Ця нескінченна історія: Україна знову в полоні процесу боротьби з корупцією

Знову фокусуємося на процесі, замість того щоб оцінювати конкретні результати у вирішенні конкретної проблеми, ім’я якої - корупція. І це при тому, що мільярди публічних коштів і ресурсів і далі залишаються в тіні та неефективно витрачаються. Усе це нагадує вислів із відомого твору Льюїса Керрола «Аліса в Країні чудес»: «Якщо ти не знаєш, куди йдеш, то хіба не все одно, якою стежкою рухатися?».

Попри очікування кардинальних змін нова урядова антикорупційна програма не дасть можливості виміряти прогрес України в боротьбі з корупцією. Навряд чи найближчим часом звичайні українці зможуть відчути смак плодів цієї вічної боротьби. Нову антикорупційну програму написано так, що навіть мінімальні зусилля посадових осіб можна буде інтерпретувати як великий успіх. Таке враження, що борці з корупцією в уряді, а особливо в Міністерстві юстиції, існують у власній реальності - так, наче не знають про президентську Стратегію сталого розвитку «Україна-2020» і не чули про вимоги чинного законодавства до розробки таких документів, - розповідає «Дзеркало тижня».

Таємна антикорупційна програма?

Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 рр., або коротко - антикорупційна програма, мала б стати планом заходів із реалізації Антикорупційної стратегії, яку ухвалили ще в жовтні минулого року в межах пакета антикорупційних законів. І лише 12 травня 2015 р. у ЗМІ з’явилася інформація, що уряд таку програму ухвалив 29 квітня 2015 р. А тим часом керівник профільного департаменту Міністерства юстиції Робер Сіверс ще 24 квітня 2015 р. під час заходу під назвою «Що необхідно зробити для належного запуску Національного агентства з питань запобігання корупції?» публічно заявив, що антикорупційну програму ухвалено 4 квітня. Пошуки програми на офіційних вебресурсах так і не дали результатів. Закралася підозра, що посадова особа помилилася в датах або хотіла видати бажане за дійсне. Так воно й вийшло.

На ситуацію з оприлюдненням антикорупційної програми та недоліки, виявлені в її тексті, автор цього матеріалу вказав 27 квітня під час брифінгу фонду «Відкрите суспільство» в Українському кризовому медіацентрі. На захід запрошували й керівника антикорупційного департаменту Мін’юсту. На жаль, не дочекалися. Під час брифінгу було оприлюднено Відкрите звернення до високих посадових осіб, які мали б контролювати дотримання вимог чинного законодавства під час розробки таких важливих стратегічних документів, як антикорупційна програма, до політичних сил, міжнародних організацій і експертів. Оскільки фонд «Відкрите суспільство» брав безпосередню участь у розробці цієї програми, то, звісно, краще знав про переваги та недоліки цього важливого програмного документа у сфері антикорупційної політики.

«Ну і що?», або Нові мотиви пісні про «поліпшення»

«Ну і що?» - зазвичай питають виборці та експерти, які думають, щоб оцінити ефект, якого вдалося досягти політикам і членам уряду за допомогою державних коштів і ресурсів. Результативні показники є альфою й омегою оцінювання державних програм, що виконуються за бюджетні кошти. Однак саме результативні показники є тим, на що посадові особи орієнтуються найменше. Причина проста. Бюджетні чи донорські кошти нерідко банально «освоюють» під різні заходи: проведення навчання, розробку методичних матеріалів, організацію конкурсів тощо. Тепер додалися нові завдання: створення Антикорупційного бюро як правоохоронного органу та Національного агентства з питань запобігання корупції як превентивного органу, розробка методик оцінювання рівня корупції, що Міністерство юстиції вже давно мало зробити, бо саме воно багато років «займається» антикорупційною політикою.

Ніхто не сумнівається, що створювати нові органи в нас уміють. Вони, безперечно, рано чи пізно запрацюють. Заходи буде проведено, звіти підготовлено. Але в громадян виникає запитання: «Ну і що? Як саме це вплине на рівень корупції, як позначиться на їхньому житті, доходах, якості публічних послуг, зрештою, на довірі до глави уряду?». З цим набагато складніше. У тексті антикорупційної програми можна знайти багато чудових заходів у стилі «підвищення та поліпшення», але без конкретних показників.

З показниками оцінювання впливу уряду на явище корупції в розробників антикорупційної програми велика проблема. І це при тому, що Міністерство юстиції щороку готувало відповідні річні звіти, розробляло методичні матеріали щодо антикорупційної експертизи й не лише. Імовірно, саме після оприлюднення 27.04.2015 р. Відкритого звернення фонду «Відкрите суспільство» посадові особи Мін’юсту змогли додати хоча б посилання на якісь міжнародні стандарти та оцінку прогресу України в кількох міжнародних ініціативах. Було додано показник отримання статусу країни, що відповідає вимогам Ініціативи прозорості видобувних галузей (ЕІТІ), та показник отримання позитивної оцінки з боку Ініціативи прозорості в будівельній галузі. На жаль, цим і обмежилися. 

Оцінювати пропонують процес, а вплив - уже по ходу, з можливістю довільної інтерпретації

Досягнуті результати мають бути ключовими для оцінювання політики. Саме про це говорять Закон України від 18.03.2004 р. №1621-IV «Про державні цільові програми» та Порядок їх розробки й виконання. Про це говорять і Бюджетний кодекс України, і підзаконні акти щодо розробки бюджетних програм. Однак це найслабше місце всієї публічної політики в Україні. З результативними показниками намагаються бути надто вже обережними. Оскільки, якщо вони не досягнуті, настає відповідальність (або принаймні є ймовірність, що вона настане). З оцінюванням процесу набагато легше. «Намагалися, зробили все можливе, але не вийшло» - стандартна відмовка посадових осіб і політиків.

Напевно, саме через цю давню українську традицію орієнтуватися на процес, а не на результат розробники нової урядової антикорупційної програми чомусь вирішили проігнорувати вимоги чинного законодавства. І це попри те, що розробка програми відбувалася публічно, до участі в ній були запрошені різні експертні та громадські організації. Фонд «Відкрите суспільство» ще наприкінці грудня 2014 р. запропонував розробникам антикорупційної програми Типові підходи до розробки індикаторів виконання завдань і заходів Державної програми про реалізацію засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 рр.

Досягнуті результати мали б стати ключовими для оцінювання антикорупційної політики (з відповідальністю за недосягнуті результати). І у зв’язку з тим, що в розробників антикорупційної програми виникли сумніви щодо можливості застосувати вимоги чинного законодавства до розробки результативних показників, були розроблені відповідні індикатори на основі одного із заходів програми. Напрацювання представили під час публічної експертної дискусії практиків на тему «Як допомогти Україні у впровадженні системних антикорупційних реформ?», що відбулася 31 січня 2015 р. Розробникам антикорупційної програми чітко показали, як і що робити. Через деякий час було надано пакет пропозицій у межах громадського обговорення. За оцінками розробників антикорупційної програми, 10% пропозицій фонду «Відкрите суспільство» було враховано в проекті антикорупційної програми, яку на початку лютого оприлюднили на вебсторінці Міністерства юстиції України для громадського обговорення. Ще частину пропозицій (про них ішлося вище) члени уряду врахували після оприлюднення Відкритого звернення фонду «Відкрите суспільство» наприкінці квітня. Однак до найпринциповіших із них так і не дослухалися.

Головним чином у нас є чіткі індикатори оцінювання процесу боротьби з корупцією. Що ж стосується конкретного впливу на вирішення проблеми корупції, то тут досить розмиті та нечіткі показники, сформульовані як «щорічне збільшення порівняно з 2015 р. частки людей, які: довіряють антикорупційним та іншим державним органам, уповноваженим на здійснення заходів із запобігання та протидії корупції; усвідомлюють, що таке корупція та її наслідки; не сприймають корупцію як спосіб вирішення проблеми; добровільно інформують про вчинення корупційного правопорушення або вимогу (пропозицію, обіцянку, прохання) неправомірної вигоди; не мали корупційного досвіду». На скільки відсотків підвищиться довіра до влади, не вказано. А відповідь проста — зростання довіри хоча б на 1% дозволить відзвітувати про успішність виконання програми. Чи не нагадує така ситуація антикорупційну політику недалекого минулого?

Антикорупційне дежавю, або про позиції України в глобальних рейтингах і не лише

Отже, на які показники вийде Україна в міжнародних рейтингах завдяки реалізації антикорупційної програми, витрачанню коштів державного бюджету та міжнародних донорів? В урядовій антикорупційній програмі — жодної конкретної цифри про це. І це при тому, що українське відділення міжнародної організації Transparency International активно долучилося до модерації процесу розробки програми. Та воно навіть не наполягало, щоб у щорічному рейтингу, що його складає ця організація, було вказано прогрес, якого має досягти Україна. Дивно, чи не так? А тим часом щороку саме позиції України в рейтингу цієї міжнародної організації є важливою підставою для оцінювання прогресу в боротьбі з корупцією.

Ще більше така позиція українського відділення Transparency International дивує в контексті результатів, сформульованих президентом України в Стратегії сталого розвитку «Україна-2020». До 2020 р. Україна за Індексом сприйняття корупції (його розраховує Transparency International) має ввійти до 50 найкращих держав світу. Однак жодних проміжних результатів, на які має вийти Україна впродовж трьох найближчих років (строк реалізації антикорупційної програми), у тексті програми не побачимо. Не побачимо й індикаторів, яких має досягти Україна в межах Індексу відкритості бюджету.

Довіра громадян і експертного середовища до органів влади є не менш важливим індикатором для оцінювання ефективності боротьби з корупцією. Однак знову - загальні формулювання про збільшення, «поліпшення» тощо. Усе, що змогли зробити, - це показник, згідно з яким агентство як превентивний орган користується довірою населення (впродовж 2016–2017 рр. понад 50% населення знатиме та підтримуватиме діяльність агентства). А про новоутворений правоохоронний орган (Національне антикорупційне бюро) чомусь взагалі забули. Як забули й про оцінювання довіри до правоохоронної системи та судів, які добре відомі високим рівнем корупції.

Інші ж показники індикаторів антикорупційної програми дають посадовим особам широкі можливості для інтерпретації успіхів (а саме: наприклад, показник «результати соціологічних опитувань, що свідчать про збільшення кількості громадян, які повідомляли (готові повідомляти) про корупційні прояви»; або «збільшилася кількість задекларованих випадків конфлікту інтересів серед народних депутатів України та депутатів місцевих рад»; або «рівень довіри до політичних партій, згідно з опитуванням населення, підвищився порівняно з 2014 р. (за результатами щорічного опитування населення»). Повторюємо, навіть зростання на 0,1% дозволить відзвітувати про успішне виконання антикорупційної програми.

Дежавю та й годі

І це попри те, що в президентській Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» є чіткі індикатори:

- за результатами опитувань рівень довіри експертного середовища (адвокатів, юристів) до суду має становити 70%;

- за результатами загальнонаціонального опитування рівень довіри громадян до органів правопорядку має становити 70%.

Жодної конкретики не знайдемо в урядовій антикорупційній програмі й щодо обсягу валового внутрішнього продукту (ВВП) і залучення прямих іноземних інвестицій. Хоча розуміємо, що на ці показники впливає не лише реалізація антикорупційної політики. І знову в тій самій президентській стратегії вказано, що ВВП України за паритетом купівельної спроможності в розрахунку на одну особу (який розраховує Світовий банк) має підвищитися до 16 тис. дол. США, а чисті надходження прямих іноземних інвестицій за період 2015–2020 рр., за даними Світового банку, мають становити понад 40 млрд дол. США. Однак усе це залишилося поза межами оцінювання.

Замість післямови

Ось і виходить, що нова антикорупційна програма буде орієнтована переважно на вимірювання процесу боротьби з корупцією замість вимірювання конкретних і чітких результатів. Критерії для оцінювання успішності антикорупційної політики планують розробляти по ходу, що дасть широкий простір для інтерпретації навіть мінімальних успіхів як великої перемоги.

А як же ефективність витрачання коштів державного бюджету та коштів іноземних платників податків? Адже неозброєним оком видно порушення вимог чинного законодавства та задекларованих у нещодавно затвердженій президентській Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» індикаторів, на які має вийти Україна.

Звісно, звітувати про процес боротьби з корупцією легше, зокрема й перед міжнародними донорами. Можливо, урядову антикорупційну програму й розроблено для їх заспокоєння? А як же конкретні результати та користь для громадян України? Адже саме для задоволення їхніх потреб та інтересів, вирішення їхніх проблем і має реалізовуватися антикорупційна політика.

Коли ж, нарешті, вдасться достукатися до політичних діячів, які досі розглядають антикорупційну політику переважно як гарний аксесуар у своєму політичному гардеробі? І це при тому, що саме імітація боротьби з корупцією привела «попередників» до сумного фіналу та довела державу та її економіку до жалюгідного стану. 

http://prokurorska-pravda.today/article/eta-beskonechnaya-istoriya-ukrai...