Корупційний карт-бланш

 Рецепт корупційного закону досить простий і вже відмінно відпрацьований українськими депутатами та чиновниками: узяти одну потрібну й важливу ідею, додати кілька незначних новацій і щедро приправити корупційними схемами. Саме таким варивом і виявився урядовий законопроект №1551, який на словах обіцяє навести лад у сфері держзакупівель, а насправді створює величезні можливості для розкрадання державних грошей.

У документі закладено надзвичайно потрібні норми. Наприклад, він повертає в правове поле поняття електронного реверсивного аукціону, передбачає обов’язкові електронні торги для сум менше 2 млн грн. Але головне — містить довгоочікувану правку про те, що дозвільні документи надає лише переможець тендера, а не всі його учасники. На сьогодні довідки — це і основний бюрократичний бар’єр, що відлякує охочих взяти участь у держзакупівлях, і головний корупційний важіль, що дозволяє виводити в переможці потрібного претендента. Деякі з довідок, необхідних зараз для участі в торгах, дійсні лише протягом певного часу. Замовники в очікуванні, поки мине термін дії довідок «небажаних» покупців, іноді переносять торги по 6–10 разів, відсіваючи всіх конкурентів і роблячи перемогу «потрібного» учасника торгів безальтернативною. Надання документації лише переможцем убиває одразу двох зайців — усуває корупційну схему й робить держзакупівлі привабливішими для бізнесу. Ось тільки всі інші норми, закладені в законопроект, здатні принести набагато більше шкоди, ніж зазначена вище користь.

За старою «доброю» традицією, обговорювати свої новації з експертним середовищем уряд почав уже після того, як вніс до Верховної Ради проект закону. Більше того, вислуховуючи критику експертів, які прямо вказують на закладені в документі корупційні й тіньові схеми, представники влади продовжують наполягати на своєму. Тож громадське обговорення ризикує обернутися тим самим фарсом, яким закінчилися дебати щодо податкової реформи уряду. Аргументи чиновників невигадливі до непристойності. Наприклад, Кабмін хоче скасувати трирічну заборону на участь у держторгах для учасників тендерних змов, запроваджену навесні 2014 р. «З одного боку, вони підозрюють Антимонопольний комітет у тому, що до так званого чорного списку можуть потрапляти компанії, які відмовлялися платити хабарі. З другого — кажуть про те, що серед учасників торгів і так дуже низька конкуренція, і після відсікання „заплямованих“ учасників вона ще більше знизиться», — розповів ZN.UA Андрій Марусов, експерт Центру політичних студій та аналітики, учасник робочої групи.

Логіка дивовижна: замість того щоб боротися з корупціонерами, прибирати тіньові схеми та створювати умови співпраці, які справді могли б зацікавити бізнес, чиновники видають карт-бланш недобросовісним учасникам торгів задля підвищення конкуренції.

Навіщо? Адже роками основою корупції в держзакупівлях була саме купівля в одного учасника, який нерідко був у частці із замовниками. Добросовісному підприємцю завжди було вкрай складно навіть узяти участь у торгах, не кажучи вже про перемогу. Саме цим зумовлена низька конкуренція.

До речі, після ухвалення квітневих змін кількість закупівель за неконкурентною процедурою скоротилася з 55 до 15%, тобто в 3,5 раза! Коли таке «скорочення прибутку» пішло врозріз з інтересами надто багатьох раніше активно залучених до відкатних схем осіб і структур, у хід пішла важка артилерія у вигляді циркулярів Мінекономрозвитку та торгівлі. «Насправді ще восени з’явилося роз’яснення міністерства щодо „чорного списку“, яке фактично скасовувало норму, згідно з якою компанії, викриті в корупційній діяльності, не можуть протягом трьох років брати участь у торгах. Ситуація парадоксальна хоча б з тієї точки зору, що МЕРТ одним папірцем заблокувало дію закону України. Уже тоді було зрозуміло, що величезна кількість як людей бізнесу, так і самих чиновників напряму зацікавлені в знятті цієї заборони. Як бачимо, історія має продовження, і тепер уже цю норму подають в обгортці урядового законопроекту», — пояснив ZN.UA експерт Олексій Шалайський.

Додатково до цього Кабмін наполягає на скасуванні безкоштовного розміщення тендерних документів (до речі, вагомий внесок у залучення нових учасників торгів). Аргумент — відсутність грошей у ДП «Зовнішторгвидав України» на адміністрування порталу державних закупівель. Тобто в той час як Генпрокуратура збирається витратити 6 млн грн на поліпшення свого далеко не найгіршого серед органів влади веб-сайту, за інтернет-портал, через який проходять усі держторги, мають заплатити учасники цих самих торгів.

«Принципова позиція як громадськості, так і замовників у тому, що розміщення має бути безкоштовним. Інакше різко підвищується імовірність того, що за рік, за два, а може, й за пів року вони вирішать, що безкоштовний доступ до інформації про торги — це теж розкіш. Ось, мовляв, давайте, всі платитимуть хоч якусь копійку. А платний доступ до тендерної документації поховає всі сподівання на чесне проведення торгів», — вважає Андрій Марусов.

Справді, зараз громадськість за бажання може дізнатися, що, наприклад, одеські дитсадки закуповують куряче філе за ціною яловичої вирізки, а вартість утеплення одного з інтернатів Хмельницької області завищена майже на 100 тис. грн. Якщо ж доступ до цієї інформації обмежити, сподіватися доведеться лише на пильність правоохоронних органів, яка залишає бажати кращого. До того часу, як прокуратура Одеської області зайнялася питанням доцільності прокладання каналу з Чорного моря в Куяльницький лиман, на цей захід уже було витрачено понад 90 млн грн (причому роботи підрядник почав ще до оголошення торгів). І невідомо, чи звернули б свою увагу на цю подію правоохоронці, якби не громадські активісти регіону.

Ще підозрілішим виглядає скасування обов’язкового повідомлення про скасування торгів або визнання їх такими, що не відбулися. Річ у тім, що нинішній механізм передбачає, що якщо торги було двічі скасовано замовником через відсутність достатньої кількості учасників, то він може проводити закупівлю без тендера, за так званою переговорною процедурою. Відповідно, якщо можна буде не повідомляти публічно про торги, що не відбулися, замовники без проблем зможуть свідомо скасовувати торги задля спокійних «домовленостей», і ніхто про це не знатиме.

Але й це ще не всі сюрпризи: укладачі законопроекту пропонують скасувати необхідність проведення громадських слухань щодо питань удосконалення системи держзакупівель, а також заходів із забезпечення ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, максимальної їх економії. Той факт, що ці норми не завжди працювали (точніше, частіше не працювали) раніше, не може слугувати виправданням, адже коли їх приберуть, навіть дорікати буде нічим.

У попередній редакції Закону України «Про здійснення державних закупівель» уже було передбачено процедуру їх реалізації у вигляді електронного реверсивного аукціону. Однак вона була скасована вже згаданими квітневими правками, оскільки майже не використовувалася. Для її проведення так і не було створено відповідної матеріальної бази. Водночас запровадження цієї процедури в Україні необхідне, оскільки вона може виключити не всі, але переважну більшість корупційних складових процесу закупівель. Проте їй має передувати глибоке опрацювання всіх етапів її проведення — від формування матеріальної бази до методів контролю за проведенням такого виду торгів. На жаль, у новій редакції нічого подібного немає, а голою констатацією того, що система має бути, ситий не будеш. Зрештою ситуація відкотилася до початку 2014-го — норма є, але не працює. Що зроблено, щоб вона запрацювала? Нічого.

Зараз група незалежних експертів спільно з Transparency International і за кошти електронних торговельних майданчиків розробляють і впроваджують електронну систему для допорогових закупівель. Роль держави в цьому процесі виразилася в згадці про електронні торговельні майданчики в законопроекті. Попри те що група розробників уже провела перше пілотне тестування й на початку лютого планує провести через систему перші реальні закупівлі, держава все ще не створила законодавчого механізму для безкоштовної передачі системи допорогових торгів органам влади. Адже є інші пріоритети, наприклад, наділити уряд черговими виключними повноваженнями.

А в законопроекті справді дуже багато віддається під контроль Кабміну, зокрема, саме він визначатиме перелік товарів і послуг, закупівля яких здійснюється лише за процедурою електронного реверсивного аукціону. І навряд чи хтось здивується, дізнавшись, що критерії для визначення цього переліку в документі традиційно відсутні. А було б дуже доцільно визначити, принаймні, види товарів, під час закупівлі яких має обов’язково застосовуватися електронний реверсивний аукціон, їх орієнтовний перелік, порядок і місце оприлюднення цього переліку товарів і послуг. Інакше ці торги ризикують перетворитися на кумівську забаву з розпилу державних коштів.

І, мабуть, фінальним акордом стала норма, що забороняє замовнику скасовувати торги, якщо він викрив їхніх учасників у змові. Справедливості заради слід зауважити, що випадки, коли учасники торгів перебувають у змові, а замовник не в частці, в Україні радше виняток, ніж правило. Але це не привід для гордості і вже точно не привід цілком необґрунтовано скасовувати таку очевидно необхідну норму.

Чи варто казати, що експерти й громадські організації, які не перший рік намагаються реформувати систему, були спантеличені, побачивши законопроект уже на сайті Верховної Ради, та ще й з таким набором новацій. «Звісно, ми не зможемо реформувати систему держзакупівель, не вносячи змін до профільного закону. Інше питання — чи потрібно це робити прямо зараз, чи краще опрацювати всі норми ретельніше, з урахуванням напрацювань і нашого пілотного проекту, і громадських організацій, які розуміють, у яких нормах можуть бути закладені „корупційні міни“, — розповів ZN.UA Олександр Стародубцев, координатор пілотного проекту реформи держзакупівель. — Також немає впевненості в тому, що потрібно передавати КМУ всі повноваження щодо подальшого реформування сфери держзакупівель. Ця норма обережно критикується громадськими активістами, тому що, з одного боку, нам потрібне вікно для швидких і зрозумілих змін, а з другого — це концентрація всіх повноважень на одному рівні».

Як же так вийшло, що, розпочавши за здравіє реформу державних закупівель, уряд закінчив її таким заупокійним законопроектом? Велика кількість відверто корупційних положень у документі створює відчуття, що його автори хотіли не протягнути схеми під виглядом реформи, а поховати реформу під тягарем схем. Андрій Марусов вважає, що все простіше, і причина — у чиновницькому недбальстві. «Проект, очевидно, був написаний досить давно. Прийшов новий міністр, захотів реформ, ось йому й змайстрували за три дні закон, вписавши необхідні норми у старий проект. Визначальними стали брак зворотного зв’язку з експертами, нестача часу та розуміння суті питання», — наголосив експерт.

Олексій Шалайський також упевнений, що навряд чи нинішні перші особи МЕРТ переслідували корисливі цілі, намагаючись змінити тендерне законодавство. Ось тільки в ненавмисності подібних ініціатив чиновників середньої ланки експерт сумнівається значно більше. «У проект зашито надто відверті корупційні речі, це не звичайна недбалість, — зазначає він. — З’ясувати, хто за цим стоїть, нескладно. Для початку можна просто знайти виконавця документа й поцікавитися, хто з його керівництва „протягнув“ у закон спірні пункти. Але якби я шукав, кому вигідні такі зміни, я б почав з ДП „Зовнішторгвидав“ — цієї „чорної діри“ для грошей. Підприємство вже зараз непогано заробляє: при безкоштовному (поки що) розміщенні оголошень за кожну правку потрібно заплатити близько тисячі гривень. Бухгалтерія цієї структури закрита під приводом комерційної таємниці держпідприємства, саме воно у „Віснику державних закупівель“ практично не з’являється. Зрештою неможливо відстежити, на що вже зараз витрачаються отримані ними гроші, і зрозуміти, наскільки доцільно законодавчо їхній заробіток збільшувати».

Звісно, шансів на встановлення істини й тим паче розкриття змови немає. Навіть гучні корупційні скандали, що періодично спливають у секторі державних тендерів, зазвичай нічим не закінчуються. Так, за даними Міноборони, близько 50% контрактів із закупівлі речового забезпечення військовослужбовців минулого року було зірвано, а близько 60 млн грн бюджетних коштів повернуто до бюджету. Результат — вісім чиновників МО та Генштабу притягнуто до дисциплінарної відповідальності, а двох відсторонено від виконання службових обов’язків. І це за передбаченої законодавством кримінальної відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів. Навіть в умовах бойових дій на Сході та регулярних зведень звідти про дедалі нових загиблих чиновники покривають одне одного.

А тим часом система державних закупівель схлопується: схеми не змінюються, охочих нажитися на процесі не меншає, а ось державні кошти тануть на очах. На жаль, статистика про держзакупівлі публікується раз на квартал, і останніх даних ще немає. Але якщо подивитися на показники трьох кварталів 2014-го, стає зрозуміло, що загальний стан сектору держторгів стрімко погіршується.

За три квартали минулого року показники обсягу закупівель гірші за показники 2009-го (див. табл.). І це під час війни, коли держава змушена постійно закуповувати все необхідне для фронту. Але куди гірший інший статистичний показник — фактичні витрати держави за укладеними договорами: він ледве перевищує 23% передбаченого ними обсягу платежів (у 2009-му було 39%). Казначейство банально не платить. За словами експертів, через те що грошей у бюджеті катастрофічно не вистачає, чиновники йдуть іншим шляхом: проводять тендери чесно, але вимагають від переможця 10% за те, щоб казначейство перерахувало йому гроші. Лихо в тому, що якщо торги проходять чесно, а ціна не завищена свідомо (у розрахунку на наживу), маржа угоди настільки низька, що 10% для відкату може й не набратися. У результаті така співпраця з державою остаточно втрачає привабливість для бізнесу.

Очевидно, що в таких умовах сфері держзакупівель потрібні продуманіші законодавчі зміни, ніж пропоновані Мінекономрозвитку. Експерти Центру політичних студій та аналітики неодноразово говорили про те, що почати потрібно хоча б із відкриття «єдиного тендерного вікна» та зменшення плати за розгляд скарг Антимонопольним комітетом України. За словами Андрія Марусова, громадські активісти вже запропонували чиновникам МЕРТ вийти за межі відомства чи зібрань робочої групи та організувати конференцію або круглий стіл із залученням широкого кола експертів, депутатів, бізнесу. Щоб обговорення всіх спірних моментів було все-таки публічним і в присутності ЗМІ. Уряд із відповіддю зволікає, що, на жаль, теж зовсім не дивує…