на тлі зростання кількості конфліктів, пов'язаних з лісом і лісовими ресурсами.

Сказаного достатньо, щоб зрозуміти, що системи стратегічного планування в державі практично немає й над новою стратегією треба починати працювати.

Не можна зводити розроблення стратегії до написання документа, що містить набір правильних фраз і визначення важливих цілей. Саме по собі розроблення загальних цілей позбавлене сенсу. Спочатку треба трансформувати загальні цілі в конкретні, бажано вимірювані завдання та визначити набір засобів, за допомогою яких передбачається вирішити те чи інше завдання. Спочатку треба визначати терміни, систему організації процесу та контролю. Немає жодного сенсу ухвалювати документи, що містять завдання, вирішення яких не зрозуміле або не забезпечене коштами.

Будь-які, найпрогресивніші стратегії та плани не будуть реалізовані й не принесуть користі, якщо під час їх реалізації не буде забезпечена послідовність і наступність. У лісовій справі це особливо важливо, оскільки цикл виробництва розтягнутий на багато десятиліть. У лісовому господарстві легко досягти швидких, насамперед економічних, результатів за рахунок ігнорування довгострокових цілей, але наслідки такого «успіху» будуть сумними для держави.

Аналіз показує, що для досягнення багатьох цілей потрібні кардинальні реформи. Їх багаторічна відсутність у лісовому секторі пояснюється досить очевидними причинами:
• відсутністю суспільного вибору на підтримку перетворень, зокрема у зв'язку з малою поінформованістю та активністю суспільства;
• відомчими розбіжностями та боротьбою «груп впливу»;
• незацікавленістю та прямою протидією «ЛІСОВОЇ СИСТЕМИ», що включає органи державної лісової влади, державні лісові підприємства та установи, члени якої мають можливість отримувати додаткові вигоди, користуючись монопольним становищем (1), поєднанням функцій державного управління та бізнесу (2), а також неформальною системою відносин(3).

Цілком очевидно, що влада, яка пішла, не бажала чути критики й не хотіла реформ. Критичні матеріали не перевірялися й не спростовувалися: їх просто замовчували. Що змінилося? Чи бачить нова влада ті проблеми, про які йдеться й сьогодні? Чи є в неї довгострокові цілі? До чого вони зводяться та як їх передбачають досягти?

Зараз гарний час для початку підготовки реформ, хоча б тому, що потім його не буде й галузь неминуче закрутить вир подій, впливати на які буде неможливо. На обговорення виноситься 11 напрямів реформ, підготовку яких пропонується почати одночасно або майже одночасно. У звіті всі вони розглянуті за спільною схемою: поточна ситуація, проблеми, шляхи вирішення. Нижче я торкнуся лише найважливіших моментів і назву ідеї, які можуть бути покладені в основу нової лісової стратегії України.

Продовження буде...