«Наш держапарат нездатний до економічного аналізу»

Україна є одним з найбільших реципієнтів міжнародної донорської допомоги. Проте кошти не завжди доходять до адресатів. Фото: zn.ua

Олена Трегуб, директор Департаменту координації міжнародної допомоги та співпраці з міжнародними фінансовими організаціями МЕРТ, розповіла «ДС», що відбувається з міжнародною допомогою, яку Україна отримує від міжнародних організацій.

По-перше, виявляється, що кошти елементарно розкрадають. По-друге, органи влади, які виступають серед бенефіціарів проектів, не проти осідлати грошові потоки. По-третє, самі підприємці не завжди можуть аргументовано пояснити, навіщо їм гроші та як ними розпорядитися. У результаті щонайменше 60% коштів витрачається намарно. Ініціативна група на чолі з Оленою Трегуб, директором Департаменту координації міжнародної допомоги та співпраці з міжнародними фінансовими організаціями МЕРТ, навесні цього року оприлюднила законопроект про міжнародну допомогу (МД), що передбачає створення системи координації, моніторингу та відповідальності за використання коштів. Одна з «фішок» законопроекту - єдиний національний координатор проектів МД за аналогією зі структурою ЄС, який забезпечує рівний доступ здобувачів до інформації про наявні проекти та їх моніторинг.

- 7 грудня Європейська рахункова палата (ЄРП) оприлюднила доповідь, згідно з якою фінансова допомога Україні малоефективна через високий рівень корупції та вплив олігархів на політику й ЗМІ. Що скажете з цього приводу?

- Хочу відразу зазначити, що ЄРП не проводить аудитів проектів МД, а робить високорівневі політичні висновки. Коли аудитори приїжджали до нас, я запропонувала їм аналітику з використання коштів, але вони відповіли, що цим не займаються. ЄРП, так само як і Transparency International під час складання свого Індексу сприйняття корупції, проводить опитування серед експертів і в діловому середовищі. А потім на підставі зібраної інформації складає доповіді й робить висновки.

- То що ж, позицію ЄРП не варто сприймати всерйоз?

- Ну чому ж! Їхній висновок досить очікуваний і зрозумілий. До того ж не лише ЄРП, а й МВФ, США зараз висловлюють невдоволення сповільненням реформ в Україні, насамперед у боротьбі з корупцією.

- Висновок справедливий?

- Якщо оцінювати зроблене з погляду основоположних реформ, а саме перетворень у сфері публічних фінансів і створення публічної адміністрації, тоді Україна, звісно, ще не впоралася. Але давайте подивимося на ситуацію ширше. У нас іде війна, триває економічна криза. У нас справді дуже слабкий держапарат, який не в змозі провести реформи, просто фізично цього нікому зробити, навіть якщо прем'єр-міністр накаже. Тому висувати нам вимоги й при цьому не допомагати створювати інституційну спроможність просувати реформи - це дуже жорстко. Це, з одного боку.

З іншого боку, відомі факти, коли іншим країнам міжнародними донорами виділялися кошти або в набагато більших обсягах (ЄС - Палестині та Греції), або коли ці гроші пішли невідомо куди: ну, наприклад, американська допомога Афганістану на суму $113 млрд, починаючи з 2002 р., про що є розгромний звіт конгресу США «SIGAR». Тож доповідь ЄРП щодо України необхідно сприймати у світовому контексті надання міжнародної допомоги розвитку.

- Тобто висновок ЄРП - суто політичного характеру?

- Саме так! Це сигнал нашій владі, сподіваюся, не остаточний, про те, що справи не підуть, якщо гальмуватимуться реформи.

- У доповіді ЄРП є камінь у город міністерства: мовляв, воно мало займатися координацією МД, але мало що зробило...

- Як керівник департаменту, що безпосередньо відповідає за вироблення політики в цій сфері, скажу таке. Наша відповідь на цю доповідь полягає в тому, що ми фактично підійшли до завершення своєї реформної проектної роботи. Незабаром у міністерстві відбудеться офіційна презентація порталу Open Aid («Відкрита допомога»), який уже пів року працює в тестовому режимі. Проект також профінансовано ЄС.

- А яка сума?

- EUR18 тис.

- Скромно.

- Так, причому всі кошти було перераховано IT-компанії, яка виграла тендер. А фахівці з боку департаменту, які допомагали створювати портал, працювали безкоштовно, щоб ви знали. Це до питання про інституційну спроможність. З одного боку, на нас лежить відповідальність за використання близько $15 млрд МД (це весь портфель на даний момент), з іншого боку, люди працюють безкоштовно.

- Повернімося до Open Aid. Спочатку він замислювався як єдиний портал координації міжнародної допомоги, на якому буде розміщена вся інформація про донорів і надходження в Україну інвестиційних грантів та кредитних коштів. Що вдалося зробити?

- Одразу скажу, що для цього існують й інші ресурси, наприклад, сайти міжнародних донорів. Усе-таки, повторюся, наше головне завдання - не шукати гроші підприємцям, а розробляти політику в секторі міжнародного розвитку. Тим не менш, ми виконуємо й сервісну функцію, надаючи допомогу в пошуку фінансування. Незабаром на сайті з'явиться нова рубрика «Фінансові можливості», під якою за фільтром «Малий і середній бізнес» можна буде побачити, по-перше, вибірку проектів і джерел фінансування з нашої бази даних, по-друге, перелік регіональних програм, куди підприємці можуть звертатися. Там же розмістимо форму заявки на участь у проекті.

Але виникає проблема - хто допоможе підприємцям скласти проект. Це складний процес, можна навіть сказати - світова проблема, яку озвучують і міжнародні організації. Адже в інституційних донорів і партнерів дуже різні процедури. Ми намагаємося з ними домовитися, щоб їх спростити. Існують навіть дослідження з теорії раціонального вибору про те, що коли дають дармові гроші, то їхні потенційні одержувачі в процесі конкуренції між собою, написання заявок і проектів, апеляцій можуть витратити більше ресурсів, ніж коштує цей грант.

- Навесні на сайті міністерства було оприлюднено законопроект про МД, створено робочу групу з опрацювання пропозицій. Куди це все поділося?

- З законопроектом сталася така сама історія, як з іншими нашими аналітичними документами - звітами, програмами. Ми підготували його силами держапарату, створили робочу групу. Але коли ми побачили, що вийшло на виході, мені це дуже не сподобалося.

- Чому?

- Поясню. Наш держапарат може займатися нормотворчою роботою, але не має здібностей до економічного, політичного аналізу. Що вони роблять? Вони не можуть написати з нуля якусь якісну річ - регуляцію. Тому вони беруть...

- ...«Милиці»...

- Цілком вірно - старі напрацювання й пишуть нікому не потрібні речі, копіюючи зі старих текстів. У результаті вийшов законопроект №3725 (законопроект №3725 «Про міжнародну технічну допомогу» від 04.12.13 р., який ВР зняла з розгляду в лютому 2014 р. - Ред.), у якому поряд із корисними виявилося чимало «мертвих» норм.

- І яких?

- Насамперед не було виписано систему моніторингу за виконанням проектів МД, не визначено поняття єдиного національного координаційного органу МД і секторальних координаторів. Відповідно, не було ніякої відповідальності посадових осіб за координацію. Плюс були елементарні помилки. Наприклад, там було написано, що програми бюджетної підтримки - це вид технічної допомоги. А насправді технічна допомога - це передача знань, ноу-хау тощо.

- Як намагалися вийти із ситуації?

- Зараз ми законопроект переробили. По-перше, у ньому з'явилося визначення зовнішньої (або міжнародної, або фінансово-технічної) допомоги, яку також називають міжнародною співпрацею у сфері розвитку. Адже це поняття обов'язково має поєднувати все, що стосується проектної та програмної діяльності - і гранти, і кредити. Насправді це одні й ті самі проекти розвитку, просто вони фінансуються по-різному. По-друге, ми прописали в ньому ідею про те, що всіма проектами не повинен займатися хтось один. Образно кажучи, має існувати вхідна точка - координатор, який говорить «так» або «ні» тим чи іншим проектам. Далі вони мають передаватися для імплементації відповідним органам. При цьому процес має бути централізований як з погляду ухвалення рішень, так і з погляду інформаційного. Усі розвинені країни мають єдині інформаційні бази даних зовнішньої допомоги, і там є все: проекти, кредити, гранти, навіть факти про передачу комусь безкоштовно обладнання. Це міжнародний стандарт. Але коли я почала пояснювати нашим чиновникам, що застосування цього стандарту важливе для того, щоб не дублювати проекти, не брати кредити там, де передбачені гранти, то наштовхнулася на опір з їхнього боку.

- Чому?

- Їхні аргументи не технократичні, а політичні. Чиновник каже: я хочу вести свій список і контролювати своє. У результаті нам не вдалося домогтися погоджень усіх зацікавлених міністерств у робочій групі щодо законопроекту. Тому ми пішли іншим шляхом.

- Яким?

Фото: Костянтин Макульський

- Ми взяли найкращі практики країн, у яких налагоджено ефективний інституційний механізм координації МД, наприклад, Грузії чи Молдови, і створили свою модель. Іншими словами, ми фактично силами нашого департаменту переписали законопроект і відправили на рецензію міжнародним донорам. Паралельно вели роз'яснювальну роботу з депутатами та Адміністрацією президента й заручилися в них підтримкою. Загалом законопроект готовий, залишилися фінальні правки й коментарі міжнародних фахівців з розвитку.

- Як свідчить практика, головна проблема використання МД - непрозорий механізм розподілу коштів і зловживання.

- Так, це так. Тому в законопроекті ми прописали норму про те, що має існувати єдиний центр із моніторингу проектів і звітності про використання коштів. Річ у тім, що згідно із застарілою постановою Кабміну «Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги» №153 від 15.02.02 р., ми не маємо права доступу до фінансової звітності. Ми хочемо домогтися, щоб її показували. Адже в Україні більша частина МД проходить повз державу, безпосередньо йде на проекти через посольства, наприклад. Через це важко буває розібратися, як використовується допомога. Тоді як між бенефіціарами проектів в особі держадміністрацій і об'єднань підприємців нерідко виникають конфлікти щодо використання грантів. Отримавши доступ до звітів, ми гарантуємо натомість, що держава застосує чітку послідовність дій у разі фінансових зловживань.

- Докладніше про це.

- Зараз в Україні єдиним органом, що має повну інформацію про проекти МД, є саме наш департамент. Навіть не маючи доступу до фінансових документів і можливості живого моніторингу, «on the spot checks» (без попередження ознайомитися з перебігом виконання проектів), ми знаємо, що приблизно в кожному з них відбувається. Але ми не правоохоронний орган і не можемо вести кримінальні провадження за фактами зловживань коштами європейських донорів. Водночас Угода про асоціацію з ЄС зобов'язує Україну створити держорган для проведення таких розслідувань з повноваженнями, подібними до повноважень Європейського агентства з боротьби з шахрайством (OLAF). Зараз така структура створюється на базі Нацполіції. Таким чином, європейські донори отримують механізм захисту від зловживань.

Хочу зауважити, що при цьому необхідно відрізняти факти зловживань і неефективного використання виділених коштів. Останнє найчастіше відбувається тому, що сам проект погано виписаний. Такі проекти ми прагнемо переписати, зробити так, щоб вони не дублювали інші або ефективніше використовували виділений бюджет.

- Коли чекати реєстрації та розгляду законопроекту про МД у парламенті?

- Думаю, це станеться швидко. Зараз документ «обкатується» в комітетах ВР, і ми думаємо запустити його до парламенту за прискореною процедурою.

- Представники малого й середнього бізнесу нарікають, що набагато легше отримати фінансову допомогу, ніж кредит на розвиток від українського банку...

- Справді, зараз підприємці стали більше дивитися на іноземні міжнародні фінансові ресурси та фонди поза Україною.

- Який зараз обсяг донорської допомоги Україні?

- Цифри постійно змінюються, що пов'язано з реалізацією проектів, але на сьогоднішній день (інтерв'ю відбулося 7 грудня. - Ред.) у нашому портфелі $9 млрд чинних кредитів і $3,6 млрд грантів.

- З якими проблемами можуть зіткнутися підприємці, які звернулися по МД? Звісно, крім вимоги вести прозорий бізнес?

- Оскільки банки в Україні зараз пропонують не дуже вигідні умови, варто скористатися проектами ЄС, ЄБРР і Європейського інвестиційного банку (ЄІБ) саме для малого й середнього бізнесу (МСБ). Але щодо деяких із них проблема полягає в тому, що кошти МД вони пропускають через свої банки, консультантів. У результаті виходить, що процентна ставка така сама, як за надання звичайного кредиту. Цю проблему з донорами ми обговорювали неодноразово.

- Яким може бути вихід?

- Якщо йдеться про централізований кредит (наприклад, про EUR 400 млн, виділені ЄІБ для розвитку МСБ в агросекторі), то державний партнер такого проекту (в цьому випадку - Мінфін, Мінагрополітики) має обов'язково відстежувати, які будуть на виході процентні ставки для підприємців. Адже наша держава має важелі, щоб на це впливати, оскільки йдеться про офіційну допомогу в розвитку бізнесу. Адже потрібно боротися за створення ринку капіталів для старту й розвитку таких бізнесів.