Реформування громад: «добровільність» без альтернативи

Держава всіляко стимулює «максимізм» під час формування територіальних громад, за якого міста й селища ініціюють об’єднавчі процеси з навколишніми селами. Активно просувається підхід «район — одна об’єднана громада». При цьому селам не гарантується належний статус у новоутворених громадах, тому вони часто не хочуть об’єднуватися, остерігаючись залишитися без ресурсів на периферії.

Орієнтація на жорстке дотримання схвалених урядом перспективних планів, в основі яких лише економічний розрахунок, іноді виглядає як безальтернативність. Водночас надзвичайно важливо всіляко підтримати саме енергію громад, які визначили свою позицію. Адже головна мета реформи місцевого самоврядування, про яку не слід забувати, — організовуючи людей навколо місць їхнього проживання, всіляко сприяти їхній спільній діяльності зі зміни на краще життя в містах і селах, починаючи зі своєї вулиці.

Перші об’єднані громади в анфас і профіль

Лідери зазвичай становлять 5% від маси, а 10% — це природна частка активних індивідуумів у суспільстві. Якщо 5% членів спільноти здійснять одночасно певну дію, то більшість активно почне її повторювати. Так проявляється явище автосинхронізації, за якого, наприклад, 5% переляканих птахів здатні підняти на крило всю зграю. Не абсолютизуючи це явище для людських спільнот, наведемо деякі порівняльні оцінки.

У процесі реформування місцевого самоврядування на цей момент частка населення в об’єднаних територіальних громадах (ОТГ) становить 3,8% від загальної його чисельності в Україні (без урахування Києва та АР Крим). Тобто п’ятивідсотковий показник ще не досягнуто. Хоча в окремих областях він значно перевищений: у Тернопільській і Хмельницькій частка населення в ОТГ становить понад 20%, Чернівецькій — 9, Полтавській — 6,5%. А в Дніпропетровській, Житомирській, Кіровоградській, Рівненській областях він трохи більший за 4%. В областях, що лідирують за цим показником, активне об’єднання громад відбулося на початку реформи, тоді як поступально просувається цей процес, зокрема, у Рівненській області.

Загалом сформовано 172 ОТГ (159 — у жовтні 2015 р., ще 10 — у березні та 3 — у квітні 2016-го) із загальною кількістю населення 1,5 млн осіб. До їх складу увійшли 845 місцевих рад (7% загальної кількості) і 2,2 тис. населених пунктів. Займають вони майже 7% площі країни.

Характеристики середньої об’єднаної територіальної громади такі:

— об’єднано 5 місцевих рад і 13 населених пунктів;

— чисельність населення — 8,8 тис. осіб;

— площа — 222 кв. км (тобто 15х15 км).

За майже два роки реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади можна зробити певні висновки.

По-перше, спостерігається чіткий вектор консолідації містами та селищами сіл. 42% створених об’єднаних територіальних громад є міськими (14%) та селищними (28%), тоді як до реформи їхня частка становила лише 11%. Новосформовані міські та селищні ОТГ консолідували більшість населення та населених пунктів. Окремі з них об’єднали по 40 і більше сіл. Наприклад, кількість населення в Лиманській міській ОТГ (створена на основі міста-району) Донецької області — 44,7 тис., до неї увійшли 13 рад і 40 населених пунктів. У Дунаєвецькій міській ОТГ Хмельницької області — майже 40 тис. населення, об’єднано 26 рад і 51 населений пункт. До складу Шишацької селищної ОТГ Полтавської області увійшло 63 населені пункти (24 села невеликі — до 50 жителів) із населенням 15,3 тис. осіб.

Стимули для консолідації містами та селищами сільських громад містяться в ст. 10 Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» і постанові Кабінету міністрів України від 16 березня 2016 р. №200 «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад». Вони унормовують, що обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами об’єднаних територіальних громад пропорційно площі та кількості сільського населення. Керівники реформи заявляють, що підтримуватимуть максимально ті громади, які максимально об’єднали кількість громадян, максимальні площі й, найголовніше, залучили до своїх територій максимальну кількість сільського населення.

Міста та селища активно включилися в консолідацію сільського населення, ініціюючи об’єднавчі процеси. З 13 сформованих 2016 р. об’єднаних територіальних громад уже 62% є міськими та селищними, а з 12 громад, у яких пройдуть перші вибори в липні-серпні цього року, — половина. І за «максимізм» було передбачено винагороду. Найбільший обсяг субвенції з держбюджету на формування інфраструктури призначається вже згаданій Лиманській міській ОТГ Донецької області — 23,2 млн грн. І ще Народицькій селищній ОТГ Житомирської області — 21,7 млн, яка хоч і поступається за населенням — 9,5 тис. осіб, але є найбільшою за площею — 1284 кв. км (36х36 км), об’єднавши 16 місцевих рад і 65 населених пунктів.

Ось тільки прикро, що, згідно з досвідом інших країн, підтримка демонструє з часом спадну тенденцію. Та й села неохоче приєднуються до міст, остерігаючись залишитися на периферії без ресурсів, які концентруватимуться в адміністративному центрі об’єднаних територіальних громад. Ці побоювання, досить масові зараз, беруть початок ще за часів поділу сіл на «центральні садиби» та «бригадні села», «перспективні» й «неперспективні» села. Тож чому б, крім запровадження посади старости, не гарантувати закріплення частки коштів саме за місцевими сільськими громадами в міській та селищній об’єднаній громаді, зокрема й субвенції з держбюджету? Адже саме вони привнесли фінансовий ресурс в об’єднану громаду. Це ж стосується закріплення за місцевими громадами належних їм матеріальних ресурсів і господарської території. Лише тоді можна стверджувати, що кожній найменшій громаді гарантується право на самоврядування, а не відбувається централізація управління та ресурсів в адміністративних центрах новосформованих ОТГ.

По-друге, дедалі активніше просувається підхід «район — одна об’єднана громада», коли на базі всього району створюється одна ОТГ. Часто такий варіант ініціюється районною владою, а також представниками бізнесу, які схиляють людей до нього. Зокрема, у перспективному плані Житомирської області в шести районах має бути створено по одній ОТГ. У цьому разі не варто говорити про кращу доступність публічних послуг для сільського населення. Якщо ж район ділиться на кілька новосформованих ОТГ, до яких переміщуються центри надання різних послуг, які раніше можна було отримати лише в районному центрі, тоді покращення доступності послуг для населення очевидне.

Загалом виглядає так, що іноді прагнення до гігантоманії при об’єднанні громад посилюється. Обласні ради схвалили перспективні плани на 1,4 тис. ОТГ (крім Закарпатської області). Урядом для окремих областей затверджено плани на значно меншу кількість громад, ніж схвалено облрадами, і різниця ця іноді становить два рази. Варіант перспективного плану Львівської області, спрямований до уряду, налічував 160 ОТГ, урядом погоджено наполовину меншу кількість громад. У Львівській облдержадміністрації переконують, що вдалося створити план, максимально наближений до побажань людей, і це перша реформа, коли об’єдналися влада, громади, вчені, органи місцевого самоврядування.

Критерії та реалії

Як за орієнтації на максимум населення та території в об’єднаних громадах виглядає досягнення мети реформування — надання доступних публічних послуг і дотримання встановлених критеріїв формування територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування?

Унормовано, що територія одиниці базового рівня визначається за такими критеріями: час прибуття швидкої медичної допомоги в ургентних випадках і пожежної допомоги не повинен перевищувати 30 хвилин і відстань до адміністративного центру має становити до 20 км дорогами з твердим покриттям. За оцінками співробітника ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України» Віктора Ярового, ці критерії не виконуються для 10% населення об’єднаних територіальних громад і для такої ж кількості — наближаються до граничних показників (20 км і 30 хв.).

Під час формування території об’єднаних громад, крім затверджених критеріїв просторової та часової доступності до центрів надання послуг, слід враховувати нинішній стан дорожньої мережі в Україні. Не кажучи вже про вкрай неблагополучний стан самих доріг загального користування, їхня щільність по території в 5—7 разів нижча, ніж у Польщі та Франції. А легкових автомобілів у населення — майже втричі менше. Ці показники, а ще низький рівень доступу українців до Інтернету характеризують обмежені можливості для отримання публічних послуг населенням при їх віддаленні від місць його проживання.

З наведених у таблиці даних видно, що нинішня кількість населення самоврядних одиниць базового рівня в Україні більша, ніж у Франції (майже вдвічі), проте вчетверо менша, ніж у Польщі. Після реформування згідно з планом українські ОТГ перевищать за чисельністю і польські гміни, і тим більше французькі комуни. 

Примітно, що за кількістю населення райони та регіони в Україні дещо поступаються Польщі та суттєво — Франції.

Досвід інших країн

У Франції зберігається велика кількість органів первинного рівня — 36,7 тис. комун, деякі з них зовсім невеликі за кількістю людей, а комуни міських агломерацій — величезні. І це виняток серед європейських країн і приклад невдачі в проведенні об’єднання/злиття муніципалітетів. При цьому в країні широко розвинена міжкомунальна співпраця, створена мережа різних об’єднань комун. Таким чином, місцеве самоврядування реалізується в малих громадах, а для виконання делегованих державою функцій формується міжкомунальна співпраця.

Одночасно ведеться робота в напрямі спрощення структури територіальних колективів (за Конституцією Франції 1958 р., це комуни, департаменти, регіони, заморські території та з особливим статусом). Закон від 16 грудня 2010 №2010-1563 про реформу територіальних колективів передбачає порядок перетворення департаментів і регіонів з метою зменшення їхньої кількості, оптимізацію міжкомунальної співпраці територіальних колективів, вводить новий вид об’єднання комун — метрополію для великих урбанізованих територій. З 2014 р. діє законодавча норма, згідно з якою всі комуни мають створювати установи міжкомунальної співпраці, зокрема з правом збору податків.

Зрештою 2015 р. із 22 регіонів у метрополії Франції сформовано 13 регіонів. Можливо, тут процеси об’єднання територіальних колективів розпочали з рівня регіонів. За сучасного розвитку техніки й технологій розмір комун, що створювалися, як правило, на базі церковних парафій (для формування департаментів основним критерієм була можливість кожного жителя будь-якого населеного пункту департаменту з’їздити до адміністративного центру й повернутися назад упродовж дня), може бути теж переглянутий. Але очевидно, що об’єднання комун у Франції визріє внаслідок тривалої еволюції міжкомунальної співпраці, і це буде менш мучливий процес.

Невдачі в об’єднанні муніципалітетів були на певних етапах і в Греції. Новий закон про черговий етап реформи в країні, поспіхом ухвалений у контексті політики «жорсткої економії», передбачає з 2011 р. скорочення муніципалітетів з 1034 до 325 (більш ніж утричі), 54 префектури планують звести до 13 регіонів.

У європейських країнах консолідація громад відбувається переважно шляхом об’єднання/злиття, а також міжмуніципальної співпраці. Рада Європи зазначає, що із 47 країн-членів лише в чотирьох не відбулося об’єднання муніципалітетів. Ефективно об’єднані муніципалітети в Швеції, Данії, Фінляндії, Великій Британії, Нідерландах, Польщі, Німеччині, а після 2000 р. — у Македонії, Люксембурзі, Ірландії, Латвії (в останній із 500 сформовано 110 муніципалітетів). У низці країн муніципалітети об’єднувалися в контексті євроінтеграції з метою досягнення європейських розмірів самоврядних одиниць і ефективнішого управління коштами з фондів ЄС.

Консолідація громад шляхом міжмуніципальної співпраці проводиться добровільно зі стимулами, а також з елементами примусу. Обов’язковість міжмуніципальної співпраці має місце у Фінляндії, Угорщині, Великій Британії. В Угорщині законом стимулюється створення спільних муніципальних офісів, один офіс має покривати щонайменше сім громад. У Нідерландах міжмуніципальна співпраця передує об’єднанню. Якщо ж процес об’єднання заходить у глухий кут, то з 2013 р. регіональний орган влади може ініціювати формалізацію об’єднання муніципалітетів.

З зазначеного вище випливає, що важливо надавати можливість громадам зробити усвідомлений вибір щодо об’єднання з іншими громадами, зокрема міськими. Так, у взірцевій для нашого реформування Польщі приєднання сільських гмін до міських розпочалося лише нещодавно — через 25 років після формування гмін. Було ініційовано приєднання навколишніх гмін до м. Зелена Гура та до м. Познань. Жителі гмін (16 од.) навколо Зеленої Гури на референдумі 2014 р. проголосували за приєднання до міста. Міська гміна (138 тис. жителів) збільшилася на 16 тис. осіб і більш ніж учетверо за площею. Місто отримає від ЄС вагому дотацію на розвиток інфраструктури, завдяки чому плани з розвитку, наприклад, автострад зможуть реалізувати на чотири роки раніше. Окремі об’єкти розміщуватимуться також у приєднаних гмінах. Концентрація надходжень для фінансування проєктів розвитку — це один із проявів ефекту масштабу від об’єднання.

А ось що стосується Познані, то саме навколишні гміни не захотіли втрачати свою ідентичність і не підтримали ініціативу міста про об’єднання.

Український «максимізм» при формуванні досить великих міських об’єднаних громад є спробою врахувати уроки польської проблеми співіснування міст зі статусом повіту та навколишніх дрібних містечок і сіл, об’єднаних в окремий повіт із центром влади в тому ж місті.

Окрім економічної основи

У липні та серпні 2016 р. відбудуться перші вибори в ще п’яти та семи ОТГ. Слід зазначити, що лише три з них відповідають затвердженим урядом перспективним планам формування територій громад. Вони й отримають передбачені повноваження та ресурси, зокрема прямі бюджетні відносини з держбюджетом.

Активізувати процес об’єднання територіальних громад завдяки спрощенню процедури об’єднання та надання права приєднуватися до вже сформованих громад має поданий до ВР законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)» від 3 червня 2016 р. №4772. Пропонується унормувати підхід «об’єднуйтеся хоча б наполовину». Кабмін може визнати ОТГ спроможною, якщо кількість її населення становить не менше половини тієї кількості населення громад, які мали увійти до її складу згідно з перспективним планом формування територій громад. Надалі згідно з механізмом приєднання громад територія ОТГ нарощуватиметься та доводитиметься до запланованих меж.

Доводитимуться до «кондиції» як уже сформовані ОТГ (не всі зі 172 відповідають перспективним планам), так і ті, що створюються. Причому саме на «приймаючі» об’єднані громади покладається відповідальність за їх розширення за принципом «масляної плями». Тому що якщо рада ОТГ ухвалить рішення відмовити в приєднанні до неї іншої громади за її ініціативою, то Кабінет міністрів може скасувати рішення про визнання такої об’єднаної громади спроможною.

Очевидне подальше стимулювання входження до міських об’єднаних громад навколишніх сільських і селищних рад. Передбачається, що статус міста обласного значення надаватиметься лише тим містам, які проводять об’єднання, і за умови створення спроможних територіальних громад.

І ще очевидніше — декларується жорстке дотримання схвалених урядом перспективних планів формування територій громад, мотивуючи це закладеним в їх основу економічним розрахунком. Безальтернативність, безкомпромісність... Тоді не варто говорити про добровільність, місцеве самоврядування як право територіальної громади, якою за Конституцією України є жителі кожного села, селища, міста. Люди визначили свою позицію за принципом «не можемо й не хочемо жити по-старому, зміни дають надію на краще», що й забезпечило цифру підтримки реформи громадянським суспільством на рівні 59% (як зазначають держчиновники). Часто в офіційних звітах фігурує ще одна цифра — 6,3 тис. територіальних громад (більше половини їх загального числа) ініціювали об’єднання. Так де ж відповідна маса об’єднаних громад? Чи ж процес блокує й зазначена безкомпромісність?

Усвідомлюючи важливість економічної основи формування спроможних об’єднаних громад, слід все ж уважно врахувати ініціативи та рішення місцевих громад. У Польщі відзначають чи не найважливіший результат їхньої реформи — «звільнення суспільної енергії поляків» (професор Павел Свянєвич). Безперечно, ми далекі від ситуації, коли «громада старша за державу і закон формалізує, а не створює її» (цитата законодавців Бельгії у ХІХ ст.). Але компромісні рішення між політикою держави та бажанням громад працювали б на спільну справу виваженого реформування місцевого самоврядування.

Тому що їм із цим жити. «Відберіть у громади її силу й незалежність, і ви знайдете в ній лише керованих, але тоді вже не розраховуйте зустріти тут громадян…» (Токвіль Алексіс де. Демократія в Америці, 1992. — С. 69).