Цугундер для бюрократії

Верховна Рада продовжує розглядати поправки до законопроєкту про засади протидії та запобігання корупції. Основна суперечка, як і слід було очікувати, розгорілася навколо дрібниць і малозначущих формальностей. Наприклад, подарунки на яку суму чиновник має право приймати від приватних осіб?

Проте за межі дискусії вислизає одна з основ корупції вітчизняного ґатунку — бюрократизація економіки й надмірна канцелярщина в усіх сферах взаємодії держави з бізнесом і громадянами. Поки єдиний засіб боротьби з бюрократією як реакція самого суспільства — збільшення та поглиблення корупції, тінізація економіки. Тому-то це порочне явище пронизує не лише й не стільки чиновництво, а все суспільство.

Загалом, зрозуміла й суспільно необхідна функція бюрократії — управлінська — не скасовує її прагнення до паразитизму. Більшою або меншою мірою правило спрацьовує незалежно від політичного ладу, оскільки прижилося в державах і республіканських, і авторитарних. Бюрократизм нерідкий навіть у приватному бізнесі.

Кажуть, бюрократична контора — штучний захист держави від народу. Один із законів Паркінсона говорить: чисельність чиновництва зростає незалежно від обсягу роботи, бюрократи створюють роботу більшою мірою одне для одного, і в найостаннішу чергу — через реальні потреби навколишньої дійсності. Бюрократія розростається, щоб устигнути за потребами бюрократії, що розростається.

Ще один поширений жарт. Думки бюрократу, як правило, приходять у голову лише після попереднього запису. Думки раптом навідали бюрократа, але — у неприймальні години. Тому він їх, звісно ж, не прийняв.
Паперомарання

Коли Віктор Янукович заявляє, що, мовляв, наша держава в корені відірвалася від народу, а «бідній людині, яка з регіонів приїжджає, двох рук не вистачає, щоб ходити з торбами по всіх службах» (Харків, 15 лютого), він, звісно, має рацію. Але якщо поглянути на проблему глибше — усе набагато складніше.

Зрозуміло, що ведення будь-якої складної справи, особливо державного управління, неминуче вимагає дотримання певних форм і формальностей. Із розширенням завдань у ході розвитку економіки й виникненням нових сфер, що потребують «государевого ока», ці форми ускладнюються і тому паперомарання стає природним супутником ускладнення державної машини.

Іноді трапляється, що форма дотримується вже не заради справи, а заради самої форми. У жертву їй приносять суть справи.

І тоді підпорядковані органи бачать своє завдання вже не в тому, щоб корисно діяти, а щоб виконувати вимоги, що висуваються зверху, — низку приписаних формальностей, задовольняти вище начальство, відписуватися. Управлінська робота на цьому етапі зводиться вже виключно до письмотворчості, паперомарання. Унаслідок цього наростає розлад між папером і реальністю.

У такій ситуації управлінські органи не в змозі впоратися зі зростаючим потоком паперу і тому лише глибше впадають у формалізм. Людині на самому низу чиновницької піраміди слушно здається, ніби людям нагорі «видніше». Ті ж, хто нагорі, зайняті потоком паперів, що збільшується, і також схильні вважати, що питання ретельно вивчено — на нижніх ешелонах, у процесі вироблення рішень (у підлеглих, мовляв, набагато більше часу). Ситуація прирікає бюрократію на ще більш неадекватну поведінку, неефективні рішення.

Для нашої країни проблема не лише в тому, що дотик до органів влади рідко обходиться без того, щоб не постраждала особиста гідність кожного, хто з цими органами змушений зіткнутися. На паперомарання та порожні процедури економіка витрачає мільярди, ними наживаються тисячі корумпованих бюрократів, чий «бізнес» — непідйомність процедур. А коли вже важко й клопітно вирішити якесь питання за процедурою, останню хочеться обійти. Результат — суспільство загрузає в корупції, самовідтворюючи її, а боротьба з нею набуває фіктивного характеру. Найгірше, що саме тут сховано фундамент корупції (на якому в країні немає і не передбачається ні гідних пенсій, ні адекватного соціального захисту), і цей фундамент — тіньова економіка.
Дерегуляція

Зрозуміло, що один із оголошених напрямів реформ — дерегуляція, насамперед відносин влади та бізнесу, — абсолютно логічний, попри певну заїждженість і банальність, спосіб. Відповідальним за цей напрям, як відомо, призначений ексглава розформованого Держкомпідприємництва, нині уповноважений Кабміну з питань дерегуляції господарської діяльності Михайло Бродський.

«Дерегуляторна політика держави зараз буде в полі зору. Ми скорочуватимемо дозвільну систему, — заявив Янукович під час згаданого засідання комітету з реформ у Харкові. — Я називав цифру: ми її скоротимо приблизно на 90%. Я скажу, що ми швидко це зробимо, уже ухвалено низку законів, інші — на черзі. Ми пройдемо цей шлях швидко». Далі президент указав на необхідність «позбутися всього, що заважає рухатися й дихати», як приклад назвавши 11 тис. підприємств, які надавали державні послуги та утримувалися за рахунок бюджету.

Справді, на цей момент кілька знакових новацій мають місце. Крім ухвалення наприкінці минулого року Податкового кодексу, який, попри суперечливість, передбачає по суті одні з найнижчих у Європі ставок податків (податок на прибуток за три роки знизять із 23 до 16%, а ПДВ — із 20 до 17%), з 1 березня цього року по країні запроваджено автоматичне відшкодування ПДВ — важлива, зокрема й антикорупційна новація, на яку багато років чекав бізнес. З минулого року розпочалося впровадження давно обіцяного декларативного принципу реєстрації підприємницької діяльності.

Крім цього, уже скасовано ліцензування 90% (2046 з 2268) видів робіт і третини (23 із 78) видів діяльності. Загальне число дозволів зменшено з 227 до 91. Також ухвалено низку важливих з погляду підвищення прозорості держрегулювання законів: про державно-приватне партнерство, про скорочення контролюючих органів, про ринковий нагляд (повністю змінює систему сертифікації та стандартизації) тощо.

Щоправда, у всій цій дюжині нормативних актів єдине «але» — більша частина новацій, як і раніше, залишається лише на папері (закон є, а реалізація запізнюється).

Як належить, на виконання президентських указів зі спрощення правил і норм ведення бізнесу Кабмін узявся писати власну серію нормативних документів і стратегій*. І серед них низка давно обіцяних рішень, на яких варто зупинитися окремо.

_____________________
*Кабмін у січні цього року ухвалив Національний план дій на 2011 р. щодо реалізації програми економічних реформ на 2010—2014 рр. Документ має назву: «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». У ньому з метою спрощення дозвільних процедур заплановано розробити й ухвалити близько 30 нормативно-правових актів уже цього року.
Печатки скасують

Як відомо, у податковому та регуляторному законодавстві досі продовжує бути присутньою величезна маса анахронізмів, від яких давно відмовилися не лише провідні західні країни, а й більшість наших пострадянських сусідів. Наприклад, у багатьох державах не ставлять гербових печаток на паперових носіях — з огляду на те, що підробити їх нині не складає труднощів (печатки виявилися марними). Не вимагають у багатьох країнах і статутних документів. І первісного статутного фонду — усе це теж відбирає масу часу та грошей, причому не лише в процесі реєстрації нового бізнесу, а й у щоденному діловодстві, у податковій звітності.

Ніде у світі не штрафують, наприклад, за незаповнені вакансії в штатних розкладах, що практикується щодо вітчизняних підприємств досі. Немає й такого поняття у звітності перед податківцями, як витрати на відрядження (в Україні нині необхідно спеціально резервувати ці кошти з розрахункових рахунків, тоді як повернення залишків в обіг пов'язане з немалими труднощами й витратами).

Адже такі, здавалося б, дрібні незручності бухгалтерської справи на практиці лише зайвий раз змушують підприємців вигадувати нові схеми «оптимізації». Держава від цього не лише не отримує жодних податків, вона змушує бізнес подавати спотворену картину про його роботу.

Отже, 21 лютого набув чинності наказ МВС, згідно з яким при виготовленні печаток і штампів спеціальний дозвіл міліцейського відомства отримувати більше не потрібно. Раніше після держреєстрації підприємці змушені були проходити дві процедури, що вимагали додаткових грошових і часових витрат (дозвіл МВС на виготовлення печатки та власне виготовлення). На це підприємство витрачало близько 5—7 днів і близько 400 грн.

4 березня президент підписав ще один знаковий документ — указ про скасування обов'язкового застосування голографічного захисту документів.** В країні досі існувало 453 види всіляких бланків документів т. зв. суворої звітності, вартість яких необґрунтовано завищувалася через використання в них голографічних знаків (цей перелік був результатом лобізму низки підприємств, що займаються виготовленням голограм). Як визнав того ж дня Микола Азаров, «останнім часом різного роду ділки «пробили» безліч нормативних актів, і ці голограми в нас уже скоро будуть на туалетному папері приклеюватися». Глава Кабміну розповів, що голограми вирішено зберегти як обов'язковий елемент захисту лише для документів, «які несуть важливе державне навантаження та грошове навантаження». Усім іншим — необов'язково.

______________________
**Віктор Янукович скасував указ глави держави від 15 листопада 2000 р. «Про захист документів і товарів голографічними елементами».

Втім, що справді може вважатися революційним у всьому документообігу — так це повне скасування печаток. Нещодавно стало відомо, що Кабмін готується вже найближчим часом схвалити законопроєкт, за яким печатки матимуть виключно інформаційний характер, а не дозвільний, як зараз. І використовуватимуться лише за бажанням підприємця. Наприкінці лютого Михайло Бродський уточнив: «Наш наступний крок — скасувати вимогу щодо обов'язкового використання печаток юридичними особами. Тобто підприємець сам вирішуватиме, чи потрібна йому печатка для роботи чи ні».
Від техогляду до будмайданчиків

Одна зі сфер, яка в найближчому майбутньому зазнає кардинальних змін, — технічний огляд приватних транспортних засобів.

З цього приводу за останні тижні у владних кабінетах спостерігалося щось, що нагадує битву всіх проти всіх. Усе почалося ще 15 січня, коли президент більш ніж наполегливо зажадав від виконавчої вертикалі скасування техогляду. «Я показую вам жовту картку, — звернувся Янукович до міністра внутрішніх справ Анатолія Могильова під час засідання Комітету з економічних реформ. — Техогляд приватного транспорту, який обіцяли скасувати, досі існує. Над людьми продовжують знущатися».

Одразу почалися пошуки рішення. Бродський запропонував передати функції техогляду страховим компаніям, однак наразився на жорстку критику. Мовляв, це може призвести лише до зростання корупції, оскільки техталони видаватимуться просто за гроші, а держава не зможе на процес вплинути. Унаслідок цього уповноважений з дерегуляції розробив новий законопроєкт, яким запропонував приватні авто взагалі звільнити від техогляду, а функції огляду інших машин передати комерційним СТО. Контролювати процес автор проєкту запропонував за допомогою фото- та відеозйомок на місцях техоглядів. Втім, уже 16 лютого Рада, попри заяви президента й прем'єра про необхідність скасування ТО, провалила цей законопроєкт.

Виявилося, що глава МВС пропонує ВР власний законопроєкт, який передбачає звільнити від ТО лише нові авто (з пробігом до трьох років). 3 березня обидва чиновники провели нараду, за підсумками якої стало відомо: процедуру ТО буде спрощено, зменшиться його вартість. ДАІ все-таки буде відсторонено від проведення ТО на користь приватних сертифікованих техстанцій. Більше того, наповнення аптечки, наявність якої вимагається в будь-якому автомобілі, буде приведено до європейських норм, тобто перелік медикаментів зменшать. Талон техогляду буде не пластиковим, а паперовим, тобто коштуватиме не 180 грн, як зараз, а до 10.

Що ж, залишилося дочекатися повернення цього проєкту до парламенту. Але що Рада його з ходу схвалить — поки не факт.

Особливої уваги заслуговують новації в іншій сфері — дерегуляції будівельної галузі. Ухвалений теж не з першої спроби закон «Про регулювання містобудівної діяльності» запроваджує принцип «мовчазної згоди» на забудову (після президентського вето, накладеного на документ, ВР схвалила закон повторно 15 лютого). Тепер, згідно із законом, забудовник може просто відправити пакет необхідних документів у дозвільний орган — і якщо йому не відмовлять, починати будівництво.

Як неодноразово писали «2000», саме по собі це має відчутно знизити корупційну складову в структурі собівартості новобудов і, можливо, вплине на ціну квартир по країні в бік більшої доступності квадратного метра. Принаймні низка будівельних компаній поспішила заявити, що реалізація цього закону через скорочення «корупційної надбавки» на дозвільну документацію дозволить знизити собівартість новобудов мало не на 20—30%. Річ у тім, що з ухваленням закону кількість дозвільних процедур у будівництві скоротиться майже вчетверо (з нинішніх 93 до 23), а максимальний термін отримання необхідних дозволів — з 415 до 60 днів (термін введення готового об'єкта в експлуатацію скорочується до 10 днів).

Серед новацій, що заслуговують на увагу: урядові законопроєкти про запровадження штрафів для чиновників за безпідставне анулювання дозволів, виданих підприємцям; про закриття підприємств (скасування необхідності підтверджувати ліквідаційний баланс дорогим аудиторським висновком і засвідчувати нотаріусом підписи в рішенні про припинення юрособи); про відмову від паперових виписок і витягів з Єдиного держреєстру підприємств при отриманні дозволів і ліцензій.

До переліку можна додати ще пару десятків подібних змін, уже ухвалених або таких, що перебувають на стадії ухвалення. І тут слід визнати: майже всі ці проєкти мають технічний характер. Тоді як у безлічі інших сфер, де кардинальний «апгрейд» потрібен давно, зрушень не проглядається. Наприклад, це стосується чинних обмежень (зокрема з суто політичних причин) у таких сферах, як мовні квоти на радіо, ТБ і рекламу, повноцінний доступ громадян до іноземних ТБ-каналів через дерегуляцію діяльності кабельних компаній (наприклад, ширший доступ до російського ТБ) тощо. Близько року в парламенті лежить проєкт закону «Про телебачення і радіомовлення» (щодо приведення у відповідність до вимог Європейської конвенції про транскордонне телебачення програмної концепції мовлення) №6342 від 26 квітня 2010 р. Документ, нагадаємо, ініційовано депутатом від ПР Оленою Бондаренко.
Електронний уряд

Залишається незрозумілим, чому на тлі знову розпочатої боротьби за дерегуляцію та дебюрократизацію влада забула про одну вельми перспективну тему — створення електронного уряду. Термін «електронний уряд» (e-Government), запущений у нашій країні ще на зорі 2000-х, досі залишається малозрозумілим для більшості громадян. Та й будь-які дискусії на цю тему вщухли, попри те, що запровадженням інфраструктури e-Government дуже активно нині займаються в більшості країн.

Електронний уряд — спосіб надання інформації та надання державних послуг громадянам, бізнесу чи іншим гілкам держвлади, за якого особиста взаємодія між державою та заявником мінімізована або зведена до нуля, оскільки відбувається за допомогою інформаційних технологій (через інтернет). Одним із прообразів такої системи є, наприклад, чинна електронна податкова звітність, що вже кілька років застосовується підприємствами.

Тим часом влада в сусідній Росії за останній рік серйозно просунулася у справі розвитку інфраструктури електронного уряду. Уже наступного року в них буде запущено т. зв. універсальну електронну карту, яку, судячи з недавньої заяви Дмитра Медведєва, отримають усі громадяни РФ.

Електронна карта — по своїй суті паспорт XXI століття — має містити всю особисту інформацію про її власника. Унаслідок її повсюдного впровадження відпаде, наприклад, необхідність усіх соціальних і банківських карток, страхових пенсійних свідоцтв, полісів медстрахування. Стане можливим користуватися більшістю державних послуг на відстані (наприклад, роздрукувавши будь-який бланк, довідку, судове рішення з баз даних в інтернеті, доступ до яких даватиме карта через спеціальні рідери). Простіше кажучи, можна буде звертатися із запитами до різних інстанцій і відомств, не простоюючи в чергах і не очікуючи підписів та печаток чиновників.

Оскільки всі необхідні відомості про людину зберігатимуться на єдиному носії, не потрібно буде й нескінченно робити копії документів, збирати довідки для бюрократичних процедур.

У Росії заплановано вже до 1 січня 2012 р. запровадити універсальну електронну карту по всій території країни. Це дозволить не використовувати паперові версії таких документів, як пенсійні посвідчення, медичні й автомобільні поліси, проїзні квитки. Можливо, картки з мікрочипом замінять і стандартні банківські картки, і водійські права.

Вартість цієї революційної новації обійдеться російському бюджету, за попередніми підрахунками, у $1,5 млрд (мабуть, сума — без витрат на «оцифрування» наявних баз даних і переведення органів влади повністю на електронний документообіг).

Російський досвід надзвичайно актуальний і для нашої країни, що оголосила війну бюрократизму. Неможливо підрахувати, скільки коштів втрачається на мільйонах тонн паперу, який день у день зводять канцелярські служби, друкуючи масу всіляких довідок і звітів. А скільки дорогоцінного часу ми витрачаємо на ходіння по цих установах, очікування в чергах? Можливо, реальні витрати для економіки непорівнянні із затратами на одноразовий перехід до революційних принципів документообігу. Однак найголовніше навіть не в цьому. Спрощення держпослуг і відсторонення чиновника від безпосереднього контакту з громадянами та бізнесом (переведення його у вузькозадані рамки електронного документообігу) неминуче має нарешті усунути нерозв'язну досі проблему — повальних чиновницьких поборів, свавілля та корупційного вимагання.