5.1 Інституціональний розвиток

5.1 Інституціональний розвиток

5.1.1 Національна лісова політика

Мета й напрямки розробки лісової політики

У ході першої фази українсько-шведського проекту з розробки стратегічного плану розвитку лісового господарства України (UFSMP I) у робочій групі 1 обговорювалися питання лісової політики й розроблялися пропозиції щодо її формулювання. В заключному звіті першої фази лісова політика розглядалася наступним чином:

Лісова політика визначає основні принципи використання лісових ресурсів на благо країни.

Точніше сказати, ми пропонуємо поняття Національної лісової політики (НЛП) для того, щоб підкреслити необхідність обговорення лісової політики в інтересах народу України. Визначення «національна» говорить про те, що лісова політика в демократичній країні це не директива, нав'язана державою, а політичне рішення, прийняте в результаті широкого обговорення з усіма учасниками лісового сектора. Завершується цей демократичний процес рішенням, прийнятим Парламентом країни.

Національна політика є вираженням волі щодо того, яким чином необхідно управляти, використовувати й розвивати лісові ресурси на благо суспільства

Національна політика у вузькому розумінні представляє собою заяву Парламенту, у якій виражається політична воля відносно лісів. На оперативному рівні лісова політика визначає довгострокові цілі лісового господарства, засоби, необхідні для їхнього досягнення, і стратегію реалізації лісової політики.

Для України, яка відмовилась від планової економіки та вибрала ринковий шлях розвитку, необхідність у новій лісовій політиці очевидна. Необхідно адаптувати лісову політику відповідно до міжнародного розвитку й змін в українському суспільстві. У країнах з перехідною економікою, до числа яких відноситься Україна, можна виокремити цілий ряд питань лісової політики. Найважливіші з них:

• Роль лісового господарства в новій економічній системі
• Роль держави в лісовому секторі
• Стале ведення лісового господарства відповідно до пан-європейських конвенцій і декларацій, що визнають рівнозначність економічних, екологічних і соціальних цілей.
• Охорона природих лісових екосистем
• Активна участь всіх зацікавлених сторін у процесах лісової політики
• Застосування директив ЄС
• Зміна структури власності (визнання приватної й комунальної власності поряд з державною власністю на ліси)
• Рівність категорій власності відносно прав власності, умов управління лісовим господарством і незалежним економічним управлінням
• Регіональний розвиток лісових ресурсів
• Роль лісів в контексті розвитку сільської місцевості
• Довгострокові виробничі цілі
• Зв'язок між лісовим господарством і лісовою промисловістю
• Торгівля й ринок деревини
• Нові альтернативи лісоуправління - менш детальна нормативна база
• Управління лісовим сектором - розподіл повноважень щодо управління державними лісами
• Визнання міжнародних конвенцій й угод з біорізноманіття, сталого розвитку лісового господарства й т.д.

Особливі питання лісової політики перехідного періоду

Країни з перехідною економікою включають декілька країн Центральної й Східної Європи. З 1989 у багатьох з них відбулися фундаментальні зміни. Промисловість була переважно приватизована, а економіка із планової трансформувалася в ринкову. Особливо успішно економічний розвиток проходив у країнах, нових членах ЄС, таких як країни Балтії, Польща, Чехія, Словаччина й Угорщина. Орієнтація цих країн на Західну Європу прогресує.

Для лісового сектора перехідний період означає значні обсяги приватизації підприємств лісової промисловості. Частина лісових земель, що раніше повністю належали державі, була повернута колишнім власникам за станом на 40-і роки. У деяких країнах приватизація лісових земель досягла 50%. Виключення становить Польща, де приватизація не проводилася.

Загальний політичний й економічний розвиток нових членів ЄС із числа країн Східної Європи радикально змінив національні лісові політики. Лісовий сектор став відігравати більш активну роль, торгівля стала орієнтуватися на ринки Західної Європи. Для порівняння, зміни в лісовому секторі України за останні 15 років перехідного періоду були більшою мірою поверхневими. Фактичної приватизації лісових земель не відбулося, а система державного управління лісовим сектором усе ще має риси, характерні для системи планування при соціалізмі.

Зміна політичної системи від централізованого планування до ринкової економіки повинна надавати регіональному й місцевому рівню можливість приймати рішення. Мета лісової політики - встановлення цілей багатоцільового і невиснажливого лісового господарства. Лісовий кодекс і підзаконні акти повинні встановлювати рамки, у який професіонал лісового господарства може діяти під власну відповідальність. В законодавчій системі України має статися ряд фундаментальних змін з тим, щоб відповідати вимогам лісового сектора в умовах ринкової економіки. Використання лісових ресурсів повинне регулюватися попитом на внутрішньому та зовнішньому ринках. Ріст обсягів торгівлі лісовою продукцією на зовнішньому ринку найімовірніше приведе до збільшення лісозаготівель. Згодом нова ситуація на ринку стане одним з факторів реалізації лісової політики.

Однією з найбільш революційних змін в країнах з перехідною економікою стала земельна реформа й зміна структури власності. В Україні поки що не відбулося фундаментальних змін власності на лісову землю. Коли в Україні з'явиться політична воля до приватизації лісової землі, це стане рушійною силою змін у лісовій політиці.

Важливою зміною в країнах з перехідною економікою стала розробка національних лісових політик. Національна лісова політика - це не указ президента, парламенту або уряду. Вона заснована на широкому обговоренні й пошуку домовленостей широкого кола учасників лісового сектора. Процес розробки лісової політики базується на матеріалах Третьої конференції міністрів по захисту лісів у Європі, Лісабон, 1998. Тоді, країни, що підписали Резолюцію L1 прийшли до згоди про «необхідність постійного діалогу між лісовим сектором і широкою громадськістю для визначення цілей лісової політики ». У цій резолюції країни, що її підписали, і Європейський Союз взяли на себе зобов'язання «продовжити створення умов для участі всіх зацікавлених осіб у розробці лісових політик і програм».

За останні десятиліття по всій Європі йде активний рух із залучення широкої громадськості для визначення й реалізації лісової політики. У результаті цього руху, фахівці, що представляють різні кола й організації, беруть активну участь у розробці національної лісової програми. У цьому зв'язку Україна може багато чого почерпнути з накопиченого досвіду інших перехідних країн.

Європейський Союз не має загальної лісової політики. Однак існує ряд регулюючих документів, які країни члени ЄС повинні враховувати при зміні відповідного національного законодавства.

Зміст і засоби лісової політики

У ході роботи на першій фазі проекту були виділені п'ять основних напрямків, які необхідно включити в документ по лісовій політиці:

• Стратегічні напрямки лісового сектора й цілі лісової політики
• Лісова власність
• Принципи використання лісових ресурсів
• Роль держави в управлінні лісами
• Принципи лісоуправління

У рамках вищеназваних питань лісової політики основні теми можуть бути розширені або розглянуті альтернативно. Основні теми комплексного й повного аналізу лісової політики, можливо, торкнуться таких напрямків:

• Виконання міжнародних договорів (документи Ріо, пан-європейський процес, директиви й норми ЄС)
• Загальне визначення й реалізація сталого лісового господарства
• Лісові ресурси й ціль їхнього використання, охорони й управління
• Стратегія комерційного лісового господарства, охорона біорізноманіття й соціальна цінність лісів
• Політика можливих змін структури власності
• Збільшення лісистості
• Лісокористування - розрахунок рівнів лісозаготівель та аналіз їхнього впливу на розвиток лісових ресурсів
• Роль державних відомств, ролі й завдання інших офіційних інституцій у сфері лісового господарства. Інструменти реалізації лісової політики.
• Розвиток кадрового потенціалу в лісовому секторі
• Наука й освіта в лісовому секторі
• Національна лісова інвентаризація й статистика

Питання полягає в тому, чи повинна формулюватися лісова політика без зазначення інструменту (або засобу) її реалізації. Чи необхідно в лісовій політиці визначити чіткі інструменти, такі як контроль за допомогою законодавства й штрафів або ж головними інструментами її реалізації стануть освіта, навчання, інформування, надання консультаційних послуг і фінансові важелі. Чи надасть лісова політика ряд альтернатив лісовому власникові й управлінцю або ж окреслить рамки, у яких лісові власники будуть вибирати цілі лісокористування? Ці питання повинні обговорюватися, а відповіді на них відображати загальний хід реалізації політики й вирішуватися в країні за допомогою політичного процесу в країні. Цей процес відбиває, також, відносну значимість лісового сектора, і його роль у порівнянні з іншими секторами економіки..

Лісова політика та інструменти її реалізації також становлять основу інституціональної структури офіційних інститутів лісового сектора. Головні зміни в лісовій політиці, звичайно, ведуть до перегляду й удосконалення державних лісових відомств на національному й регіональному рівнях.

Лісове законодавство є частиною лісової політики й, у той же час, одним з інструментів її реалізації. Зі стратегічної точки зору лісова політика включає цілі й засоби для реалізації. Основними засобами її реалізації, крім законодавства, є:

• Відповідні інститути й відомства;
• Наука й освіта;
• Навчання й лісова інформаційна служба;
• Інформація й зв'язки із громадськістю;
• Фінансові засоби й податки, дотації й компенсації;
• Інвентаризація й планування;
• Міжнародне співробітництво.

Рівновага у використанні різних засобів лісової політики визначається загальною політикою в країні й змінюється при переході від планової до ринкової економіки. Перехід від 100% державної власності на ліси до приватного лісового сектора й визнання приватних лісових власників повністю змінить рівновагу між відносною значимістю інструментів лісової політики.

Підготовча фаза розробки лісової політики

Перед початком активної розробки самої лісової політики необхідні п'ять наступних кроків:

• Визначення партнерів (учасників)
• Призначення провідного партнера й визначення стратегії робочого комітету
• Організація роботи
• Визначення способів зв'язку з учасниками
• Залучення фахівців.

Участь всіх зацікавлених осіб у цьому процесі дозволить визначити волевиявлення нації й підготувати платформу для реалізації лісової політики. Зацікавлені особи - це не тільки учасники лісового сектора, але також державні структури за межами лісового сектора, неурядові організації.

Провідний партнер звичайно призначається парламентом або урядом, які ухвалюють рішення щодо початку процесу розробки лісової політики. Це рішення стосується також призначення голови й визначення складу комітету з розробці лісової політики.

Організація роботи в подробицях визначається провідним партнером і комітетом. На самому початку цієї роботи важливо відразу ж скласти план підтримки постійного зв'язку з усіма учасниками процесу. Це можуть бути організації зустрічей, екскурсій на місця й постійний обмін письмовою інформацією. Сучасним способом обміну інформацією є організація відповідної сторінки в Інтернеті.

Фахівці залучаються для забезпечення процесу розробки лісової політики відповідною науковою й практичною базою. Бажано залучати не тільки фахівців лісових відомств, але й представників вузів і т.д., які не пов'язані безпосередньо із традиційною лісовою наукою.

Основні етапи роботи над лісовою політикою

Необхідно визначити основні етапи роботи над лісовою політикою:

• Збір необхідних лісових даних, аналіз поточної ситуації в лісовому секторі
• Проведення необхідних інвентаризацій і досліджень
• Аналіз наявних даних
• Розробка цілей лісової політики
• Підготовка проекту національної лісової політики й стратегії
• Аналітична робота із залученням спеціалістів і підтримка постійного зв'язку з усіма учасниками
• Подання для прийняття проекту лісової політики й стратегії.

Як правило, у країні існує гарна статистика про лісовий сектор. Проводяться регулярні лісові інвентаризації, збирається виробнича статистика про лісовий сектор і лісову промисловість, зайнятість, інформації із продажів, експорту й т.д. Однак, всі ці дані повинні бути зібрані так, щоб їх можна було повною мірою використати в процесі розробці лісової політики. Вони повинні бути зрозумілі членам комітету, фахівцям й учасникам.

Важливо зосередитися на найбільш важливих напрямках роботи, а це залежить від ролі лісів і лісового сектора в країні. У звіті ФАО «Як розробляти й виконувати національну лісову програму» виділяються основні ключові моменти, які завжди відображаються в розробці лісової політики:

• Необхідність у політичних, законодавчих й інституціональних реформах
• Оцінка лісових ресурсів та їхнього економічного потенціалу
• Потреби й потенціал охорони природи
• Соціальні функції лісів
• Оцінка впливу на навколишнє середовище лісового господарства, виробництва деревини, промисловості й торгівлі

Оцінка поточної ситуації й визначення основних питань у порівнянні з технічним завданням комітету з лісової політики дозволяють вирішити, які види інвентаризацій і досліджень необхідно провести. На цьому етапі активно залучаються фахівці, дослідницькі інститути, університети.

Ключовим етапом є аналіз даних з огляду поточної ситуації та майбутніх цілей лісового сектора. Процес формулювання цілей і завдань лісової політики і є завданням для робочого комітету з розробки лісової політики. Цей аналіз й обговорення цілей повинне проводиться в тісному співробітництві з фахівцями й учасниками.

Нарешті проект пропозицій лісової політики подається на затвердження уряду, який в свою чергу, офіційно направляє ці пропозиції всім учасникам для остаточної оцінки.

Стратегічні дані, необхідні для національної лісової політики в Україні

Фундаментальне значення має надійна інформація про лісові ресурси України. Ці дані можна одержати з матеріалів лісових інвентаризацій. Якість даних, проте, повинне бути оцінена з точки зору їхнього застосування в процесі розробки лісової політики. Необхідність стратегічних даних буде розглядатися по чотирьох основних напрямках лісової політики, які обговорювалися в заключному звіті по першій фазі проекту: лісова власність, економіка, екологія й соціальні питання.

Лісова власність

Визнання приватної, комунальної та державної власності вже затверджене в Земельному Кодексі України. Однак, процес приватизації лісів ще не розпочався. Ініціювання цього процесу і його пербіг є важливими стратегічними питаннями лісової політики в Україні. Політика відносно власності в Україні тісно пов'язана з політикою в інших секторах та законодавством, тому це питання буде гаряче обговорюватися на політичній арені. У зв'язку із власністю на лісову землю необхідно вирішити проблему управління колгоспними лісами.

Визнання й введення в життя інших видів власності крім державної вимагає створення ефективної національної системи оцінки лісових ресурсів і надійного земельного кадастру. Існує необхідність створення нормативної бази для приватизації й інших методів зміни власності на землю, а також правил для офіційної практичної реалізації цих питань.

Економіка

Розрахунок потенційного рівня лісокористування в Україні є важливою базою для оцінки економічних можливостей. Така оцінка повинна проводитися на основі альтернативних режимів лісокористування, скажімо з урахуванням можливих змін у законодавстві й підзаконних актах. Іншими важливими показниками для економіки є наявність виробничих потужностей лісової промисловості в країні, експортні ринки, можливі й прогнозовані шляхи їхнього розвитку. Результат різних сценаріїв лісокористування повинен бути оцінений, як з погляду доходів від лісового сектора, так й очікуваних капіталовкладень у сектор.

Екологія

Європейська лісова політика практично повністю заснована на конвенціях й угодах, прийнятих на конференції в Ріо, а також угод так званого пан-європейського процесу й міністерських конференцій 90-х років у Страсбурзі, Гельсінкі та Лісабоні. Всі вони визначають положення невиснажливого лісокористування з екологічної точки зору. Українська система поділу лісів на групи й категорії захисності привела до того, що майже половина лісових територій виявилися під впливом екологічних обмежень при веденні лісового господарства. Поза всяким сумнівом, у порівнянні з європейськими країнами, що мають подібні умови, Україна економічно програє при веденні лісового господарства. Зміна природоохоронних систем, розвиток біорізноманіття й інших екологічних цінностей дозволить Україні збільшити економічну віддачу лісового сектора, дотримуючись при цьому принципів невиснажливості з урахуванням екології. Таким чином, перегляд існуючої системи поділу лісів на групи й категорії захисності на основі науково обґрунтованих принципів повинен стати одним їх пріотитетів лісової політики України.

Соціальні питання

Соціальні питання необхідно розглядати в трьох аспектах. По-перше, лісове господарство є частиною регіональної й місцевої економіки. Розвиток лісової й деревообробної промисловості тісно пов'язаний з рівнем лісозаготівель у регіоні, і тому є стратегічно важливим питанням. По-друге, лісовий сектор створює робочі місця в сільській місцевості й важливий з точки зору зайнятості. Безпека роботи в лісовому секторі також є стратегічним соціальним питанням, і її вдосконалення повинне підтримуватися лісовою політикою. По-третє, у багатьох країнах законодавчо гарантовано вільний доступ у ліс. Для України збір лісових продуктів часто є важливим внеском у сімейну економіку.

Стратегія реалізації лісової політики

Загальна стратегія реалізації лісової політики окреслена в документі лісової політики й затверджується парламентом, а потім опрацьовується в уряді й відповідних відомствах. Загалом, стратегія вказує засоби, які повинні використовуватися для реалізації лісової політики, а також фінансові ресурси, за рахунок яких будуть використовуватися ці засоби. Державна інституціональна структура лісового сектора повинна відповідати лісовій політиці й бути ефективно організованою в запобіганні дублювання функцій. Для успішної реалізації лісової політики дуже важливий рівень професійної підготовки й компетентності персоналу відповідних інститутів.

Державна інституціональна структура лісового господарства повинна відповідати цілям лісової політики й бути ефективно організована з метою запобігання дублюванню функцій. Компетентність персоналу є однією з найважливіших умов успішної реалізації лісової політики.

Рекомендації й ключові питання

Ключовим питанням для України є, насамперед, власне процес розробки лісової політики до того, як мова йтиме про її зміст і формулювання. Традиційно, політика в Україні впроваджується, вертикальною директивою зверху до низу. Лісова політика, лісове законодавство й нормативна база розроблялися Держкомітетом лісового господарства з обмеженим залученням інших зацікавлених осіб і фахівців на місцях. Процес розробки нової лісової політики рекомендується розпочати з організації ряду зустрічей із зацікавленими особами для відкритого обговорення питань лісів й лісового сектора. Ця широка й відкрита дискусія дасть поштовх роботі комітету з лісової політики й подальшим постійним контактам з учасниками лісового сектора.

Аналіз лісових політик і процес роботи над ними за останні роки в країнах Східної Європи (Естонія, Латвія, Литва, Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина) допоможе набути досвіду такої роботи в перехідний період. У ході проекту український персонал підібрав і вивчив лісові політики європейських країн. Незважаючи на те, що досвід цих країн і був проаналізований ДКЛГ, комплексних висновків для використання цього досвіду в Україні зроблено не було.

Роль лісового сектору в новій економіці України має потребу в широкому й відкритому обговоренні, тому процесу розробки національної лісової політики повинен бути відданий пріоритет. Віддача від лісового сектора України в даний час момент дуже незначна в порівнянні з потенційними можливостями лісів країни. Цілком очевидно, що лісовий сектор може робити істотний внесок у добробут країни.

Процес розробки лісової політики досить тривалий і вимагає широкої участі зацікавлених сторін. Мінімальний термін становить два роки з моменту створення комітету до подачі пропозицій у Парламент.

Рекомендуємо розпочати процес роботи над лісовою політикою України відповідно до аналізу вищевикладеного. Державний комітет лісового господарства України, як законотворче й виконавче відомство лісового сектора, повинен стати провідним партнером при розробці лісової політики. Члени робочого комітету повинні обиратися із числа науково-дослідних організацій, лісових факультетів, неурядових організацій, представників лісової промисловості й приватного сектора, Фонду охорони дикої природи, представників «зеленого» руху. У запобігання зайвої централізації перспектив розвитку лісового сектора важливо, щоб у Комітеті були представлені рівні областей й лісових підприємств.

5.1.2 Лісове законодавство

Приведення у відповідність лісового законодавства у зв'язку із прийняттям земельного кодексу

Перегляд законодавства тісно пов'язаний із процесом удосконалення лісової політики. Лісове законодавство визначає її рамки й у той же час є одним з найважливіших засобів лісової політики. У проекті законодавчим питанням надане велике значення. Однак питання розробки Національної лісової політики усе ще не скоординоване із законодавчою роботою. Це приводить до труднощів у розробці Лісового Кодексу, що міг би бути діючим інструментом впровадження Національної лісової політики для країни перехідного періоду.

Новий Земельний кодекс був введений в дію з 1.01.2002 року. Відповідно до перехідних положень Земельного кодексу Лісовий кодекс мав бути приведений у відповідність до нового Земельного кодексу, а його проект повинен був бути підготовлений не пізніше 1 квітня 2002 року. Офіційна робоча група ДКЛГ розробила декілька проектів нового Лісового кодексу. В Указі Президента України від 5 січня 2004 р. для завершення роботи над проектом лісового кодексу було відведено 5 місяців. Від дня введення в дію Земельного кодексу пройшло вже більше двох років, однак новий Лісовий кодекс ще й дотепер не прийнятий.

Новий Земельний кодекс проголошує три види власності – державну, комунальну й приватну. Незважаючи на це Земельний кодекс безпосередньо не сприяє розвитку приватної власності в лісовому секторі. Замість цього створюється враження, що в Україні немає політичного наміру створювати приватний сектор. Обмеження по площі в 5 гектарів для приватного власника створює обмеження в розвитку приватного лісового господарства. Це положення, як було зазначено раніше, є одним з найважливіших положень лісової політики.

В Земельному кодексі право розпорядження землями надане великій кількості органів влади. Це обмежує напрямки роботи над новим Лісовим кодексом, а також можливість модернізації лісового законодавства. Вказаний ефект підсилюється Земельним кодексом у плані регулювання використання лісів і лісових земель.

Українські фахівці в рамках роботи другої фази проекту вивчили й проаналізували лісові кодекси декількох європейський країн, зокрема країн у перехідною економікою. Деякі з цих країн вже двічі переглядали лісове законодавство після розпаду СРСР. Україна може багато дечому повчитися в організації законотворчого процесу сусідніх країн з перехідною економікою. На жаль, при підготовці офіційного лісового кодексу цей досвід враховувався незначно. Увага приділялася приведенню Лісового кодексу у відповідність до нового земельного законодавства, однак новий Земельний кодекс також не залишає великого простору для вдосконалення лісового законодавства. Кардинальний перегляд лісового законодавства неможливий без внесення виправлень у ряд законодавчих актів.

Рекомендації в законодавчій роботі

Насамперед законодавча робота повинна розпочатися з дискусії про те, що регулюватиметься Лісовим кодексом. Кодекс повинен включати тільки те, що дійсно є предметом законодавства. Зміни законів, прийнятих Парламентом є досить тривалим і трудомістким процесом, а значна кількість деталей у цьому процесі заважає розвитку лісового сектора. Діючий Лісовий кодекс і проект нового кодексу, включає велику кількість правил, які не потрібні для реалізації сталого лісоуправління. Як приклад деталізовані правила щодо організації, відповідальності й роботи державних лісових інституцій. Ці положення повинні регулюватися іншими указами та постановами Уряду.

Подібна дискусія доречна при роботі підзаконними актами й нормативами. Діюча в Україні система лісового законодавства, що включає Лісовий кодекс, підзаконні акти й регулюючі документи, дає дуже обмежену волю для професіоналів лісової справи. Рекомендується розвивати лісове законодавство з тим, щоб встановити межі, у яких лісові власники, лісокористувачі й професійні лісові менеджери могли самостійно господарювати. Це буде сприяти створенню для працівників лісового сектора більш гнучкої системи, значно краще адаптованої до місцевих умов. Особливо це стосується лісовирощування, яке можна вдосконалити, використовуючи як український, так і міжнародний досвід, не чекаючи змін законодавства.

Серед основних проблем, на які необхідно звернути особливу увагу при вдосконаленні лісового закону, зазначимо наступні:

• Розмежування положень, які повинні бути в лісовому законодавстві й інших законах.
• Зв'язки з іншим законодавством. Запобігання дублювання положень різних законів. Що може бути знайдене в інших законах відносно лісів і може бути спрямоване в інші закони?
• Пояснити, що може бути винесене в підзаконні акти і який орган влади уповноважений зробити це.

Для України важливим є вирішення наступних ключових законодавчих проблем:

• Визначення, включаючи визначення лісу, лісових земель і т.д.
• Визначення й удосконалення поділу лісів на групи
• Взаємини власника й лісокористувача
• Перегляд сучасної інституціональної організації зі значним числом контролюючих організацій та дублюючими функціями
• Визначення вимог до невиснажливого ведення лісового господарства як основної мети законодавства

Рекомендується розглянути наступні аспекти в новому лісовому законодавстві:

• Прийняті міжнародні угоди, зокрема пан-європейський процес після конференції в Ріо-де-Жанейро
• Прагнення України приєднатися до Європейського Союзу. ЄС не має загальної лісової політики, однак необхідне виконання вимог окремих регулятивних положень
• Використання простих та вичерпних визначень лісових термінів, а також адаптація їх до прийнятого в міжнародній практиці (наприклад, ФАО), включаючи економічні терміни
• Роз'яснення прав власників відносно лісу як національного ресурсу
• Формулювання прав власників і лісокористувачів для того, щоб встановити законодавчі рамки для ефективного ведення лісового господарства.
• Скасування або визначення поняття „лісовий фонд” так, щоб це не перешкоджало розвитку приватного лісового сектора
• Перегляд діючої адміністративної структури. Майбутнє законодавство не повинне дозволяти дублювання контрольних функцій у лісовому секторі різними органами влади на різних рівнях. Необхідно вилучити адміністративні положення з лісового законодавства.

Рекомендується розпочати прозорий законодавчий процес, погоджений з процесом розробки національної лісової політики. Участь неурядових організацій буде передумовою прозорості процесу. Пропозиції нового законодавства повинні бути погоджені з усіма учасниками процесу законодавчої роботи в межах відповідального міністерства.

Метою перегляду законодавства повинне стати створення сприятливих умов для сталого лісоуправління, особливо умов економічної спрямованості ведення лісового господарства. Поряд з рекомендаціями, наведеними вище, рекомендується продовжити аналіз класифікації лісових земель переважно в межах процесу лісової політики окремо від перегляду лісового законодавства. На сучасному етапі зроблено наголос на екологічному аспекті лісоуправління (обмеження лісокористування в 50% всіх лісів).

Життєво необхідно навести в Лісовому кодексу і Національній лісовій політиці чіткі й політично визначені цілі й стратегічні напрямки розвитку шляхом відкритого обговорення. Робота з удосконалення лісового законодавства повинна бути продовжена. Нові версії лісових законів були віхами на шляху розвитку країн з перехідною економікою. Україна може вивчити досвід своїх сусідів з прийняття нового після 1990 року лісового законодавства. На жаль, справжній перегляд лісового законодавства обмежений рамками прийнятого Земельного кодексу. Найліпший шлях - це одночасний перегляд Лісового й Земельного кодексу, що б дозволило розширити можливості вдосконалення Лісового кодексу, в напрямку сталого ведення лісового господарства в Україні.

5.1.3 Інституціональна структура державного лісового сектора

Вступ

Питання вдосконалення інституціональної структури лісового сектора уважно вивчалося на національному рівні в ході другої фази проекту UFSMP I. Було визнано, що діюча структура не ідеальна, хоча й дозволила лісовому сектору продовжувати функціонувати з порівняно невеликими втратами під час кризи 90-х років. У рамках проекту були розроблені пропозиції щодо можливого вдосконалення структури. Ключовим елементом стала пропозиція розділити регулюючі, контролюючі й економічні функції поміж окремими організаціями (одиницями).

Функцію контролю за дотриманням закону в лісовому господарстві й функцію підтримки пропонувалося відокремити від функції ведення лісового господарства й сформувати для цього Державну лісову службу. Внутрішню структуру державної лісової служби також планувалося розробити в ході другої фази проекту.

Практичне ведення лісового господарства в державних лісах планувалося передати Державному лісовому підприємству (компанії). Внутрішня організація підприємства, зокрема його регіональні й місцеві підрозділи, розглядалися лише в першому наближенні. У ході другої фази проекту ця робота була продовжена й нижче представлені пропозиції щодо організації внутрішньої структури державного лісового підприємства. У таблиці 5.1 представлений процес реформування державного лісового господарства в період з 1990 по 2003 р.:

Таблиця 5.1 Ключові показники організації ДКЛГ за період 1990-2003 р.

Примітка : За період 1990-2000 р. ліси Карпатських областей (Закарпатської, Івано-Франківської та Чернівецької), що були раніше віденесені до Міністерства лісової промисловості, увійшли до складу Державного комітету лісового господарства. В 1-2 рядках таблиці враховуються показники Карпатських областей за всі три роки. Рядки 3-7 не враховують Карпатські області за 1990 р.

Показники	1990 р.	2000 р.	2003 р.
1. Площа лісів, 1000 гa	7175	7115	7300
2. Загальний обсяг лісозаготівель, млн м 3	14,6	9,9	11,2
3. Кількість лісових робітників	41807	70751	77050*)
4. Кількість інших працівників	47635	20999	11167*)
5. Усього працівників	89442	91750	89217
6. Кількість компаній, що ведуть
лісове господарство	192	268	276
7. З них лісгоспів	171	219	222
8. Лісгоспи без Карпатського регіону	171	186	189
*) прогнозні дані

Таблиця 5.1 показує, що загальні обсяги лісозаготівель значно знизилися після розпаду Радянського Союзу. Кількість працюючих у підрозділах ДКЛГ залишилася практично постійною за весь період. Фактично, це говорить про те, що зниження мало місце між 1990 й 2000 р., оскільки це було тоді, коли Карпатські області входили до складу ДКЛГ. Загальний обсяг лісозаготівель у Карпатському регіоні в 1990 становив приблизно 3.6 млн. м 3 . Нині значна частина лісозаготівель у Карпатському регіоні здійснюється приватними компаніями, а ведення лісового господарства перебуває у віданні нових лісгоспів. Після 2000 р. зниження числа працюючих було незначним.

Ще одним цікавим показником є значне зростання числа працівників, пов'язаних з лісоуправлінням, у той час, як кількість працівників по інших напрямках, таких як рубки лісу та лісова промисловість стає усе менше. Це пов'язано зі зниженням частки рубок головного користування в загальному обсязі рубок (див. рис 4.7), зайнятістю переважної частини персоналу Карпатських лісгоспів в лісоуправлінні, а також бажанням зберегти державне фінансування.

Число лісових підприємств продовжує рости. Після приєднання Карпатського регіону на його території сформувалися 33 нових лісгоспи. Крім них, утворилися ще 18 підприємств. Загальне число - 54 компанії, що зайняті веденням лісового господарства, крім лісгоспів включає різні заповідні території й державні мисливські господарства. Утворення нових підприємств можна пояснити необхідним процесом диференціації. Питання полягає в тому, чому утворення нових підприємств не компенсуються закриттям старих.

Ці дані можна порівняти з розвитком державних лісів у Польщі. Число працюючих у державній лісовій компанії Lasy Panstwowe (LP) було скорочено з майже 80000 до 35000 чоловік за період з 1993 по 1999 роки. У теж час лісозаготівлі зросли з 18,5 до 22,7 млн м3. Станом на лютий 2004 персонал компанії становив 25 000 чоловік.

Напрошується висновок про те, що структурна реформа за аналізований період не була націлена на підвищення ефективності.

Етапи розвитку державного лісового сектора сусідніх країн

У ході реформ 1990-х реформатори України мали можливість спостерігати вирішенн