Лісовий глухий кут на шляху до Європи

З лісом і деревиною пов'язані багато груп населення, які мають різні інтереси. Здебільшого їхні представники негативно оцінюють поточну ситуацію, але пропонують різні, більше того, прямо протилежні шляхи її поліпшення.

Інтеграцію України до Європейської спільноти проголошено стратегічною метою чинного уряду. Її досягнення неможливе без кардинальних змін в усіх сферах життя держави. Лісовий сектор — не виняток. Проте стратегію його реформування визначити вкрай складно.  Річ у тім, що з лісом і деревиною пов'язані багато груп населення, які мають різні інтереси. Здебільшого їхні представники негативно оцінюють поточну ситуацію, але пропонують різні, більше того, прямо протилежні шляхи її поліпшення. Про це свідчить як преса (див. www.lesovod.org.ua), так  і Верховна Рада нинішнього скликання, що породила рекордну кількість (одинадцять) законопроектів, прямо пов'язаних із лісом і деревиною. Запровадити десятирічний мораторій на рубки й подвоїти площу заповідників, — радять одні. Здати державні ліси в оренду й утроїти обсяг лісозаготівель, — вимагають інші. Заборонити експорт деревини та продуктів її переробки, — наполягають треті. Залишити все як є, — пошепки підказують четверті. Навіть діти знають, що на возі, який тягнуть у різні боки, далеко не поїдеш. Щоб потрапити туди, куди хочеш, треба з розумом запрягати й твердою рукою правити.

Оскільки кінцева мета відома, перш ніж до неї рушити, розумно придивитися до досвіду тих країн, які  вже досягли бажаного.

  Спочатку трохи теорії. Відомо, що будь-яка держава щодо  лісів виконує 4 основні функції:

•  законодавчу (визначає лісову політику, видає закони та нормативи)

•  контрольну (стежить за станом усіх лісів і дотриманням законів та правил)

•  господарську (веде або організовує господарство в державних лісах)

•  забезпечення розвитку (підтримує лісову науку, освіту, інвентаризацію лісів, лісову статистику та планування, захист і охорону цінних лісів, іноді лісовідновлення та лісорозведення).

Залежно від того, як ці функції розподілено між різними інституціями, можна виділити три основні моделі управління лісами.

Комплексну модель відрізняє те, що єдине державне лісове відомство виконує функції адміністративного та контрольного органу щодо всіх лісів і веде господарство  в державних лісах. Історично цей тип управління був характерний практично для всіх європейських держав. Нині існує низка його модернізацій. Класична комплексна модель управління збереглася в низці високорозвинених, соціально та екологічно благополучних європейських держав — Німеччині, Бельгії, Данії. Відомчий варіант цієї моделі й сьогодні характерний для пострадянських країн, на території яких радянська влада існувала понад 70 років, зокрема й  для України.

Роздільна модель, набула значного поширення останні 10–15 років і нині реалізована в більшості країн ЄС. Її характерною ознакою  є те, що законодавчі та контрольні функції виконуються державними установами, не пов'язаними з господарською діяльністю. Ведення господарства в державних лісах здійснюється самостійними державними компаніями, що діють на тих самих засадах, що й приватні лісовласники. Роздільний тип управління реалізовано в Австрії, Великій Британії, Швеції, Фінляндії, Франції, а також в усіх пострадянських країнах, які поповнили ЄС останніми роками або стоять на його порозі.

Орендно-концесійна модель характерна для країн, що мають значні площі лісів, не залучених до господарського обігу. Вона реалізована в багатьох країнах, що розвиваються (Ліберія, Конго, Габон, Камерун, Камбоджа, Папуа Нова Гвінея), а також у Канаді та Росії. Держава при цьому залишає за собою функції регулювання та контролю, а само ведення лісового господарства й реалізацію деревини покладає на приватні підприємства, передаючи ліси в оренду або концесію.   

Недоліки відомчої системи управління, що збереглася в Україні, типові й добре відомі, проте згоди щодо шляхів її реформування досі не досягнуто.

Перехід до орендно-концесійної моделі наполегливо нав'язує суспільству головний спеціаліст Міністерства економіки та європейської інтеграції А. Бобко, який є автором проекту Лісового кодексу (№ 3459), під яким поставили підписи народні депутати, що представляють фракції комуністів, СДПУ(о), Блоку Юлії Тимошенко, групи «Народовладдя» та «Нашої України», серед яких були  нинішні Президент, секретар РНБО та міністр культури. Упевнений, — більшість із них не читала законопроект. Не можна  повірити в те, що Оксана  Білозір схвалила закон, у якому лісовій охороні ”забороняється застосовувати і використовувати вогнепальну зброю по відношенню до жінок з явними ознаками вагітності та малолітніх (крім випадків вчинення ними групового нападу…)”... Не міг, уродженець Полісся, — Іван Заєць, постановити  що „стоянка транспортних засобів на лісових дорогах дозволяється виключно в позначених місцях”...  Не міг заслужений юрист України Юрій Кармазін, багато років закликаючи не роздавати державне майно „просто так аби кому”, протягувати ідею передачі українських лісів у  концесію.  Не міг європейськи орієнтований Віктор Ющенко захищати документ, який більш ніж на 50% являє собою переклад  російського Лісового кодексу 1997 року. До своєї честі, депутати розібралися в ситуації й не стали захищати законопроект, що суперечить інтересам України. Зрештою, орендно-концесійний шлях розвитку лісового сектору відхилено Парламентом. Спроби його реанімації наполегливо повторюються, але їхній успіх малоймовірний.

Галузева лісова наука (УкрНДІЛГА, Харків) захищає варіант реформ, спрямований  на  подальше збереження  нині чинної комплексної, відомчо-галузевої моделі шляхом її пристосування до життя, що змінюється, за рахунок непринципових змін і перейменувань. Подібна тактика багаторазово приносила успіх, але, судячи з усього, себе  вичерпала й навряд чи буде сприйнята на цьому етапі розвитку країни.

Багато українських та іноземних лісівників вважають, що Україна має реалізувати національний варіант роздільної моделі управління лісами. Під час його розроблення слід максимально використовувати досвід усіх європейських країн, але насамперед Польщі, Литви та Туреччини, які близькі Україні не лише історико-географічно, а й лісівничо.  Загальна схема реалізації польсько-литовської системи управління гранично проста.  У підпорядкуванні відповідного органу центральної виконавчої влади, припустімо — Мінекології та природних ресурсів, створюється структура (наприклад, «Національне лісове агентство»), що виконує законодавчо-нормативні та контрольні функції щодо всіх лісів країни. До її складу  передаються відповідні управління Держкомлісгоспу, а також лісова інспекція зі своїми регіональними підрозділами.  На базі центральних і обласних структур Держкомлісгоспу, що нині займаються оперативним господарським управлінням, а також держпідприємств, які ведуть і забезпечують лісове господарство, створюється державна лісова компанія /корпорація, холдинг/ (услід за академіком І. Р. Юхновським назвемо її «Державні ліси України»), що забезпечує стале, багатоцільове використання лісу як соціально-екологічного ресурсу й державного майна.  На жаль, на шляху реалізації цієї, на 100% європейської, схеми реформування  лежать серйозні перешкоди, про шляхи подолання яких корисно подумати заздалегідь. Щоб уникнути дорогих помилок у майбутньому, слід ще до початку реформ знайти відповідь  на кілька  принципових питань. У цій статті спробуємо розібратися з одним із них — найпростішим і , як водиться, найважливішим.

Кому належать державні ліси?

Згідно з Конституцією ліс, як і інші природні ресурси, є об'єктом права власності українського народу. Де-юре, щонайменше  97–98% лісів країни перебуває в державній власності. Проте земельне та лісове законодавство передає право розпорядження державними лісами місцевим адміністраціям, які є виразниками й захисниками інтересів конкретних областей і районів. Таким чином, більшість городян, а також жителі безлісих сільських районів (у сукупності щонайменше 2/3 населення країни) позбавляються права повноцінно впливати на розпорядження державними лісами, наче б випадаючи зі статистико-демографічної сукупності «український народ». Тим часом,  більшість громадян України, незалежно від місця проживання, явно проти того, щоб будь-які  обласні та районні влади віддавали під приватну забудову й в оренду ліси прибережних зон Чорного  та Азовського  морів, Дніпра й Дінця, Шацьких озер і всіх водосховищ, Трахтемирова та Феофанії, як, зрештою, більшості лісових масивів, які за своєю суттю є  загальнонаціональним надбанням. У цивілізованих країнах усе вирішується просто. Там не плутають власність держави в цілому з власністю її регіонально-адміністративних складових, будь то землі  Німеччини, провінції Канади, штати Америки,  кантони Швейцарії, повіти Естонії, міста, муніципалітети й комуни десятків інших країн. Звісно, регіональні спільноти більшості країн мають  власні ліси /у статистиці ФАО вони обліковуються як публічні, громадські/ і вільно розпоряджаються ними. Проте ніде регіональні влади  не  розпоряджаються чужими лісами, зокрема приватними та державними, де б вони не росли. /Наприклад, у Литві лісові ділянки в міській межі Вільнюса та Каунаса, так само як і всі ліси 7 км зони вздовж берега Балтійського моря (де розташовані десятки населених пунктів), віднесено до державної власності та включено до спеціального        реєстру. Місцева влада розпоряджатися ними не може. / Національною лісовою власністю від імені держави зазвичай розпоряджається уповноважений орган центральної виконавчої влади: Державна Скарбниця /Польща/, Міністерство охорони навколишнього середовища /Литва/, Мінфін /Угорщина/, центральний орган лісової адміністрації /Словаччина/… Право управління  і ведення лісового господарства в державних лісах зазвичай делегуються державним компаніям — Lasy Panstwowe (Польща), Lesy Ceske Republiky (Чехія), Lesy Slovenskej Republiky (Словаччина),  LVM (Латвія),  ОBF ( Австрія) тощо, — які у своїй виробничій діяльності абсолютно не залежать від органів адміністративно-територіального управління. Зауважимо, що внутрішня структура  більшості державних лісових компаній визначається реальним розміщенням лісів і далеко не завжди прив'язана до  адміністративного поділу країни.  

Лісове законодавство України побудовано на базі лісового права «країни Рад», яке давало величезні повноваження територіальним органам влади та місцевого самоврядування.  Щоправда, існували вони лише на папері. Реальні важелі управління основними лісовими масивами країни перебували в руках центральних відомств — Мінлісгоспу та Мінліспрому, що забезпечувало один із найвищих  на теренах СРСР рівнів ведення лісового господарства. У міру дорослішання України як правової держави спочатку порожні слова, запозичені із законів соціалістичної країни,  перетворилися на реальні владні повноваження. Як наслідок, ліси стають дедалі менш державними й дедалі більш обласними та районними. Відчуження земель держлісфонду та вирубка лісів під приватне будівництво, передача найкращих лісових ділянок  у довгострокову оренду з подальшим їх огородженням, необґрунтоване створення або ліквідація  регіональних об'єктів природно-заповідного фонду — усе це звична для всіх областей країни практика  територіального управління державними лісами.  У карпатському регіоні вона значно більш розвинена. Тут кожна нова губернаторська команда наводить у державному лісі свій новий порядок, зазвичай скасовуючи всі рішення попередників. Одні губернатори щороку й власноруч розподіляють лісосічний фонд між прихильниками прогресивних, на їхній погляд, політичних сил; інші  довгостроково закріплюють його за десятком ключових підприємств; треті  влаштовують аукціони; четверті — забороняють вивезення круглого лісу за межі області; п'яті — вимагають і домагаються заміни чиновників Держкомлісгоспу, що відповідають за ліси області, «своїми людьми». І все це на тлі розвалу й тінізації лісового сектору регіону, який  був одним із найефективніших в СРСР.

Можливо, територіальна влада «перегинає палку» і виходить за межі закону? Так, таке буває. Наприклад, давно звичну заборону вивезення круглого лісу за межі карпатських областей абсолютно антиринкова, антидержавна й на 100% незаконна. /Для розуміння цього,  достатньо уявити, що станеться з Україною, якщо з благородною метою стимулювання розвитку глибокої переробки на місцях і створення нових робочих місць і в інших регіонах заборонять вивозити за обласні кордони деревину, зерно й нафту./  В іншому ж місцева влада діє суворо в межах свого права розпоряджатися державними лісами, використовуючи його навіть не повною мірою. Добре ще, що районні адміністрації поки що не користуються своїм правом позбавити статусу «постійного користувача» небажані їм держлісгоспи, посилаючись, наприклад, на те, що вони  не мають актів на право постійного користування землею (1), погано охороняють ліс від нелегальних рубок (2), систематично порушують встановлені правила лісозаготівель, продовжуючи використовувати гусеничні трактори (3).

Пояснити західним фахівцям, чому державними лісами розпоряджаються територіальні органи влади, практично неможливо. Вони вважають, що якщо керівник області може дозволити вирубати ліс і збудувати на його місці котедж, здати  лісову ділянку в оренду на 50 років, визначити, хто вестиме лісозаготівлі, заборонити продавати певні види лісопродукції, — значить, він господар, і ліс треба називати не державним, а обласним.  Примітивна Арістотелева логіка не дозволяє  іноземцям зрозуміти, як можна розпоряджатися державним лісом на рівні області, а керувати централізовано з Києва, не маючи при цьому права розпорядження.

Уся річ у тім, що питання, пов'язані з розпорядженням державними лісами, законодавство європейських країн та України вирішують принципово по-різному. І вже тому ні польська, ні литовська,  ні будь-яка інша європейська модель лісоуправління не можуть бути реалізовані в Україні без кардинальної зміни земельного та лісового законодавства, включно з ухваленим у першому читанні проектом Лісового кодексу. Для того щоб реалізувати європейську модель лісоуправління, треба насамперед відмовитися від змішування й роздачі повноважень з управління одними й тими самими лісами різним суб'єктам права. Домогтися цього можна,  наприклад,  шляхом виділення лісів національного  і регіонального значення.  До перших логічно віднести ліси Держкомлісгоспу, заповідників і національних парків Мінекології, а також Міноборони та МНС, до других — колишні агроліси. Усю повноту влади щодо лісів місцевого значення  слід передати обласним і районним адміністраціям. Ліси державного значення мають управлятися централізовано, в інтересах усього народу. Місцеві органи влади мають бути позбавлені права розпорядження ними.

Обравши європейський шлях розвитку, можна швидко розв'язати масу застарілих проблем і конфліктів, забезпечити ефективне виконання лісами різноманітних соціально-екологічних функцій, домогтися значного підвищення економічної ефективності державного лісового господарства, отримавши при цьому дієву міжнародну підтримку. Проте це потребує значних і узгоджених зусиль, які можуть виявитися непосильними для законодавчої та виконавчої влади України напередодні чергових виборів. Значно простіше, залишаючись у нинішньому законодавчому полі, продовжити «вдосконалення» вичерпаної, відомчої моделі або спробувати перейти до регіональної схеми лісоуправління (Держкомлісгосп ліквідується, органи управління лісами передаються до складу обласних адміністрацій), прийнятної для держав із федеративним устроєм, але небезпечної для унітарної країни, що має 25 областей з величезним діапазоном лісозабезпеченості. І в тому, і в другому разі ліси та лісове господарства  України нічого доброго не чекає.

М. Попков, інженер лісового господарства, канд. с.-г. наук, м. Ірпінь