Правові проблеми державної лісової охорони

Аналіз корупційних ризиків і вдосконалення правового статусу лісової охорони — проблема, яка була порушена на першому етапі роботи проєкту ФЛЕГ у 2009–2010 роках. Найближчими тижнями проєкт завершується... і не його  вина в тому, що порушена тема залишається, як і раніше, актуальною. На тлі  начебто реформаторських намірів Уряду, стабільної лісової корупції та  безпрецедентного зростання нелегальних рубок ми знову намагаємося привернути до неї Вашу увагу. Нижче у вигляді пояснювальної записки та порівняльної таблиці розміщено рекомендації проєкту щодо внесення змін до лісового законодавства, підготовлені Олегом Сторчоусом.  Сьогодні, але трохи пізніше, я наведу додаткові матеріали, а також посилання для завантаження всіх розміщених файлів у форматі pdf.  Ці матеріали я триматиму на першій сторінці сайту 1–2 тижні залежно від інтенсивності  обговорення. Дуже сподіваюся на Вашу активність. Критика та власні оригінальні пропозиції вітаються й будуть враховані, якщо Ви підтримаєте законопроєкт і він продовжить своє життя ...М.П.

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
щодо рекомендацій внесення змін у законодавство щодо удосконалення охорони та захисту лісів

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Згідно ст. ст. 28-1, 94 Лісового кодексу України, на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства покладені повноваження із здійснення державного контролю за охороною, захистом, використання та відтворення лісів. На сьогодні таким органом влади виступає Державне агентство лісових ресурсів України

Крім того, відповідно до ст. ст. 6-1, 37 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» Державне агентство лісових ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства. Тобто, Агентство наділене законом ще й повноваженнями із здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі мисливського господарства та полювання.
Водночас, відповідно до ст. 94 Лісового кодексу України, ст. 37 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» та ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» контрольні повноваження у вказаних сферах має спеціалізований інспекційний орган – Державна екологічна інспекція України.

Тому має місце дублювання функцій державного контролю у діяльності двох державних органів: Держлісагентства та Держекоінспекції, які реалізують свої повноваження в одних і тих же самих галузях: лісового та мисливського господарства, здійснюючи перевірки із одних і тих же самих питань. Відповідно, суб’єкти господарювання, що ведуть лісове господарство, перебувають зараз під подвійним контролюючим тягарем.

Такий стан не відповідає засадам державної політики дерегуляції в України, яка реалізується в рамках виконання Угоди про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна», Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» і Програми діяльності Кабінету Міністрів України, що схвалена постановою Верховної ради України 11.12.2014 року. Безпосереднє дублювання повноважень порушує один із принципів державного контролю, визначений ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарській діяльності», який проголошує неприпустимість дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду контролю) з одного й того самого питання.

Представленим законопроектом пропонується позбавити Держлісагентство України повноважень державного контролю в сфері лісового та мисливського господарства, залишивши цю функцію у профільного інспекційного органу – Держекоінспекції.

Поряд із позбавленням контрольних функцій Держлісагентства, існує нагальна необхідність в удосконаленні правового статусу посадових осіб, що займаються охороною лісів. Сьогодні лісовим законодавством врегульовані повноваження лише посадових осіб державної лісової охорони, що відносяться до структури Держлісагентства України, у віданні якого перебуває 73 % українських лісів. Натомість, інші 27 % перебувають у користуванні лісогосподарських підприємств комунальної форми власності, інших державних підприємств, установ та організацій, що відносяться до сфери управління різних центральних органів влади (Мінекології, Міноборони, ДАЗВ, Міносвіти та ін.). Чинним законодавством їх статус та повноваження залишаються не визначеними. Працівники вказаних підприємств та організацій через відсутність адміністративних повноважень досі не мають права складати протоколи про адміністративні правопорушення у ввірених їм лісах. Теж саме стосується приватних лісовласників, кількість яких в державі хоча і є незначною, але в цілому такий стан серед іншого позбавляє стимулів до розвитку приватного лісівництва. Через описані значні прогалини в правовому регулюванні режиму охорони лісів, має місце зростання кількості незаконних рубок, інших лісопорушень, збільшення випадків пожеж та зниження якісного стану лісів.

Багато недоліків також міститься у правовому статусі існуючої зараз державної лісової охороні, особливо тих посадовців, що працюють у складі державних підприємств. Деякі і з наявних повноважень є досить широкими (доступ до приватних володінь, надання обов’язкових для виконання приписів, прийняття рішень про заборону діяльності підприємств), інші функції належним чином не врегульовані (порядок зупинення транспортних засобів, застосування фізичної сили тощо), а окремі з них окремі потребують удосконалення і приведенням їх у відповідність до реалій правозастовчої практики.

Останні роки фіксуються випадки впливу на керівників державних або комунальних лісогосподарських підприємств щодо укладення договорів із приватними охоронними фірмами для використання їх при охороні та захисті лісів. Почасти такі випадки «аутсорсінгу» фахових кадрів лісової галузі за рахунок коштів державних підприємств мають явне корупційне підґрунтя, та несуть значні ризики втрати кадрового складу лісогосподарських підприємств, зниження керованості управління підприємством. Крім того, зростає ймовірність задіяння найнятих охоронних фірм у фактах незаконних рубок. Проект закону, що пропонується, запроваджує заборону найму приватних охоронних фірм для охорони та захисту державних та комунальних лісів.

Крім того, для посилення охорони лісів проект закону пропонує закріплення конкретних норм площі лісів із розрахунку на одного працівника лісової варти, проходження обов’язкового підвищення кваліфікації працівниками державної та комунальної лісової варти.

Описаний стан потребує внесення відповідних змін у законодавчу базу в частині більш досконалого врегулювання статусу та повноважень посадових осіб лісової охорони та сфері ведення мисливського господарства та полювання.
На вирішення перелічених проблем спрямований цей проект Закону України.

2. Цілі та завдання прийняття акту

Метою законопроекту є:
- зменшення кількості контролюючих органів, що призведе до усунення дублювання повноважень державних органів у сфері лісового та мисливського господарства, та полегшення господарської діяльності лісогосподарських підприємств та користувачів мисливських угідь через зменшення контролюючих процедур;
- якісне удосконалення та посилення правового статусу всіх посадових осіб та працівників лісової охорони шляхом перетворення відповідних служб та перейменування посад на структури державної, комунальної та приватної лісової варти, а також розширення їх повноважень, надання гарантій їх професійної діяльності;
- підвищення рівня ефективності охорони та захисту лісів від пожеж та лісопорушень, в тому числі – від незаконних рубок.

3. Загальна характеристика і основні положення акта

Проектом передбачається внесення низки змін до Лісового кодексу України основними з яких є:
- позбавлення функцій державного контролю Державного агентства лісових ресурсів України у лісовій галузі та визначення Держекоінспекції України єдиним органом, який буде здійснювати державний контроль у цій сфері;
- удосконалення правового статусу Державного агентства лісових ресурсів України як органу влади, основною функцією якого повинно бути управління об’єктами державної власності;
- перетворення посадових осіб лісової охорони та підрозділів державних органів та постійних лісокористувачів у лісову варту, як окремий перелік посад та підрозділів, основною діяльністю яких має бути охорони та захисту лісів;
- усунення нерівноправності в охороні та захисті комунальної і державної власності на ліси: пропонується прирівняти у статусі та повноваженнях державну та комунальну лісову варту;
- врегулювання правового статусу комунальної лісової охорони (варти);
- чітке визначення компетенції та повноважень власників лісів в сфері охорони та захисту лісів;
- заборона найму приватних охоронних компаній для охорони лісів державної та комунальної форм власності;
- значне розширення повноважень посадовців державної та комунальної лісової варти;
- визначення порядку зупинки транспортних засобів посадовими особами лісової варти тощо

Пропонуються також деякі редакційні уточнення до Лісового кодексу України.

4. Правові аспекти

Відносини у цій сфері регулюються Конституцією України, Лісовий кодексом України, Законом України «Про охоронну діяльність», Законом України «Про здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Реалізація положень поданого законопроекту не потребує внесення змін до інших законів після його прийняття.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація акта не потребує додаткових витрат з держбюджету. Видатки, пов’язані із оплатою праці та матеріально-технічним забезпеченням посадових осіб створених служб лісової варти покладаються на лісогосподарські підприємства, установи та організації та власників лісів.

6. Прогноз результатів

Внаслідок реалізації положень акта буде досягнуто скорочення кількості контролюючих органів, зменшення перевірок в сфері лісових відносин, збільшення ефективності протидії незаконним рубкам, зменшення пожеж та підвищення рівня невідворотності покарання за вчинення кримінальні та адміністративні правопорушення у сфері охорони та захисту лісів.