Саміт адаптації

Те, що в Києві називали провалом, а в Ризі — самітом виживання, насправді стало самітом адаптації. Адаптації до нових реалій, які вже змусили ЄС почати переглядати Європейську політику сусідства, зі Східним партнерством включно. І нові реалії так чи інакше зводяться до подій в Україні або довкола неї. Тому нічого дивного, що подекуди саміти Східного партнерства починають зовні нагадувати саміти Україна—ЄС у присутності свідків.

Очевидно, для тих, хто пережив Вільнюський саміт, будь-який саміт Східного партнерства вже складно сприймати без особливого драматизму. Без надмірних очікувань. Без якогось вербального надриву. Навіть попри те, що в Києві від самого початку народження ідеї намагалися применшити роль Східного партнерства. Та й працювати в регіональному форматі на рівних виявилося складніше, ніж час від часу оголошувати голослівні претензії на регіональне лідерство. Рахуватися зі Східним партнерством довелося й Україні, коли ЄС запакував у його непривабливу обгортку те, чого Україна найбільше прагнула досягти на двосторонньому рівні з ЄС, — Угоду про асоціацію та лібералізацію візового режиму.

Уже потім з'ясувалося, що певна користь від Східного партнерства все-таки була. Тепер українські дипломати визнають: в умовах напружених відносин з ЄС за часів Януковича саме завдяки Східному партнерству нам вдалося втримати певний темп у перемовинах щодо тієї самої лібералізації візового режиму, оскільки прихильники України в ЄС доводили нашим опонентам, що йдеться ж не лише про Україну, а й про інші країни регіону.

Звісно, сьогодні при владі в Україні не Янукович, і амбіції в Києва зовсім інші. І тут Східне партнерство вже не допомагає, а стримує. Як висловлюються керівники нашої держави в неформальних бесідах, тепер Східне партнерство стає прокрустовим ложем для України. Бо насправді, коли нам запакували в обгортку цієї ініціативи вудку, то сподівалися, що вона ніколи не знадобиться для ловлі риби. Тобто Угода про асоціацію не буде трансформована в членство. І коли запитують, чому в ЄС немає стратегії щодо України, ЄС за бажання міг би відповісти: немає стратегії, бо є Східне партнерство. А суть його проста. Східне партнерство — це не приймальня для потенційних кандидатів.

Події в Україні взагалі зламали всі основні очікування ЄС від Східного партнерства. А саме: що Східне партнерство не вимагатиме розширення ЄС; що Східне партнерство не вимагатиме багато грошей; що Східне партнерство не створюватиме проблем у відносинах з Росією. Одразу три країни впродовж останнього року відновили свою риторику щодо перспективи членства (Молдова навіть планувала цього року подавати заявку на членство, але їй, імовірно, прозоро натякнули, що цього не варто робити). Україна, крім усього, стала постійно потребувати масштабних фінансових вливань. І навряд чи доводиться говорити про масштаб кризи з Росією, що розрослася, як дехто в ЄС свято вірить, саме через пропозицію Східного партнерства підписати Угоду про асоціацію.

Проте Євросоюзові потрібно й надалі бути готовим, що ці очікування не справдяться. Тема перспективи членства може бути заглушена в офіційній риториці, але вона стає невід'ємною частиною академічного й публічного дискурсу не лише в країнах Східного партнерства, а й у ЄС. Ініціативу представників громадянського суспільства України — подати символічну заявку на членство в ЄС — на форумі в Ризі вітали вельми тепло. Зокрема, довелося це робити й єврокомісарові Гану, який попросив дозволу забрати із собою постери з підписами за цю ініціативу, щоб завісити ними голі стіни у своєму кабінеті. А ще розповів, як важливо не втрачати наївності, бо вона дає змогу вірити в зміни. Це було сказано саме в контексті перспективи членства в ЄС для України. І це було досить несподівано, оскільки мало не на кожній зустрічі, присвяченій Східному партнерству, європейці саме й просять негайно зняти рожеві окуляри, не бути наївними, а натомість стати реалістами, як вони.

Хоча насправді багато хто з них теж розуміє, що вони не можуть вимагати від країн — лідерів Східного партнерства стати такими самими демократизованими та економічно модернізованими (як свого часу країни-кандидати з Центрально-Східної Європи) без аналогічних політичних зобов'язань і фінансових вливань. Понад 100 депутатів Європарламенту, які звернулися до саміту Східного партнерства з проханням надати Україні ту саму європейську перспективу і дату безвізового режиму, — із цієї когорти. ЄС не може істотно більше вимагати від партнерів, але істотно менше їм пропонувати.

Саміт у Ризі красномовно продемонстрував, наскільки глибока асиметрія очікувань з боку України та ЄС. Україна хоче отримувати постійні знаки уваги. ЄС хоче отримувати знаки поваги. Для України логічним переходом від підписання Угоди про асоціацію є фіксація перспективи членства. Для ЄС логічним продовженням підписання Угоди про асоціацію є не перспектива членства, а імплементація документа. А лібералізація безвізового режиму має оголошуватися не під дату саміту, а під дату оголошення звіту Єврокомісії про виконання другої фази Плану дій щодо лібералізації. До речі, ще за день-два до саміту для української делегації було принципово важливо протягти в декларацію формулювання, що відповідний звіт буде підготовлено до кінця року.

На безвізовому режимі слід зупинитися окремо. Зрозуміло, що на тлі абстрактної європейської перспективи й поки що непідйомної брили у вигляді Угоди про асоціацію безвізовий режим здавався Києву чимось вельми конкретним, досяжним і таким, що можна дуже просто продати легко інфікованому євроскептицизмом електорату. Не дивно, що саме на безвізовий режим тут робилася ключова ставка. І саме він став уособленням саботування євроінтеграційних реформ. Зокрема середньою ланкою української бюрократії. Є підстави вважати, що керівництво держави було дезінформоване щодо розвитку справ із виконанням Плану дій щодо лібералізації візового режиму. Саме цим викликано те, що президент уже кілька разів упродовж останнього часу влаштовував на різних зустрічах показову прочуханку чиновникам із цього приводу. Востаннє — на зустрічі за кілька днів до саміту. І нібито з відповідними кадровими висновками.

Найцікавіше, що і ЄС, і Україна впевнені в політизації цього питання. На думку Євросоюзу, з боку України, яка в певний момент, очевидно, сподівалася, що для переходу на безвізовий режим достатньо політичного рішення ЄС, а виконання технічних критеріїв зовсім необов'язкове для країни, яка обстоювала європейські цінності під кулями. Хоча одразу було зрозуміло, що ЄС не створюватиме жодних прецедентів, коли йдеться про суперделікатну для багатьох країн ЄС тему міграції. Україна вважає, що політизація відбувається з боку ЄС, який нібито за останні пів року утричі розширив перелік завдань і дозволяв собі деякі політичні оцінки у відповідному звіті. У Ризі я вперше почула від однієї нашої високопосадовиці, що на дві третини рішення щодо безвізового режиму між Україною та ЄС залежало від Росії. Але, певна річ, такі аргументи ЄС не сприйматиме серйозно, доки не будуть вирішені елементарні питання. Наприклад, підключені комп'ютери прикордонної служби до баз Інтерполу, про що, зокрема, не витримав і сказав посол ЄС Ян Томбінський на щорічній конференції «Україна—ЄС» тиждень тому.

Але повернімося до майбутнього Східного партнерства. Ця ініціатива від самого початку була дитям війни. Війна в Грузії переконала навіть найбільших опонентів в ЄС у необхідності оформлювати саме східний компонент Європейської політики сусідства. Війна в Україні підштовхнула ЄС до початку процесу перегляду Європейської політики сусідства та Східного партнерства зокрема.

Яким воно стане в результаті — поки що незрозуміло. Перегляд у цьому разі не обов'язково означатиме поліпшення. Формулу «більше за більше» (more for more), яку слід розуміти як «більше грошей за більше реформ», сьогодні потроху витісняє формула back to basics («назад до основ»). Основи — це установи, здатні впроваджувати реформи. Євросоюз за ці роки переконався, що немає сенсу наполягати на виконанні реформ, якщо нікому ці реформи імплементувати. Немає відповідних установ. Тому акцент робитимуть саме на побудові таких установ.

Але дехто з наших друзів в ЄС боїться іншого: що перехід до основ може означати й відмову від географічного принципу та поступове повернення до спільної політики сусідства. Тим більше що країни Півдня вважають себе дедалі більш обділеними увагою на тлі того, як розгортаються події на Сході Європи. У різних важливих кабінетах час від часу озвучуються ідеї — диференціювати країни не за географічним принципом, а за принципом успішності в реформах.

Невідомо, як вдасться забезпечити й диференціацію в межах Східного партнерства, процес якої Євросоюз сам, свідомо чи несвідомо, запустив, підписавши угоди про асоціацію з трьома країнами СП. І закладаючи умовний поділ на «асоційованих» східних партнерів та «неасоційованих».

Але зрозуміло й інше: Східне партнерство ще ніколи не було таким важливим для ЄС. Після анексії Криму та початку війни на Донбасі ця ініціатива для ЄС — уже не просто компонент Європейської політики сусідства. Вона вже є тестом на єдину зовнішню політику Європейського Союзу загалом. І якщо раніше Східне партнерство було справою європейських бюрократів, то тепер цим питанням займаються політики першого ешелону. Навіть якщо ці політики одностайно заявляють, що Східне партнерство не є політичним проєктом. Присутність французького президента вперше на саміті Східного партнерства — лише один із доказів цього. Як і те, що лідери країн ЄС, ще півтора року тому не знали столицю України, сьогодні спокійно оперують такими назвами, як «Маріуполь» або «Дебальцеве».

Водночас ще ніколи ЄС не ставився з такою боязню до співпраці з країнами СП. Через Росію, очевидно. Лідери ЄС, як мантру, повторюють, що Східне партнерство не спрямоване проти Росії. Деякі його учасниці, як, наприклад, Білорусь і Вірменія, це фактично довели, коли намагалися блокувати формулювання у фінальній декларації про анексію Криму, внаслідок чого ЄС довелося серйозно покреативити, розмежувавши позицію свою й України з позицією інших країн СП.

По суті, ЄС опинився в якомусь зачарованому колі: з одного боку — він розуміє, що історія успіху України буде історією успіху його Східної політики, з другого — побоюється, що чим швидше й успішніше здійснюватимуться реформи в Україні (бо головні ставки все ж тут), тим агресивнішим ставатиме Путін. І для багатьох — не проблема загальмувати інтеграційний процес України, якщо цей час Україна використає для деескалації відносин із Росією.