Як реформувати лісове господарство України?

Сьогодні науковці, експерти та прості громадяни активно обговорюють реформи, що неминуче повинні відбутися у всіх сферах суспільного життя.

Суспільство перебуває в очікуванні та побоюванні. Побоювання відчувають ті, кого безпосередньо повинні торкнутися новаторські ініціативи уряду. Освітяни, медики, держслужбовці побоюються скорочення державного фінансування, підприємці – нових податкових ініціатив, громадяни з острахом очікують скорочення соціальних виплат. У стані очікування і побоювання перебувають громадяни, котрі пов’язані із лісовим господарством. Особливе занепокоєння викликає те, що до процесу реформ можуть бути залучені як недосвідчені фахівці, котрі не володіють проблемами галузі, так і чиновники, що активно приміряють маску реформаторів та намагаються лобіювати інтереси осіб, які контролюють нелегальні грошові потоки у державі.

Значно покращить суспільне сприйняття реформ відкрите обговорення та прийняття консенсусних рішень між найвпливовішими зацікавленими сторонами. Реалії ж протікання реформ свідчать про те, що багато рішень приймають поспіхом та у закритому режимі. З одного боку, можна зрозуміти владу, котрій важко долати опір реформам, однак кулуарне прийняття рішень цей опір лише посилюватиме. Тому хотілося би висловити власне бачення ключових аспектів, що потребують реформування у лісовому господарстві. Сподіваємося, що наша позиція сприятиме конструктивному суспільному діалогу, а не зіштовхнеться з гострим нерозумінням з боку державних чиновників.

Як реформувати лісове господарство України?

Реформування органів управління лісовим господарством

Структура органів управління лісовим господарством суворо централізована. Весь спектр державних послуг у сфері лісокористування нині зосереджений у межах одного державного органу – Держлісагентства, та афілійованих із ним структур. Така централізація та жорстка вертикаль субординації, з одного боку, дала змогу уникнути повної руйнації галузі впродовж найбуремніших часів нашої незалежності. Проте, з іншого боку, вже багато років поспіль ця централізація є джерелом корупційних зловживань та концентрації тіньових грошових потоків довкола осіб, що перебувають при владі. Повноваження щодо укладання трудових контрактів із директорами державних лісогосподарських підприємств головою Держлісагентства є тим коротким повідком, котрий давав змогу використовувати персонал лісових підприємств та їхні ресурси у будь-який спосіб, котрий заманеться очільнику цього відомства (яскравою ілюстрацією цієї тези є залучення працівників лісового господарства до парламентських виборів 2012 року).

Перші пропозиції щодо реформування структури управління лісовим господарством від науковців почали надходити з 2000 року. Ці пропозиції надавали як вітчизняні, так і зарубіжні вчені у рамках міжнародних донорських проектів. Найбільшим серед них був українсько-шведський проект «Стратегічний план розвитку лісового сектору України», у рамках котрого фахівці тодішнього Державного комітету лісового господарства України мали змогу пройти стажування у різних країнах Європи, за результатами котрого були опубліковані звіт та чимало статей у галузевих виданнях.

Пропозиції щодо реформування структури управління вітчизняних і зарубіжних вчених зводилися до втілення принципу розмежування господарських та контрольних функцій держави, запровадженого Організацією економічного співробітництва і розвитку. Зокрема фахівці українсько-шведського проекту запропоновали об’єднати всі державні підприємства, котрі мають у користуванні експлуатаційні ліси (ведення лісового господарства у котрих є рентабельним), у Державне лісове підприємство, яке має власний центральний апарат управління. На тодішній Державний комітет лісового господарства України пропонували покласти контрольні та функції підтримки ведення лісового господарства, а також функцію управління неексплуатаційними лісами (тобто такими, у яких ведення лісового господарства є збитковим).

Однак тоді такі пропозиції не знайшли підтримки з боку керівництва Державного комітету лісового господарства України. А надто, вітчизняні вчені, від котрих надходили подібні пропозиції, зазнали тиску з метою пригнічення подібних реформаторських ініціатив. Сьогодні ідея створення державного лісового підприємства закріплена у коаліційній угоді між правлячими політичними партіями. Однак хотілося би мати детальнішу інформацію щодо цієї ініціативи, адже часто у таких випадках диявол криється в деталях. Позитивного відгуку заслуговує пункт коаліційної угоди, котрий декларує розмежування функцій формування політики, а також господарських та контрольних.

Реформування системи оподаткування

Сучасна система оподаткування лісового господарства має чимало недоліків, основним серед яких є включення плати за спеціальне використання лісових ресурсів до податкової системи, у той час як цей платіж виконує функцію ренти лісовласника і повинен повністю спрямовуватися на потреби охорони та відтворення лісових ресурсів. Згідно із чинним механізмом, плата за використання ресурсів місцевого значення повинна скеровуватися у місцеві бюджети, після чого частина повинна повертатися на потреби лісового господарства. Однак, як правило, бідні сільради не повертають ту частину суми, що згідно із законодавством повинна скеровуватися на потреби лісового господарства. Децентралізація податкової системи також містить певні загрози. Згідно з децентралізацією податкової системи, пропонується скерувати низку податків до місцевих бюджетів з одночасним покладанням фінансових зобов’язань на ці бюджети. Зокрема обговорюється рішення скерування оплати за спеціальне використання до місцевих бюджетів з одночасним фінансуванням охорони та відтворення лісових ресурсів. Проте, як відомо, лісоресурсний потенціал не рівномірно розміщений територією нашої держави. Якщо області, багаті на лісові ресурси, будуть спроможні покривати видатки на охорону та відтворення лісових ресурсів, то, наприклад, степовим областям цих коштів буде недостатньо.

Отже, децентралізація податкової системи у лісовому господарстві повинна супроводжуватися обов’язком центрального бюджету фінансувати лісове господарство в областях із низькопродуктивними лісовими насадженнями та високими втратами на лісовідновлення. Зарубіжна практика має також інший приклад розв’язування такої проблеми. Це – створення лісового фонду, котрий призначений для перерозподілу лісового доходу від користувачів високопродуктивних до користувачів низькопродуктивних насаджень. Однак у цьому контексті варто зазначити, що за умови використання сучасних ставок оплати за спеціальне використання лісових ресурсів цих коштів буде недостатньо для фінансування лісового господарства навіть на теперішньому рівні.

Ще одним ризиком, котрий випливає із реформування податкової системи, є встановлення високих ставок експортного мита на необроблену деревину з метою підтримки вітчизняної деревообробної галузі. Це положення закріплене у коаліційній угоді. Загалом погоджуємося з ідеєю підтримки вітчизняних деревообробників, проте левова частка доходу державних лісових підприємств – це доходи від експортної діяльності. Різке обмеження експорту необробленої деревини разом із адміністративною забороною здійснення інших видів виробництва, окрім лісогосподарського (такі ідеї знову ж таки обговорюють), виглядає спробою доведення до банкрутства державних лісогосподарських підприємств. Погоджуємося, що державна політика повинна бути спрямована на експорт кінцевої продукції галузей лісового комплексу, а не сировини, проте розвиток деревообробної галузі – це дещо більше, ніж проста заборона експорту необроблених лісоматеріалів. Окрім того, ціни на внутрішньому ринку на деревину і за сучасних умов є значно нижчі, ніж на зовнішньому. Тобто криза у суміжних галузях лісового комплексу криється не в ціновій політиці державних лісових підприємств.

Важливим аспектом податкової реформи у лісовому господарстві є можливість отримання доходу від експлуатації лісових ресурсів місцевими бюджетами. Такий крок змусив би територіальні громади добре зважувати всі за і проти у процесі вирішення питання про надання переваги ресурсній складовій лісового господарства чи природоохоронній. Місцеві територіальні громади – це та зацікавлена сторона, позицію якої часто не беруть до уваги при формуванні національної лісової політики, що призводить до конфліктів, особливо у гірських районах.

Реформування системи прав власності на ліси

У високорозвинених країнах Європи і світу прийнято дотримуватися принципу плюралізму форм власності на ліси. У країнах Європи на законодавчому рівні передбачене рівноправне функціонування всіх форм власності на ліси. Структура власності може бути різною залежно від того, яким чином в тій чи інший країні були сформовані традиції господарювання. У колишніх постсоціалістичних країнах домінує державна форма власності на ліси, у країнах із довготривалішими традиціями демократії – приватна форма власності. На наше переконання, в Україні також повинна функціонувати інституційна база для рівноправного функціонування державної, приватної та комунальної власності на ліси. Проте ми із пересторогою дивимося на пропозиції приватизації державних лісогосподарських підприємств. У деяких постсоціалістичних країнах (Угорщина, Чеська Республіка, Словаччина) були прецеденти реституції лісів. Але, по-перше, такий крок не приніс очікуваного позитивного результату, а по-друге, менш довготривале перебування у соціалістичному таборі дало змогу зберегти традиції ведення лісового господарства приватними лісовласниками.

На нашу думку, в Україні немає передумов для приватизації у лісовому господарстві. Здійснюючи приватизацію, потрібно мати відповідь на запитання: хто буде потенційним лісовласником? Чи зможе фізична чи юридична особа, яка не має досвіду ведення лісового господарства, одразу ефективно здійснювати лісокористування? Чи не скористається можливістю отримати ліс у користування іноземний суб’єкт, котрий розглядає ліси України як сировинний придаток до іноземних бізнесових структур? Адже не так давно була спроба австрійської компанії отримати у концесію на довготривалий період часу значні площі високопродуктивних карпатських лісів, і лише пильність науковців завадила реалізації цього проекту. Говорити про приватизацію лісів чи лісових підприємств можна буде лише тоді, коли повною мірою буде подолана корупція, а ринковий механізм господарювання працюватиме без жодних збоїв.

Але інституційне середовище, здатне регулювати процес лісокористування суб’єктами всіх форм власності, потрібно будувати вже сьогодні. Є чимало проблем, пов’язаних із неоднаковим ставленням Держлісагентства до підприємств, що входять чи ні до структури цього органу. Зокрема, не врегульоване питання статусу лісової охорони лісогосподарських підприємств комунальної форми власності, є проблеми, пов’язані із затвердженням лімітів лісосічного фонду, узгодженням санітарних рубок тощо. Вирішення цієї проблеми лежить в площині оптимізації структури державного управління лісовим господарством, тобто розмежування функцій формування політики, а також контрольних та господарських. Вважаємо помилковим рішення щодо підпорядкування комунальних лісогосподарських підприємств Держлісагентству. Цей захід не відповідає національній концепції реформування системи державного управління, котра спрямована на децентралізацію. Окрім того, підпорядкування комунальних лісогосподарських підприємств Держлісагентству сприятиме посиленню монополізму на ринку лісових ресурсів та порушенню принципу плюралізму форм власності на ліси.

СТАТТЮ ОПУБЛІКОВАНО У ГАЗЕТІ “ДЕРЕВООБРОБНИК” №24 (349) ВІД 23 ГРУДНЯ 2014 РОКУ