Якщо ми такі освічені, то чому такі бідні? Реформування системи освіти: погляд економіста

Про важливість ролі освіти в сучасному житті переконливо свідчить те, що у вересні 2000 року глави держав і урядів 189 країн (зокрема й України) ухвалили Декларацію тисячоліття ООН, у якій визначено глобальні Цілі розвитку тисячоліття (ЦРТ) до 2015 року. Серед восьми визначених цілей другою названо забезпечення освітою. Фото Андрій Товстиженко, ZN.UA

У вересні 2010 року на пленарному засіданні Генеральної Асамблеї ООН світові лідери оцінили виконання завдань, визначили проблеми з урахуванням наслідків світової економічної кризи та підтвердили свою готовність до конкретних заходів для досягнення ЦРТ.

Другу ціль Україна сформулювала так: «Забезпечення якісної освіти впродовж життя», з визначенням двох завдань і шести індикаторів. Безумовно, виконання задекларованих перед людством завдань у сфері освіти потребуватиме залучення значних людських, матеріальних і фінансових ресурсів.

Програмою економічних реформ на 2010–2014 роки, розробленою Комітетом з економічних реформ при президентові України для виконання завдання з відновлення економічного зростання та модернізації економіки країни, передбачено реформування системи освіти, її інтеграцію в єдиний європейський освітній простір.

У 20-му, ювілейному, виданні Програми розвитку Організації Об'єднаних Націй (ПРООН) — Доповіді про розвиток людини 2010 «Справжнє багатство народів: шлях до розвитку людини» Україна за індексом освіти посідає 18-те місце (0,795), випереджаючи, зокрема, такі країни, як Іспанія (22-ге місце з індексом освіти 0,781), Велика Британія (24-те місце; 0,766), Франція (27-ме; 0,751), Польща (30-те; 0,728), Італія (32-ге; 0,706), Білорусь (35-те; 0,683), Португалія (41-ше; 0,670), Російська Федерація (53-тє; 0,631). Індекс освіти у світі — 0,436, тобто Україна його перевищує в 1,8 раза.

Між тим за показником валового внутрішнього продукту (ВВП) на душу населення за паритетом купівельної спроможності (ПКС) у доларах США Україна посідає 90-те місце серед 169 країн, з показником 6535 дол., — проти 29661 дол. в Іспанії (тобто в 4,5 раза більше, ніж в Україні), 35087 дол. у Великій Британії (у 5,4 раза більше), 34341 дол. у Франції (у 5,3 раза більше), 17803 дол. у Польщі (у 2,7 раза більше) тощо. У середньому у світі показник ВВП на душу населення (за ПКС у доларах США) становить 10631 дол., що в 1,6 раза більше, ніж в Україні.

Таким чином, постає питання: якщо справедливе твердження, що освіта в сучасному світі — один із найважливіших чинників економічного розвитку (про що нам постійно нагадують самі ж працівники освіти), то чому в Україні освіченіші люди працюють менш продуктивно, причому відмінність у показниках просто разюча?

Одразу зазначу, що підстав для великих сумнівів у правильності визначення індексу освіти для України та її місця у світі за цим індексом немає, оскільки зазначений індикатор створюється на базі кількісних показників, які фіксуються державною статистикою, і місце серед найкращих країн світу за цим виміром Україна посідає впродовж останніх десяти років, попри певні методологічні зміни його визначення протягом цього періоду.

Розглянемо деякі основні показники, що характеризують діяльність освітньої сфери в Україні.

Кількість осіб, які навчаються в навчальних закладах на початок 2009/10 навчального року, становила 7 млн 518 тис., з них 4 млн 495 тис. — у школах, 424 тис. — у ПТНЗ, 2 млн 599 тис. — у вишах. Порівняно з 2000/01 навчальним роком, загальна кількість учнів зменшилася на 18,1%, з них у школах — зменшилася на 33,5%, у ПТНЗ — на 19,3%, а у вишах — зросла на 34,6%.

Середньорічна кількість найманих працівників в освіті 2009 року становила 1 млн 646 тис., збільшившись порівняно з 2004 роком на три відсотки. Це одна з небагатьох сфер, яка на тлі загального зменшення кількості працюючих по Україні на 5,9% поповнилася працівниками, при тому що осіб, для яких здійснювалася освітня діяльність, стало менше. До цього слід додати: працівників освіти в загальній структурі зайнятих в Україні — 15,5%, тоді як у Російській Федерації — 9,7%, у Німеччині — 5,9%, Польщі — 7,4%, Великій Британії — 9,1%, США — 9,1%, Франції — 6,4%, тобто в Україні працівників освіти майже вдвічі більше, а співвідношення учень — учитель (кількість учнів на одного вчителя) в Україні становить 8,6, тоді як у Німеччині — 18,0, у Польщі — 11,0, Великій Британії — 20,1, США — 14,3, Франції — 20,3, Японії — 18,8, тобто в Україні навантаження на працівника освіти майже вдвічі менше, ніж у перелічених країнах.

Порівняльний аналіз найважливішого кількісного параметра — тривалості навчання, проведений українськими дослідниками К. Корсаком і О. Зубрицькою, свідчить, що в переважній більшості країн — членів Європейського Союзу відбувається помітне збільшення тривалості середньої освіти (12–13 років з обсягом 9–11 тис. астрономічних годин). В Україні повна тривалість середньої освіти перебуває в межах 7000–7600 астрономічних годин, або в середньому на 30% менше. На думку європейських експертів із питань розвитку освіти, головний недолік української загальноосвітньої школи — невелика тривалість навчання, що, у свою чергу, є однією з основних причин невизнання в Європі шкільних атестатів українського походження. Для економіста цікавий той факт, що менший обсяг навчання, в астрономічних годинах, викладає значно більша кількість учителів порівняно з європейськими країнами.

Державні витрати на освіту в Україні 2000–2007 років становили 5,3% від ВВП, тоді як у Німеччині — 4,4, Японії — 3,4, Іспанії — 4,4, Італії — 4,3, США — 5,5, Франції та Великій Британії — 5,6%. Тобто державне фінансування освітньої діяльності в Україні перебуває на рівні найрозвиненіших країн світу, а то й перевищує його. При цьому в переважній більшості розвинених країн державні витрати на освіту (у відсотках до ВВП) 2000–2007 років були меншими, ніж державні витрати на охорону здоров'я (так, у Німеччині 4,4 проти 8,0; в Японії — 3,4 проти 6,5; у Франції — 5,6 проти 8,7; в Іспанії — 4,4 проти 6,1; в Італії — 4,3 проти 6,7; у Великій Британії — 5,6 проти 6,9; у США — 5,5 проти 7,1; у Канаді — 4,9 проти 7,1), тоді як в Україні це співвідношення становило 5,3% від ВВП на освіту — проти 4,0% на охорону здоров'я. Є підстави вважати, що в Україні зазначене співвідношення наближатиметься до європейських показників, і не шляхом прискореного збільшення обсягів бюджетних коштів на охорону здоров'я, а шляхом певного перерозподілу.

А тепер з точки зору економіста проаналізуймо ситуацію з продуктивністю праці у сфері освіти. З 2001 року в Україні виробництво валового внутрішнього продукту визначається за видами економічної діяльності. За попередніми даними, 2009 року валова додана вартість, що припадає на одного найманого працівника у сфері освіти, становила 29 тис. грн — при 85,9 тис. грн загалом по Україні (або втричі більше, ніж в освіті), 74,4 тис. грн у промисловості (у 2,6 раза більше), і це при тому, що загалом по Україні вищу освіту (неповну, базову, повну вищу) наприкінці 2009 року мали 55,5% штатних працівників, тоді як в освіті — 70,7% (промисловість — 43,9%). Тобто і тут наведені дані чомусь не підтверджують усталену думку, що освіченіші працюють продуктивніше.

Цікаві й такі дані. Кількість задоволених системою освіти в Україні: частка у відсотках респондентів, які відповідали «так» на запитання Всесвітнього опитування Ґеллапа «Чи задоволені Ви якістю системи освіти та шкіл у місті чи районі, в якому Ви живете?», становила лише 38% — при 57 у Білорусі, 42 — Російській Федерації, 70 — США, 71 — Канаді, 59 — Німеччині, 53 — Японії, 70 — Франції, 70 — Великій Британії, 66 — Польщі.

Певним підтвердженням незадовільного стану справ із якістю освіти може слугувати й той факт, що жоден український виш не входить до 500 найкращих університетів світу. Та й без опитувань і складних процедур визначення «місця під сонцем» для вишів залишаються без відповіді запитання: якщо в Україні на належному сучасному рівні готують фахівців, то чому на найкращих у світі чорноземах урожайність у рази нижча, ніж на бідних європейських землях; чому енергоємність нашого ВВП у рази перевищує показники розвинених країн; чому рівень смертності в Україні від неінфекційних хвороб на 100 тис. населення майже в півтора-два раза перевищує відповідні показники європейських країн; чому, попри велику кількість інженерів різного профілю, на наших ринках практично немає якісних вітчизняних товарів? Зрештою, чому за не надто великого, порівняно з іншими країнами, навантаження працівників освіти показники поширення алкоголізму, тютюнопаління, наркоманії серед нашої молоді перевищують відповідні показники європейських країн, що свідчить про незадовільну виховну роботу?

Мабуть, саме в результатах опитування, рейтингів вишів, порівнянні показників ВВП на душу населення й криється відповідь на запитання, винесене в заголовок: невідповідність між високими кількісними показниками освітньої сфери та показниками економічного розвитку, зокрема ВВП, насамперед пояснюється низькою якістю освітньої діяльності, або, інакше кажучи, низькою продуктивністю праці учасників освітнього процесу.

У зв'язку з цим дуже важливо, щоб реальний стан справ із якістю освітньої діяльності в Україні усвідомила й переважна більшість працівників цієї сфери. Таке побажання базується на змісті статті голови Громадської ради працівників освіти і науки України С. Ніколаєнка «Українській освіті потрібен новий курс», опублікованій у «Дзеркалі тижня» (№48, 2010 р.). Якщо колишній голова комітету з питань науки й освіти Верховної Ради України, екс-міністр освіти і науки України в публікації практично не торкається проблеми якості освіти, ефективності роботи просвітян, а знову пропонує збільшувати обсяги державного фінансування (до 8–10% ВВП), то чого тоді очікувати від керівників галузевого та регіонального рівнів, навчальних закладів?

З огляду на викладене, наважуся запропонувати провести в процесі реформування системи освіти низку необхідних, з точки зору економіста, основних, першочергових заходів.

1. Необхідно провести наукове дослідження «Модернізація економічного механізму освітньої сфери». Річ у тім, що нинішній економічний механізм досі функціонує
на принципах марксистської теорії та планової економіки. За радянських часів цей механізм зводився до простого бюджетного фінансування, — решта джерел майже не розглядалася з ідеологічних міркувань, оскільки було задекларовано, що освіта має надаватися всім громадянам безкоштовно за рахунок бюджетних коштів. Відповідно до вищеназваних теоретичних принципів, діяльність в освіті визнавалася такою, що не бере участі у створенні національного доходу. Саме такі ідеологічні рамки стримували глибокі наукові дослідження основних економічних категорій (благо, власність, товар, вартість, ціна, дохід, прибуток, попит — пропозиція, послуги тощо) у сфері освіти. Нечисленні праці українських дослідників останніх років обмежувалися розглядом окремих питань, без урахування вимог комплексного підходу.

2. Слід узгодити завдання та індикатори реформування, визначені для освіти Комітетом з економічних реформ при президентові України, із завданнями та індикаторами, які Україна зобов'язалася досягти в рамках Цілей розвитку тисячоліття, причому за форматом і методологічними підходами основою мають стати саме завдання та індикатори ЦРТ. Безумовно, їх необхідно значно розширити, доповнити, більше того — передбачити обов'язкове розроблення таких завдань та індикаторів кожним регіоном, а загалом по Україні конкретні значення індикаторів мають формуватися як зведені. Зазначені конкретні показники мають бути визначені на основі демографічного прогнозу по кожному регіону.

3. Аналіз численних спроб поліпшити систему фінансування освіти та на цій базі підвищити рівень ефективності використання фінансових ресурсів переконливо свідчить: це можливо лише шляхом створення на єдиних концептуальних засадах системи державних стандартів освітніх послуг. За панування ринкових відносин будь-яка послуга, що виступає як товар, яка оплачується або з суспільних фондів, або конкретним споживачем, має відповідати чітко сформульованим суспільним чи приватним вимогам (стандартам).

На жаль, переважна більшість чинних законодавчо-нормативних документів у сфері стандартизації освітніх послуг не містить чітко визначених кількісних параметрів, що стає значною (а іноді — нездоланною) перепоною на шляху як удосконалення освітньої діяльності загалом, так і модернізації економічного механізму сфери.

Державні стандарти освітніх послуг мають містити перелік обов'язкових навчальних дисциплін із визначенням часу вивчення й у розрізі видів навчальних занять, переліки мінімального обсягу науково-методичного, матеріально-технічного й інших видів забезпечення навчального процесу. Лише обов'язкова наявність вищеназваних складових дасть можливість нарешті визначити обґрунтовану мінімальну вартість кожного року навчання й перейти до системи фінансування не утримання навчальних закладів, а навчання учнів, студентів. До речі, це дасть можливість вирішити й проблему співвідношення безоплатних і платних послуг освіти, — затвердженням запропонованих державних стандартів освітніх послуг держава повідомить своїм громадянам: усе, що входить до складу державного стандарту, оплачується державою, усе, що не входить, — оплачується самими громадянами. І не треба буде весь час переглядати так званий перелік платних послуг освіти.

Отже, вважаємо, що слід найближчим часом затвердити постановою Кабінету міністрів України порядок розроблення державних стандартів освітніх послуг і внесення змін до них, контролю за їх дотриманням.

4. На основі кількісних прогнозних показників вихованців дошкільних закладів, учнів шкіл і ПТНЗ, студентів, аспірантів, докторантів, слухачів післядипломної освіти на кожен прогнозний рік, відповідних державних стандартів освітніх послуг слід розрахувати кількість працівників у сфері з обов'язковим наближенням до європейських показників навантаження, необхідні мінімальні вартісні показники навчання з урахуванням інтенсифікації та технологічних змін навчального процесу (зокрема комп'ютеризація, електронні підручники тощо), загальні обсяги фінансування в розрізі їхніх джерел (державний бюджет, місцеві бюджети, кошти юридичних і фізичних осіб) на відповідний рік. Це дасть можливість перевірити реальність сформульованих завдань реформування та, зокрема, підвищити, за нашими розрахунками, заробітну плату працівникам освіти вдвічі.

5. Слід розширити перелік ключових законопроєктів, ухвалення яких необхідне для реалізації реформи системи освіти. Насамперед внесення змін потребують практично всі «освітні» закони (хоча б через необхідність чіткіше виписати положення про державні стандарти освітніх послуг).

6. Ураховуючи кількість учасників (майже 35% від загального обсягу) й обсяги бюджетного фінансування (понад 20% від загальних видатків зведеного бюджету), які залучаються системою вищої освіти для забезпечення освітньої діяльності, вважаємо доцільним пропозиції щодо модернізації її економічного механізму висловити окремо.

Найголовнішою відмінністю вишів від інших навчальних закладів є те, що їхня освітня діяльність має в обов'язковому порядку здійснюватися одночасно з науковою та науково-технічною діяльністю, причому на базі новітніх наукових досягнень і розробок.

Як свідчить практика розвинених країн, більшу частину наукових досліджень тепер проводять великі колективи дослідників різних спеціальностей з використанням дорогого обладнання. Цілком природно, що така можливість є насамперед в університетів із їхньою значною кількістю науково-педагогічних працівників різних сфер знань. Переважна більшість університетів, які входять до 100 найкращих у світі, налічує в середньому 40–80 тис. студентів і 3–5 тис. науково-педагогічних працівників. В Україні на початок поточного навчального року функціонував 861 виш, і в них навчається 2,6 млн студентів, тобто в середньому на одну установу припадає три тисячі студентів. Навіть якщо взяти лише виші ІІІ–ІV рівнів акредитації (350), то в них навчається 2,2 млн студентів, або в середньому 6,4 тис. на одну установу. З огляду на такі умови кафедри в українських вишах — нечисленні, і проблемою є не лише створення ефективного наукового колективу, а й проведення засідання кафедри (хтось хворіє, хтось у відрядженні, відпустці тощо). У зв'язку з цим проблема укрупнення українських вишів, незалежно від відомчого підпорядкування, потребує першочергового вирішення.

На нашу думку, оптимальним шляхом може бути створення на базі державних і комунальних вишів 24 регіональних університетів і 10–15 дослідницьких університетів з розширенням інтеграційних процесів наукових установ державних академій наук і вишів. Залучення викладачів вишів і студентів до наукових досліджень, а вчених наукових установ — до навчального процесу, спільне використання матеріально-технічної бази та фінансових ресурсів дасть можливість значно підвищити ефективність досліджень і якість підготовки фахівців. Для прикладу: у США понад 60% фундаментальних досліджень виконується в науково-дослідних центрах і лабораторіях університетів.

Сучасні виші одночасно здійснюють освітню, наукову та науково-технічну, видавничу, творчу, мистецьку, культурно-виховну, спортивну, оздоровчу, різну виробничу, зовнішньоекономічну діяльність із залученням фінансових ресурсів із різних джерел, у багатьох із них бюджетні кошти не перевищують 50 відсотків. З огляду на це визнання вишів бюджетними установами суперечить дійсності, оскільки, згідно з Бюджетним кодексом України, «бюджетна установа — ... установа... , яка повністю утримується за рахунок відповідного державного чи місцевих бюджетів». Якби зазначена невідповідність обмежувалася лише невідповідністю в назвах, то великої біди не було б. Але статус бюджетної установи за визначенням істотно обмежує можливості вишів у використанні залучених фінансових ресурсів. Це цілком природно, оскільки держава, виділяючи бюджетні кошти на утримання бюджетної установи, слушно визначає й докладне їх використання шляхом затвердження вищим органом державного управління специфічних фінансових планів — кошторисів. Більше того, навіть кошти, залучені з небюджетних джерел, також входять до складу кошторису й без дозволу не можуть використовуватися вишем самостійно. До цього слід додати, що суми заробітної плати працівників бюджетних установ встановлюються лише урядовими постановами, і можливості збільшити їх на законних підставах самими керівниками вишів практично немає.

За нашим переконанням, зміна статусу вишів з бюджетної установи, фінансування якої має на увазі її утримання, на статус установи, що отримує бюджетні кошти як плату за освітні послуги, дасть можливість значно підвищити ефективність використання фінансових ресурсів, самостійно встановлювати посадові оклади працівникам (розглянувши нинішні посадові оклади як мінімальні), вирішувати проблеми розвитку матеріально-технічної бази та взагалі вести повноцінну економічну діяльність.

Потребує вдосконалення й система державного замовлення на підготовку кадрів за державні кошти. Сьогодні держзамовлення фактично є конкретизацією використання бюджетних коштів, що виділяються тим чи іншим міністерствам і відомствам на утримання вишів, у розрізі напрямів і спеціальностей підготовки. У свою чергу, міністерства та відомства розподіляють зазначені кошти (формально — у вигляді державного замовлення) серед підпорядкованих їм вишів, керуючись насамперед не інтересами держави, а бажанням зберегти чинні виші.

Щоб зламати цю практику, слід визначати державними замовниками на підготовку кадрів для тієї чи іншої галузі або сфери суспільного життя ті органи державного управління, які відповідають за реалізацію конкретної державної політики, незалежно від того, чи є в їхньому підпорядкуванні виші, чи ні. Так, наприклад, Мін'юст має визначати потребу всіх державних установ у фахівцях із права й виступати єдиним державним замовником на їх підготовку, МОЗ — на підготовку медичних працівників тощо. Розміщення держзамовлення має здійснюватися на конкурсних (тендерних) умовах серед вишів, незалежно від відомчого підпорядкування й форми власності, що значно підвищить рівень ефективності та прозорості використання бюджетних коштів.

Запропонований перелік заходів не назвеш вичерпним — надто складною й суспільно чутливою є освітня діяльність. Проте реалізація вищевикладених пропозицій дасть можливість істотно підвищити ефективність економічного механізму цієї сфери, якість освітніх послуг і сприятиме досягненню задекларованої мети реформування системи освіти.