Проблема правового регулювання доступу до лісу та шляхи її розв'язання. Точка зору лісівника.

У команді Світового Банку, задіяній у реалізації програми ФЛЕГ, прийнято проводити внутрішнє обговорення проблем, що розробляються. Не винятком була й проблема законодавчого регулювання доступу до лісу, обговорення якої проведено в квітні-травні. На жаль, через відсутність погодження Держлісагентства, ми не встигли своєчасно провести публічне обговорення теми, яке відбудеться 21 вересня, уже після подання законопроєкту до ВР. Проте спочатку було досягнуто домовленості про те, що після за підсумком публічного обговорення законопроєкт буде доопрацьовуватися й виправлятися.   Нижче розміщено мою точку зору щодо проблеми доступу до лісу та пов'язаних з нею питань, яку сформульовано до ознайомлення з роботою Олега Сторчоуса.   Можливо, когось вона зацікавить. Буду вдячний за критику й доповнення. М.П.

Теорія і практика регулювання «загального користування лісами» та «доступу до лісу»

Конституція захищає права громадян України на користування навколишнім середовищем (Природою) та її ресурсами, до числа яких належить ліс. Проте вона не містить норм, що регулюють це право, які мають бути наведені у відповідному законодавстві («Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України…. є об'єктами права власності Українського народу… Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.» /Конституція України, ст. 13/). У цьому зв'язку значущість законодавства, що регулює користування природними ресурсами, зокрема Лісового Кодексу (ЛК) багаторазово зростає.

Базові положення, що забезпечують конституційне право громадян на використання природних ресурсів, містить Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» , що гарантує «право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.» (ст.38). Закон по-різному визначає перелік природних ресурсів, користування якими підлягає регулюванню. У статті 5 до їх числа віднесено землю, надра, води, атмосферне повітря, ліс та іншу рослинність, тваринний світ, ландшафти, а також інші природні комплекси. У статті 39 перелік природних ресурсів уже інший. Зокрема, до ресурсів державного значення віднесено:

«а) територіальні та внутрішні морські води;
б) природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;
в) атмосферне повітря;
г) підземні води;
д) поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області;
е) лісові ресурси державного значення;
є) природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;
ж) дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах території України…
з) корисні копалини, за винятком загальнопоширених.»

Важливо зазначити, що в базовому законі, який уводить у правове поле поняття «загального користування»:

• «ліси», як природний ресурс, називають і просто «лісом», і «лісовими ресурсами», використовуючи ці терміни як синоніми;
• землю, ліси та диких тварин розглядає як окремі об'єкти правового регулювання, на які поширюється «право загального користування».

Лісовий Кодекс значно змінює систему базових понять. По-перше, поняття «ліс» юридично відокремлюється від поняття «лісові ресурси», для чого кожному з них дається окреме визначення. При цьому на рівні здорового глузду залишається очевидним, що користуватися лісовими ресурсами, будь то гриби чи «корисні властивості лісу», неможливо, не користуючись лісом загалом. Очевидно й те, що невід'ємною частиною будь-якого лісокористування є перебування в лісі.

ЛК розділяє право користування лісами та право користування лісовими ресурсами. При цьому, всупереч Конституції та закону «Про охорону навколишнього природного середовища», кодекс не передбачає права «загального користування лісами», як комплексним природним ресурсом. У главі 2 ЛК наводиться лише два види користування лісами: постійне й тимчасове. У цій же главі наведено статтю 23, що регулює лісові сервітути – як право користування земельною лісовою ділянкою. У ній несподівано виглядає вказівка на те, що «громадяни мають право вільно перебувати в лісах державної та комунальної власності, якщо інше не передбачено законом». Таким чином, право перебувати в лісі віднесено не до права загального користування природними ресурсами, а до якогось всезагального сервітуту, що дає громадянам України право «безкоштовно користуватися чужою (тобто державною, комунальною чи «народною»???) земельною, лісовою ділянкою».

Поняття «загального користування» в ЛК використовується лише щодо лісових ресурсів (ст.66) у розумінні ЛК (ягоди, гриби… + невагомі корисності лісу). При цьому частиною загального користування лісовими ресурсами є право громадян вільно перебувати в лісах державної та комунальної власності.
Таким чином, будь-яке перебування в лісі, відповідно до букви ЛКУ є, з одного боку, сервітутом, що дає право безкоштовно користуватися чужою земельною ділянкою (ст.23), а з другого — видом загального користування лісовими ресурсами(ст. 66) ???

Існує два різні підходи до регулювання доступу до лісу:
• пряме регулювання доступу до лісу або перебування в лісі шляхом внесення відповідних статей до лісового законодавства;
• непряме регулювання, через запровадження законодавчих обмежень на право користування.

Те чи інше регулювання права «доступу до лісу» у більшості густонаселених держав є абсолютно необхідним, оскільки в сучасних умовах «право вільно перебувати в лісах» повсякчас конфліктує з вимогою «сталого ведення лісового господарства в інтересах нинішнього та майбутніх поколінь».

У лісовому законодавстві європейських країн поняття «загальне користування лісами (лісовими ресурсами)», «доступ до лісу», «перебування в лісі» використовуються як взаємозамінні. Перше з них характерне для сучасних законів, що регулюють користування природними ресурсами та охорону навколишнього середовища, друге - традиційно використовується в законах про ліс. В Україні вибір поняття «загальне користування лісовими ресурсами» зумовлений тим простим фактом, що Закон про охорону навколишнього природного середовища» (1991) ухвалено значно раніше, ніж Лісовий Кодекс (1994), і в частині, що стосується регулювання користування, слугував його прототипом. Єдиною значущою відмінністю є те, що у випадку використання поняття «загальне користування» явно вказують правоволодільця («Громадяни мають право…»ст.66, ЛКУ), а при використанні поняття «доступ до лісу» без цього можна обійтися («Ліси, що перебувають у власності казни, доступні для населення» ст.26 Статут про ліси. Польща). На рівні здорового глузду очевидно, як те, що населення складається з окремих громадян, так і те, що, регулюючи «загальне користування», законодавці неминуче регулюють «доступ до лісу» («перебування в лісі») і навпаки. Регулювальний ефект залежить не від вибору поняття, а від якості опрацювання законодавчих норм і здатності забезпечити їх дотримання.
ЛКУ не містить положень, що прямо регулюють доступ до лісу, хоча й дозволяє в ньому «вільно перебувати». Проте, перш ніж десь вільно перебувати, треба туди потрапити, а, отже, прямо чи опосередковано доступ до лісу має регулюватися. У цьому зв'язку виникає потреба в уточненні багатьох статей ЛК, які мають те чи інше, часто опосередковане, відношення до проблеми, що розглядається. Більшість із них стосуються користування земельними ділянками лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами, а також повноважень з управління лісами. При їх ревізії необхідно:

• диференційовано підходити до регулювання доступу до лісів публічної та приватної власності;
• однозначно визначити перелік обмежень доступу до лісу
• вказати повноваження органів, що мають право обмежувати доступ до лісу, а також правила, на підставі яких вони ці повноваження реалізують;
• визначити зобов'язання, пов'язані із забезпеченням реалізації конституційного права на загальне користування природними ресурсами;

Коротко зупинимося на кожному з пунктів.

1. Диференціація підходів до доступу до публічного та приватного лісу

У статті 66 ЛКУ зазначено, що за згоди власника громадяни можуть перебувати в приватних лісах, проте нічого не сказано про те, як отримати бажану згоду. Про право власника обмежити доступ на свою територію взагалі не згадується. В європейській традиції дозволяти доступ до лісів за умови дотримання набору вимог (не шкодь, дотримуйся, допомагай…) у тому випадку, якщо ліси не огороджені і доступ до них не заборонено відповідними попереджувальними написами. Думаю, в Україні приватним власникам необхідно надати таку чи подібну (варіантів багато) можливість для обмеження доступу на свої землі, зайняті лісом. У будь-якому разі важливо підкреслити, що можливість «загального користування» приватним лісом залежить лише від бажання його власника. На вибір цього рішення значно впливає рівень соціально-економічного розвитку суспільства: чим воно біднише та корумпованіше, тим більша тяга до високих парканів у власників.

2. Обмеження доступу до лісу

Доступ до лісу є одним із варіантів реалізації конституційного права користування природними об'єктами. У демократичних державах обмеження конституційних прав запроваджуються лише законами і лише для строго визначених цілей, зокрема, для захисту безпеки держави, громадського порядку, захисту навколишнього середовища, здоров'я та суспільної моралі. Слідуючи цій традиції, Конституція України також вказує на те, що громадяни можуть реалізувати своє право користування природними об'єктами лише відповідно до законів, які можуть це право обмежити. Обмеження доступу до лісу (загального користування лісами) є абсолютно необхідним, насамперед з метою захисту самого лісу, який є найважливішою складовою навколишнього середовища.

Важливо підкреслити, що конституційні права можуть обмежуватися виключно законами. Тому положення ст.66 ЛКУ, що дозволяє загальне користування лісовими ресурсами ЗАВЖДИ, «крім випадків передбачених цим Кодексом іншими законодавчими актами України» є помилкою, оскільки дозволяє обмежувати доступ до лісу в обхід законів, на підставі нормативів, розпорядження, наказів тощо. Слід підкреслити те, що в самому Лісовому Кодексі (ст.88) наведено лише два випадки «обмеження на відвідування лісів населенням»: «на період пожежної небезпеки (1) та під час проведення заходів боротьби зі шкідниками(2)».

Лісові закони всіх країн так чи інакше обмежують доступ до лісу. У найзагальнішому вигляді обмеження доступу можна розділити на постійні або тимчасові. Перші визначені законом і діють автоматично, другі запроваджуються органами влади або лісовими менеджерами на обмежений термін.
Постійні обмеження доступу до лісу можна розділити на 4 групи:

1. заборони на відвідування певних лісових ділянок
2. заборона або обмеження певних дій
3. обмеження пересувань у лісі
4. регулювання доступу до лісу зі спеціальними цілями

У публічних лісах європейських країн зазвичай забороняють доступ до:
• молодняків заввишки до 4-5 м;
• експериментальних ділянок і насінних плантацій;
• місць дичерозведення;
• витоків річок і струмків;
• ділянок з високим ризиком ерозії.

В умовах України до цього переліку слід додати території, забруднені радіонуклідами.

Деякі з перелічених об'єктів (молодняки, експериментальні ділянки, плантації, ділянки дичерозведення) у європейських країнах огороджують. У цих випадках законодавча заборона доступу одночасно є профілактичним заходом, що знижує ризик пошкодження огорож.

Заборони або обмеження певних дій можуть наводитися або у вигляді правил поведінки в лісі, або у вигляді простого переліку заборонених дій, або поєднуючи обидва варіанти. Прикладом першого типу є нижченаведені положення Лісового закону Естонії (ст.32).
«Стаття 32. Обмеження права лісокористування
…..
1) у лісах дозволяється перебувати, а також заготовляти ягоди, гриби, горіхи, декоративні гілки, лікарські й декоративні рослини або їх частини, не завдаючи необґрунтованої шкоди інтересам власників лісів, життєдіяльності екосистеми й не завдаючи занепокоєння дичині, охоронюваним тваринам у період їх розмноження та іншим особам, що перебувають у лісах, не залишаючи в лісах неорганічного сміття, а також дотримуючись правил пожежної безпеки та вимог власників або осіб, що ведуть лісове господарство в державних лісах;
2) розбивати намети та розпалювати багаття можна лише в підготовлених для цього місцях або з дозволу власників лісів чи осіб, що ведуть лісове господарство в державних лісах;
3) у лісах можна пересуватися із собаками, тримаючи їх на повідку, винятком із цієї вимоги є службові собаки під час виконання службового завдання та мисливські собаки на полюванні.»

У Лісовому Законі Латвії аналогічні положення викладено інакше.
Розділ II. Право на перебування в лісі
Стаття 5.
(1) фізичні особи мають право перебувати й вільно переміщатися в державному лісі та лісі самоврядування, якщо нормативними актами не встановлено іншого. Транспортні засоби дозволяється використовувати лише для переміщення лісовими дорогами, за винятком випадків, коли переміщення дозволено також лісом з метою ведення лісового господарства й охорони лісу.
(2) Перебування та вільне переміщення фізичних осіб в іншому лісі може бути обмежено його власником або правовим володільцем.
(3) Самоврядування за пропозицією Державної служби лісу або органу з охорони довкілля в інтересах пожежної безпеки лісу, а також в інтересах особливо охоронюваних територій, охорони лісових рослин і тварин може обмежити право фізичних осіб на перебування та вільне переміщення в лісі.
(4) Якщо право фізичної особи на перебування та вільне переміщення в лісі обмежено, власник або правовий володілець лісу зобов'язаний обмежити відповідну територію добре помітними попереджувальними написами.
(5) Державні посадові особи під час виконання службових обов'язків і особи, що виконують інвентаризацію та моніторинг лісу, під час виконання робочих обов'язків мають право без обмежень переміщатися лісом, у разі потреби пред'являючи службове чи робоче посвідчення або реєстраційний документ особи, що виконує інвентаризацію та моніторинг лісу.
(6) Обмеження на перебування та вільне переміщення в лісі має силу лише в тому випадку, якщо виконано встановлену частиною четвертою цієї статті вимогу.
Стаття 6.
Обов'язком особи, що перебуває в лісі, є дотримання правил пожежної безпеки лісу, незавдання пошкодження лісовому ґрунту та інфраструктурі лісу, незабруднення відходами лісу, дотримання встановленого порядку при користуванні місцями відпочинку, незруйнування пташиних гнізд і мурашників та незавдання шкоди іншим чином лісовим рослинам і тваринам, а також незаходження на встановлені частинами другою та третьою статті 5 цього Закону території.

До прямих переліків зазвичай включають заборони на:
• забруднення ґрунту й води;
• засмічення;
• копання ґрунту;
• видалення верхнього шару ґрунту
• знищення грибів та їх міцелію;
• знищення або пошкодження дерев, кущів чи інших рослин;
• знищення об'єктів інфраструктури, аншлагів і розпізнавальних знаків;
• збір грибів, ягід, лікарських рослин тощо в місцях, відзначених оголошеннями про заборону цих видів користування або в надмірних обсягах;
• випасання худоби;
• встановлення кемпінгів, наметів, будиночків, парканів та інших тимчасових споруд у місцях, не погоджених з власниками лісу чи лісовими менеджерами;
• знищення яєць і пташенят, руйнування гнізд, нір та інших схованок для тварин;
• занепокоєння, переслідування, ловлю й убивство диких тварин;
• проникнення на територію огороджених ділянок і ділянок, відзначених знаками, що забороняють доступ
• вигул собак без повідка;
• порушення тиші й спокою, використання звукових сигналів, за винятком сигналів тривоги;
• розпалювання багать за межами відведених для цієї мети місць;
• використання відкритого полум'я та паління за підвищеної пожежної небезпеки.

У лісових законах багатьох країн містяться норми, що стосуються пересування лісами. Без обмеження воно можливе дорогами загального користування та лісовими дорогами, позначеними відповідними знаками. Зазвичай їзду по бездоріжжю на позашляховиках, квадроциклах і подібній техніці, а також пересування верхи на конях дозволяють лише за певними маршрутами. У країнах із великою щільністю населення іноді запроваджують правила, що стосуються паркування транспорту на лісових дорогах.

У деяких країнах обумовлюють особливості здійснення спеціальних видів загального користування, наприклад, розміщення пасік або проведення змагань та інших масових заходів. Існує вільна й безкоштовна можливість перебування в лісі з цими цілями, але при цьому закон вимагає виконання певних умов, які зазвичай прості й зводяться до попередження лісовласника чи лісового менеджера.

Тимчасові обмеження доступу запроваджуються на короткий проміжок часу, зазвичай у зв'язку з високим ризиком виникнення лісових пожеж. Існують і інші причини, які можуть вимагати обмеження доступу до лісу. Деякі з них ще нещодавно важко було навіть уявити… Наприклад:

• небезпека для життя людини з природних (висока ймовірність повеней, сходження лавин) або антропогенних (локальні техногенні катастрофи, втеча злочинців, мінування лісів), причин;
• інтереси держави (військові навчання, встановлення особливого режиму в прикордонній зоні)
• локальна заборона доступу на ділянки, де проводяться рубки або ведеться хімічна боротьба зі шкідниками

Принцип дій у всіх випадках однаковий:

• уповноважені органи влади попереджають населення про запровадження заборони
• власники лісів або лісові менеджери закривають лісові дороги шлагбаумами.

У багатьох країнах існує законодавча вимога до власників, користувачів і менеджерів лісів, що зобов'язує їх розміщувати аншлаги із зазначенням причини й термінів заборони. Якщо шлагбауми на лісових дорогах відкриті й немає повідомлень, що попереджають про заборону доступу до лісу, то його відвідання є законним, навіть у тому випадку, якщо ЗМІ оголосили про високу пожежну небезпеку.

Методика обґрунтування запровадження тимчасових обмежень з причини має бути науково обґрунтована й затверджена законодавчо. Безумовно, не можна допускати огульної заборони доступу до лісу на всій території таких великих країн, як Україна, без урахування регіональних погодних умов і метеопрогнозу.

3. Повноваження з обмеження доступу до лісу

У переважній більшості країн обмеження доступу до лісу у зв'язку з високою пожежною небезпекою встановлюють місцеві органи виконавчої влади. В умовах України на обласному рівні цей обов'язок логічно покласти на обласні адміністрації.

Встановлення локальних обмежень, пов'язаних із лісовими роботами, входить в обов'язок «лісників» - власників (постійних користувачів) лісів або лісових менеджерів. Слід підкреслити, що тимчасове обмеження доступу до лісу, - це не право, яке можна реалізувати або не реалізувати, виходячи з власного розуміння ситуації, а обов'язок виконати приписи закону при виникненні певної ситуації.

4. Зобов'язання держави, пов'язані із забезпеченням доступу до лісу

Очевидно, що право вільного доступу до публічного лісу є невід'ємною частиною права загального користування лісами (трактування Конституції) і загального користування лісовими ресурсами (трактування ЛК). Реалізація цього права можлива лише за наявності фізичної можливості потрапити до лісу. Зокрема, для цього необхідна розвинена лісова інфраструктура, створення якої слід розглядати, з одного боку, як найважливіший чинник забезпечення сталого, багатоцільового лісокористування, а з другого, як стратегічну інвестицію, що значно подорожчує вартість землі та лісу, як державного майна. У цьому контексті під лісовою інфраструктурою розуміються не лише лісовозні дороги, а й велосипедні доріжки, пішохідні стежки, кемпінги, лісові готелі та хижі, причали й рекреаційні пункти… Забезпечення її створення - завдання держави, як власника земель і гаранта еколого-соціальної стабільності суспільства. У цьому зв'язку, в рамках загальної проблеми забезпечення доступу до лісу, не слід упускати з виду питання, пов'язані із забезпеченням транспортної доступності лісів.

Провідні європейські країни, що досягли успіху у створенні лісової інфраструктури (Австрія, Швейцарія, Німеччина та інші), приділяли цій проблемі особливу увагу, забезпечуючи її розв'язання і законодавчо, і фінансово. Зараз їхній приклад наслідує Румунія, де ухвалено закон «Про доступність національних лісів» (№. 56/2010, від 23 березня 2010 року), згідно з яким частина доходу від реалізації деревини спрямовується до «Фонду доступності лісів» і використовується виключно на будівництво та реконструкцію об'єктів лісової інфраструктури. При цьому ухвалено дієві заходи, що перешкоджають ухиленню від платежів, нецільовому використанню коштів і порушенню планів, що визначають розміщення та черговість виконання робіт. Подібним чином слід діяти й в Україні.

Безумовно, цей аспект проблеми «доступу до лісу» потребує окремого правового регулювання та лежить осторонь розглядуваної теми. Проте для України, особливо карпатського регіону та зелених зон мегаполісів з мільйонним населенням він вельми актуальний.

Регулювання користування землями лісового фонду, лісами, лісовими ресурсами та доступ до лісу в лісовому законодавстві України: стан і перспективи

Користування «лісами», в усьому їхньому правовому різноманітті, - одне з найскладніших і найзаплутаніших питань ресурсного права. Воно впливає на забезпечення доступу до лісу, але саме по собі значно ширше. Розуміючи це, ми все-таки вирішили побіжно проаналізувати проблему загалом, хоча б для того, щоб зрозуміти, чи варто вдосконалювати чинну систему законодавчого регулювання користування, чи розумніше «зрівняти її із землею» і створити заново.

Фактом є те, що різні види природних ресурсів (земля, ліс, водні об'єкти, надра, об'єкти тваринного світу) часто прив'язані до однієї території, наприклад, лісового фонду, що об'єднує всі ліси та супутні території, на землях усіх категорій. Теоретично, законодавчо регулюючи будь-яке «користування» в лісовому фонді необхідно:

• враховувати цільове призначення земель і лісів різних цільових категорій;
• прагнути до створення простої й несуперечливої системи лісокористування

Користування землями та лісами різного цільового призначення. Необхідно підкреслити те, що правове регулювання користування землями ПРЯМО ЗАЛЕЖИТЬ від категорій земель, тоді як правове регулювання користування лісами НІЯК НЕ ПОВ'ЯЗАНЕ з категоріями лісів. Ситуація багаторазово ускладнюється тим, що:

• цільове призначення земель і лісів не збігаються
• поділ лісів за категоріями земель при обліку лісів, плануванні й організації лісового господарства не використовується.

Згідно зі статтею 55 ЗКУ «До земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства». Таким чином, майже всі землі, що перебувають у постійному користуванні лісогосподарських підприємств, у тому числі вкриті лісом землі зелених зон, берегів річок, заказників і заповідних урочищ належать до ЗЕМЕЛЬ ЛІСОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ, на використання яких закони не накладають жодних обмежень. Розглянемо наслідки цього на прикладі кількох реальних ситуацій.

ЗКУ України накладає жорсткі обмеження на використання земель водного фонду, у тому числі прибережних смуг, де забороняються багато видів діяльності (ст.61-62). Згідно зі ст.58 ЗКУ «До земель водного фонду належать землі, зайняті: …. прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами. У цьому зв'язку прибережні смуги, зайняті лісом, враховуються як землі лісогосподарського призначення, на які жодні обмеження не поширюються. Чи правильно це?

ЗКУ не передбачає можливості передачі земель природно-заповідного фонду в оренду. Проте віднесення території заказників і заповідних урочищ до земель лісогосподарського призначення дає законну можливість передачі їх у довгострокове користування для ведення мисливського господарства, що часто суперечить не лише букві закону, а й здоровому глузду. Закон про природно-заповідний фонд обмежує або забороняє полювання в заказниках, але ліси заказників, розташованих на землях лісогосподарського призначення (їх більшість) можна законно передавати в довгострокове користування для ведення мисливського господарства. Де логіка?

На землі низки категорій, зокрема оздоровчого та рекреаційного призначення, забороняється будь-яка діяльність, що суперечить їх цільовому призначенню. Віднісши територію лісопарків, зелених і курортних зон, що перебуває в постійному користуванні лісових підприємств, до земель лісогосподарського призначення, законодавець створив потенційну можливість передавати рекреаційні ліси в довгострокове користування для ведення мисливського господарства. Подібна діяльність недоречна в зонах масової рекреації, зокрема й тому, що завжди пов'язана з обмеженням доступу до лісу. Як оцінювати подібну ситуацію?

Згідно зі статтею 18 ЛКУ, «об’єктом тимчасового користування можуть бути ВСІ ліси, що перебувають у державній, комунальній або приватній власності», без будь-яких обмежень. На наш погляд, це базове положення помилкове. Здоровий глузд підказує, що користування лісами, так само як землями, слід обмежувати залежно від їх цільового призначення. Інший шлях розв'язання проблеми, - забезпечення однозначної відповідності цільового призначення лісів і земель. Без цього адресована постійним і тимчасовим користувачам вимога «дотримуватися встановленого законодавством режиму використання земель» (ст19-20 ЛКУ), сприймається як дурниця чи знущання.

Користування землями лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами. Які види користування можливі на території лісового фонду? Більшість конфліктів щодо обмеження доступу до лісу пов'язана з діяльністю постійних і довгострокових тимчасових користувачів, які часто почуваються повноправними власниками лісів. Тому під час розгляду проблем користування можна було б ними й обмежитися. Проте закон має по можливості враховувати всі можливі ситуації, тому коло суб'єктів права користування теоретично слід розширити. Крім іншого, це дасть змогу об'ємніше уявити коло накопичених проблем.

До складу земельних ділянок лісового фонду входить не менше 500 тис. га земель с.-г. призначення, з них близько 400 тис. га полезахисних лісових смуг. Згідно з ЗКУ ці землі можуть бути орендовані, у зв'язку з чим до «тимчасових користувачів лісів» додаються потенційні «тимчасові користувачі земель», іншими словами - орендарі. Більше того, створюється враження, що законодавство допускає можливість одночасної здачі лісових смуг в оренду (ЗКУ) та довгострокове користування лісами (ЛКУ) ???

В Україні, у тому числі серед юристів, які трактують лісове законодавство, поширена думка про те, що оренда лісових земель неможлива. Вона ґрунтується на тому факті, що в главі 11 ЗКУ (Землі лісогосподарського призначення) і ЛКУ оренда лісів не згадується. Проте до 2006 року оренда земель лісового фонду існувала і де-юре, і де-факто. Нам не вдалося знайти жодного документа, що прямо її забороняє, у зв'язку з чим, виходячи з принципу «усе не заборонене дозволено», можна припустити, що можливість оренди земель лісогосподарського призначення теоретично все-таки існує. Позиція щодо цього авторитетних арбітрів, наприклад,- Верховного суду, нам не відома, тому сумніви залишаються. Водночас юристи повсякчас, слідуючи визначенням популярних енциклопедій /Оренда (лат. arrendare — віддавати внайми) — форма майнового договору, за якої власність передається в тимчасове володіння й користування (або лише в тимчасове користування) орендареві за орендну плату./ розглядають "тимчасове користування лісами" та "оренду" як синоніми.  Наприклад:

Орендарі не сплачували за користування лісом. Прокуратура звернулась до суду
01/09/2015 - 15 перегл.

Чугуївська міжрайонна прокуратура направила 2 позови до Печенізького районного суду щодо розірвання договорів довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками орендарями, які роками не сплачували оренду, та стягнення з них виниклої заборгованості.

Як розповів міжрайонний прокурор Олександр Сузий, договори було укладено ще у 2008 році для використання земель у рекреаційних цілях - для організації особистого відпочинку.
 

"Проте, в порушення чинного законодавства громадяни понад 3 роки не сплачували оренду за користування лісовими ділянками державної форми власності загальною площею 1 га. Заборгованість склала близько 15 тис. грн. ", - пояснив О. Сузий.

Прес-служба прокуратури Харківської області

Джерело: http://khar.gp.gov.ua

http://www.lesovod.org.ua/node/25868

Крім орендарів, до числа користувачів слід додати й тримачів земельних і лісових сервітутів. Хоча в принципі, лісовий сервітут, у трактуванні ЛКУ – це незрозуміле, щоб не сказати потворне, відгалуження земельного сервітуту.

Не можна забувати й про мисливську фауну, яка є природним ресурсом державного значення. Користування цим ресурсом здійснюється шляхом договірного користування мисливськими угіддями. Згідно з визначенням ЗУ Про мисливське господарство та полювання «мисливські угіддя - ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства». Користування мисливськими угіддями є довгостроковим і платним, але це не оренда (близько третини угідь припадає на ліси, які в Україні не орендуються) і не довгострокове користування лісами (дві третини угідь - землі с.-г. призначення, водного фонду та інших категорій, які до лісів не належать).

Нижче наведено схему, що ілюструє систему користування державними землями лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами в державних лісах, складену відповідно до букви чинного лісового законодавства. Ми навмисно не включили до неї види користування, що регулюються земельним правом (оренду земель і земельні сервітути) та законом «Про мисливське господарство та полювання» (користування мисливськими угіддями).

На наступній схемі наведено такі скорочення:
ПК – постійний користувач
ТДК – тимчасовий довгостроковий користувач
ТКК – тимчасовий короткостроковий користувач
ОВВ – орган виконавчої влади
ГК – головне користування
ЛКУ –Лісовий Кодекс України

Рис.1. Схема користування землями лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами в державних лісах згідно з буквою лісового права

Уже при побіжному погляді на схему впадають в очі такі обставини:

1) Правовий інститут «постійних користувачів лісами» є «умовним». Положення статті 17 ЛКУ про те що «Ліси надаються в постійне користування на підставі рішення органів виконавчої влади…и т.д» ніколи й ніде не виконувалося. Ніхто нікому ліси в постійне користування не передавав. Постійні користувачі отримали їх як «приналежність землі». Самостійного правового значення статус «постійний користувач лісів» не має. Це лише «безкоштовний додаток» до статусу постійного користувача земельних ділянок;

2) Усі види користування лісами, наведені в главі 2 ЛКУ, є фіктивними:

a. У законодавчому полі не існує довгострокового тимчасового користування лісами для ведення мисливського господарства. За законом «Про мисливське господарство та полювання» мисливське господарство ведеться на основі договорів користування мисливськими угіддями. Лісове законодавство такого ресурсу не знає.

b. Не існує довгострокового тимчасового користування лісами для «культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт» /ст.18/. Замість цього існує користування корисними властивостями лісів, як складова частина спеціального користування лісовими ресурсами;

Справедливості заради треба зазначити, що «ПРАВИЛА використання корисних властивостей лісів» передбачають договірне, довгострокове користування «корисностями лісів», яке не передбачене ні ЛКУ, - у частині регулювання спеціального користування ресурсами, ні правилами спеціального користування лісовими ресурсами. Проте, якщо визнати, що постійні користувачі згідно з обговорюваними правилами можуть передавати в довгострокове користування для використання корисних властивостей лісу самі ліси, то слід погодитися й з тим, що це незаконно, оскільки суперечить вищому законодавству (ст.18 ЛКУ дає їм право лише погоджувати довгострокове користування лісами) і грубо порушує базові основи українського лісового права, яке не надає постійним користувачам права розпоряджатися лісами. Створюється враження, що в цьому випадку поняття «ліси» і «лісові ресурси» розглядаються як синоніми. Проте вони явно визначені (ЛКУ ст.1 і ст.6) і не тотожні.

Крім того, треба зауважити, що ЛК і Правила спеціального користування взагалі не передбачають можливості здійснення спеціального користування на договірній основі. Його запроваджують Правила використання корисних властивостей лісу, що є нормативом третього рівня, які в принципі не повинні суперечити закону.

c. Не існує тимчасового короткострокового користування лісами для побічного користування та заготівлі другорядних лісових матеріалів. Є аналогічне за змістом і змістовністю спеціальне користування лісовими ресурсами;

d. Лісові сервітути, які, крім іншого, згідно з буквою статті 23 ЛКУ, дозволяють громадянам право вільно перебувати в лісах, не знайшли практичного застосування. Право перебувати в лісах усім жителям України гарантувала Конституція. Його називають «правом загального користування», і воно врегульоване Законом про охорону навколишнього природного середовища та ЛКУ, хоча якість регулювання залишає бажати кращого.

Загалом створюється враження, що блок лісового законодавства, який регулює постійне й тимчасове користування лісами (гл.2 ЛКУ), не потрібен і фактично не використовується. У реальному житті користування ґрунтується на положеннях блоку законодавства, який регулює спеціальне використання лісовими ресурсами. Він також вельми далекий від досконалості. І справа не лише в колізіях, пов'язаних із запізненням оновлення нормативів після поправок, внесених до ЛКУ в останні роки. Питання викликає правовий фундамент, на якому ґрунтується право спеціального користування лісовими ресурсами:

1. Лісове законодавство делегує постійним користувачам державних лісів право давати дозволи (у вигляді лісорубних і лісових квитків) та укладати довгострокові договори, що дають доступ до спеціального користування лісовими ресурсами, у тому числі корисними властивостями лісу, що росте, та основним обсягом деревини (крім деревини, що заготовляється при головному користуванні). Очевидно, видавати дозволи й укладати договори на користування державними ресурсами можуть лише суб'єкти, що мають право розпорядження ними. Постійні користувачі такого права позбавлені. Органи влади та місцевого самоврядування позбавлені права делегувати свої повноваження з розпорядження лісами третім особам. На якій підставі державні лісові підприємства (постійні користувачі) розпоряджаються лісовими ресурсами й дозволяють користуватися ними, у тому числі й самим собі? Чи правильно це з позицій права?

2. Завдяки законотворчості фахівців Держлісагентства (раніше Держкомлісгоспу) українське законодавство збагатилося поняттями «довгострокове користування лісами» і «довгострокове користування мисливськими угіддями». Наскільки ці поняття правомірні з погляду земельного права? Як ці види користування «територіями» співвідносяться з користуванням землею? Чи повинні вони враховуватися як «правові обтяження» при веденні земельного кадастру?

3. Господарське право передбачає, що юридичні особи самостійно укладають договори, розпоряджаючись тим, що їм належить. Укладаючи договори на користування «лісами», «мисливськими угіддями», «корисними властивостями лісів» державні лісові підприємства, по-перше розпоряджаються тим, що їм не належить, а по-друге діють не самостійно, а за розпорядженням органів влади. Чи відрізняються «договори за розпорядженням» від звичайних договорів і хто несе відповідальність за їх виконання? Той, хто розпорядився чи той, хто уклав договір? Чи можуть подібні договори укладати державні структури, що діють на основі приватного права, наприклад лісові компанії?

Багатьом здається, що перелічені та багато інших проблем і питань можна нескінченно довго не помічати, не чути й «заговорювати». Проте зараз, у зв'язку з анонсованою реформою, вони переходять у практичну площину, і «відмахнутися» від їх обговорення стає дедалі важче. Річ у тім, що український і європейський підходи до регулювання управління та користування лісами кардинально відрізняються. Зокрема, у країнах ЄС:

• ліс визнається майном і враховується у вигляді біологічних активів на балансах власників;
• у лісу, що перебуває в загальнодержавній власності, є лише один розпорядник;
• багато держав для управління лісами створюють лісові служби, делегуючи їм права розпоряджатися лісами, у тому числі й від імені власника, торгувати державною деревиною. Такі служби виконують роль державних менеджерів, але ніде й ніколи вони не отримують « власності на заготовлену ними продукцію та доходи від її реалізації»;
• і т.д.

В Україні все інакше. У цьому зв'язку виникає питання:

ЧИ МОЖНА ПОБУДУВАТИ ЕФЕКТИВНУ, ЄВРОПЕЙСЬКУ МОДЕЛЬ УПРАВЛІННЯ ЛІСАМИ ТА ВЕДЕННЯ ЛІСОВОГО ГОСПОДАРСТВА НА ОСНОВІ ЧИННОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ЧИ ЙОГО ТРЕБА КАРДИНАЛЬНО ЗМІНЮВАТИ?

Відповідь на нього визначає напрям докладання зусиль законодавців і юристів.

Безумовно, є такі добре структуровані, локальні проблеми, законодавче регулювання яких можна кардинально поліпшити, не чекаючи загального перегляду лісового права. До їх числа належить проблема доступу до лісу, яка хоча й належить до блоку регулювання користування лісами, достатньо автономна та відносно проста.

Пропозиції щодо вдосконалення лісового кодексу в частині регулювання доступу до лісу.

Нижче, за номерами наведено основні пропозиції, а нижче – курсивом короткі пояснення до них.

1.Прибрати статтю 23 ЛКУ «Лісові сервітути»
Стаття не несе жодного правового навантаження. Регулювання права вільного перебування в лісі, як «всенародного сервітуту»- дурниця.

2. Включити до ЛКУ окрему статтю «Право перебування в лісі», в якій навести:

• особливості регулювання перебування в лісах публічної та приватної власності
• перелік постійних заборон
• заборони на дії під час перебування в лісі
• обмеження на пересування
• порядок введення в дію тимчасових заборон у період пожежної небезпеки

ЛКУ містить поняття «перебування в лісі», тому краще використовувати його, розуміючи, що це синонім поняття «доступ до лісу». Конкретні пропозиції щодо змісту статті можна знайти в цій роботі на сторінках 5-9.

3. До відповідних статей внести обов'язки органів влади та постійних користувачів тимчасово обмежувати доступ до лісу за високої пожежної небезпеки, а також обов'язки постійних користувачів вести господарську діяльність, не обмежуючи прав громадян на перебування в лісі, крім випадків, передбачених законом.

4. До відповідних статей внести обов'язок тимчасових користувачів вести свою діяльність без обмеження права громадян на вільне перебування в лісі

5.Обмежити термін довгострокового користування лісами та мисливськими угіддями 5-10 роками

У принципі я вважаю, що інститут «довгострокових користувачів» корисними властивостями лісу та «мисливськими угіддями», які за правовою суттю дуже схожі на «корисні властивості», треба ліквідувати, замінивши його можливістю надання ПРАВ на певну діяльність,- на обумовленій території та на певний термін.

До спірних питань належить необхідність заборони огородження, яке багатьма сприймається як посягання на конституційні права громадян. Огорожа є абсолютно необхідним елементом сучасного лісового господарства, який використовується в усіх країнах Європи, зокрема тому, що за високої щільності копитних виростити якісний ліс без надійного захисту молодняків практично неможливо. Щоб уникнути хибних тлумачень, у законах багатьох країн зазначається, що доступ до публічних лісів вільний, за винятком молодняків до 4-5 м заввишки. Огородження також використовується для захисту дослідних ділянок, місць зростання особливо рідкісних видів, насінних плантацій і ділянок, що використовуються для дичерозведення.

В Україні паркани часто використовують як засоби зберегти елітні місця відпочинку для користування «обраних». У цих випадках зазвичай за огорожу веде добра дорога, за якою можна виявити водойми, мангали, альтанки для відпочинку й навіть капітальні будівлі. І зараз очевидно, що наявність подібних споруд не дозволяє віднести територію до ділянок дичерозведення, а огородження є порушенням закону.

Шлях законодавчого посилення можливості розмежування «хороших і поганих парканів» можливий, але не виключено, що він закінчиться глухим кутом.

Автор: М.Попков