Добре забуте старе. Лісова безвихідь на шляху до Європи

На другій нараді робочої групи, зібраної М.Х.Шершуном (про нього Вас проінформує присутній там  представник ЗМІ) учасникам розповіли про типи організації управління лісовим господарством і роздали відповідні матеріали. Переглянувши їх, я зрозумів, що не лише колись  усе це читав, а й писав, щоправда російською. (Маю зауважити, що переклад із російської чи англійської та присвоєння отриманого  тексту в лісовій науці України плагіатом не вважається... Якби вважалося, то ми б втратили щонайменше половину наукових авторитетів: їх би забили канделябрами...)  Пропоную Вам згадати одну стару (2005) статтю з цього питання, яке у зв’язку з прийдешньою адмінреформою справді знову стає актуальним. Усе нове — добре забуте старе, тому іноді корисно "ворушити старе"... М.П.

Інтеграцію України до Європейської спільноти проголошено стратегічною метою чинного уряду. Її досягнення неможливе без кардинальних змін у всіх сферах життя держави. Лісовий сектор – не виняток. Проте стратегію його реформування визначити вкрай складно. Річ у тім, що з лісом і деревиною пов’язані багато груп населення, які мають різні інтереси. Здебільшого їхні представники негативно оцінюють поточну ситуацію, але пропонують різні, більш того, прямо протилежні шляхи її поліпшення. Про це свідчить як преса (див. www.fmsc.com.ua), так і Верховна Рада чинного скликання, що породила рекордну кількість (одинадцять) законопроектів, безпосередньо пов’язаних із лісом і деревиною. Запровадити десятирічний мораторій на рубки й подвоїти площу заповідників, – радять одні. Здати державні ліси в оренду й потроїти обсяг лісозаготівель, – вимагають інші. Заборонити експорт деревини та продуктів її перероблення, – наполягають треті. Залишити все як є, – пошепки підказують четверті. Навіть діти знають, що на возі, який тягнуть у різні боки, далеко не заїдеш. Щоб потрапити туди, куди хочеш, треба з розумом запрягати й твердою рукою правити.
Оскільки кінцева мета відома, перш ніж до неї рушити, розумно придивитися до досвіду тих країн, які уже досягли бажаного.
Спочатку трохи теорії. Відомо, що будь-яка держава щодо лісів виконує 4 основні функції:
• законодавчу (визначає лісову політику, видає закони та нормативи)
• контрольну (стежить за станом усіх лісів і дотриманням законів та правил)
• господарську (веде або організовує господарство в державних лісах)
• забезпечення розвитку (підтримує лісову науку, освіту, інвентаризацію лісів, лісову статистику та планування, захист і охорону цінних лісів, іноді лісовідновлення та лісорозведення).
Залежно від того, як ці функції розподілені між різними інституціями, можна виділити три основні моделі управління лісами.
Комплексну модель відрізняє те, що єдине державне лісове відомство виконує функції адміністративного та контрольного органу щодо всіх лісів і веде господарство в державних лісах. Історично цей тип управління був характерний практично для всіх європейських держав. Нині існує низка його модернізацій. Класична комплексна модель управління збереглася в низці високорозвинених, соціально й екологічно благополучних європейських держав, – Німеччині, Бельгії, Данії. Відомчий варіант цієї моделі й сьогодні характерний для постсоціалістичних країн, на території яких радянська влада існувала понад 70 років, у тому числі й для України.
Роздільна модель набула значного поширення в останні 10-15 років і нині реалізована в більшості країн ЄС. Її характерною ознакою є те, що законодавчі та контрольні функції виконуються державними установами, не пов’язаними з господарською діяльністю. Ведення господарства в державних лісах здійснюється самостійними державними компаніями, що діють на тих самих засадах, що й приватні лісовласники. Роздільний тип управління реалізовано в Австрії, Великій Британії, Швеції, Фінляндії, Франції, а також в усіх постсоціалістичних країнах, які поповнили ЄС в останні роки або стоять на його порозі.
Орендно-концесійна модель характерна для країн, що мають значні площі лісів, не залучених до господарського обігу. Вона реалізована в багатьох країнах, що розвиваються (Ліберія, Конго, Габон, Камерун, Камбоджа, Папуа Нова Гвінея), а також у Канаді та Росії. Держава при цьому залишає за собою функції регулювання та контролю, а саме ведення лісового господарства й реалізацію деревини покладає на приватні підприємства, передаючи ліси в оренду або концесію.
Недоліки відомчої системи управління, що збереглася в Україні, типові й добре відомі, проте згоди щодо шляхів її реформування досі не досягнуто.
Перехід до орендно-концесійної моделі наполегливо нав’язує суспільству головний спеціаліст Міністерства економіки та європейської інтеграції А.Бобко, який є автором проекту Лісового Кодексу (№ 3459), під яким поставили підписи народні депутати, що представляють фракції комуністів, СДПУ(о), Блоку Юлії Тимошенко, групи «Народовладдя» та «Нашої України», серед яких були нинішні Президент, секретар РНБО та міністр культури. Впевнений, – більшість із них не читала законопроект. Не можна повірити в те, що Оксана Білозір схвалила закон, у якому лісовій охороні ”забороняється застосовувати і використовувати вогнепальну зборю по відношенню до жінок з явними ознаками вагітності та малолітніх (крім випадків вчинення ними групового нападу…)”... Не міг, уродженець Полісся, – Іван Заєць, постановити що „стоянка транспортних засобів на лісових дорогах дозволяється виключно в позначених місцях”... Не міг заслужений юрист України Юрій Кармазін, який багато років закликає не роздавати державне майно „просто так аби кому”, протягувати ідею передачі українських лісів у концесію. Не міг європейськи орієнтований Віктор Ющенко захищати документ, який більш ніж на 50% являє собою переклад російського Лісового Кодексу 1997 року. На свою честь, депутати розібралися в ситуації й не стали захищати законопроект, що суперечить інтересам України. Зрештою, орендно-концесійний шлях розвитку лісового сектору відхилено Парламентом. Спроби його реанімації наполегливо повторюються, але їхній успіх малоймовірний.
Галузева лісова наука (УкрНДІЛГА, Харків) захищає варіант реформ, спрямований на подальше збереження нині чинної комплексної, відомчо-галузевої моделі шляхом її пристосування до життя, що змінюється, за рахунок непринципових змін і перейменувань. Подібна тактика багаторазово приносила успіх, але, судячи з усього, себе вичерпала й навряд чи буде сприйнята на цьому етапі розвитку країни.
Багато українських і зарубіжних лісівників вважають, що Україна має реалізувати національний варіант роздільної моделі управління лісами. Під час його розроблення слід максимально використати досвід усіх європейських країн, але насамперед Польщі, Литви та Туреччини, які близькі Україні не лише історично й географічно, а й лісівничо. Загальна схема реалізації польсько-литовської системи управління гранично проста. У підпорядкуванні відповідного органу центральної виконавчої влади, припустімо — Мінекології та природних ресурсів, створюється структура (наприклад «Національне лісове агентство»), яка виконує законодавчо-нормативні та контрольні функції щодо всіх лісів країни. До її складу передаються відповідні управління Держкомлісгоспу, а також лісова інспекція зі своїми регіональними підрозділами. На базі центральних і обласних структур Держкомлісгоспу, що нині займаються оперативним господарським управлінням, а також держпідприємств, які ведуть і забезпечують лісове господарство, створюється державна лісова компанія /корпорація, холдинг/ (услід за академіком І.Р.Юхновським назвемо її «Державні ліси України»), що забезпечує сталe, багатоцільове використання лісу як соціально-екологічного ресурсу та державного майна. На жаль, на шляху реалізації цієї, на 100% європейської, схеми реформування лежать серйозні перешкоди, про шляхи подолання яких корисно подумати заздалегідь. Щоб уникнути дорогих помилок у майбутньому, слід ще до початку реформ знайти відповідь на кілька принципових питань. У цій статті спробуємо розібратися з одним із них, – найпростішим і, як водиться, найважливішим.
Кому належать державні ліси?
Згідно з Конституцією ліс, як і інші природні ресурси, є об’єктом права власності українського народу. Де-юре, щонайменше 97-98% лісів країни перебуває в державній власності. Проте земельне та лісове законодавство передає право розпорядження державними лісами місцевим адміністраціям, які є виразниками й захисниками інтересів конкретних областей і районів. Таким чином, більшість городян, а також жителі безлісих сільських районів (у сукупності, щонайменше 2/3 населення країни), позбавляються права повноцінно впливати на розпорядження державними лісами, ніби випадаючи зі статистико-демографічної сукупності «український народ». Між тим, більшість громадян України, незалежно від місця проживання, явно проти того, щоб будь-які обласні та районні влади віддавали під приватну забудову й в оренду ліси прибережних зон Чорного та Азовського морів, Дніпра й Дінця, Шацьких озер і всіх водосховищ, Трахтемирова та Феофанії, як, втім, і більшості лісових масивів, які за своєю суттю є загальнонаціональним надбанням. У цивілізованих країнах усе вирішується просто. Там не плутають власність держави загалом із власністю його регіонально-адміністративних складових, будь то землі Німеччини, провінції Канади, штати Америки, кантони Швейцарії, повіти Естонії, міста, муніципалітети та комуни десятків інших країн. Звісно, регіональні спільноти більшості країн мають власні ліси /у статистиці ФАО вони враховуються як публічні, громадські/ і вільно розпоряджаються ними. Проте ніде регіональні влади не розпоряджаються чужими лісами, у тому числі приватними й державними, де б вони не росли. /Наприклад, у Литві лісові ділянки в міській межі Вільнюса та Каунаса, так само як і всі ліси 7 км зони вздовж берега Балтійського моря (де розташовані десятки населених пунктів), віднесені до державної власності й включені до спеціального реєстру. Місцеві влади розпоряджатися ними не можуть. / Національною лісовою власністю від імені держави зазвичай розпоряджається уповноважений орган центральної виконавчої влади: Державна Скарбниця /Польща/, Міністерство охорони навколишнього середовища /Литва/, Мінфін /Угорщина/, центральний орган лісової адміністрації /Словаччина/… Право управління та ведення лісового господарства в державних лісах зазвичай делегуються державним компаніям (Lasy Panstwowe (Польща), Lesy Ceske Republiky (Чехія), Lesy Slovenskej Republiky (Словаччина), LVM (Латвія), ОBF ( Австрія) тощо), які у своїй виробничій діяльності абсолютно не залежні від органів адміністративно-територіального управління. Зауважимо, що внутрішня структура більшості державних лісових компаній визначається реальним розміщенням лісів і далеко не завжди прив’язана до адміністративного поділу країни.
Лісове законодавство України побудоване на базі лісового права «країни Рад», яке давало величезні повноваження територіальним органам влади та місцевого самоврядування. Щоправда, існували вони лише на папері. Реальні важелі управління основними лісовими масивами країни перебували в руках центральних відомств, – Мінлісгоспу та Мінліспрому, що забезпечувало один із найвищих на просторах СРСР рівнів ведення лісового господарства. У міру дорослішання України як правової держави, спочатку порожні слова, запозичені із законів соціалістичної країни, перетворилися на реальні владні повноваження. Як наслідок, ліси стають дедалі менш державними й дедалі більш обласними та районними. Відчуження земель лісового фонду та вирубка лісів під приватне будівництво, передача найкращих лісових ділянок у довгострокову оренду з подальшим їх огородженням, необґрунтоване створення або ліквідація регіональних об’єктів природно-заповідного фонду, усе це – звичайна для всіх областей країни практика територіального управління державними лісами. У карпатському регіоні вона значно більш просунута. Тут кожна нова губернаторська команда наводить у державному лісі свій новий лад, зазвичай скасовуючи всі рішення попередників. Одні губернатори щорічно й власноруч розподіляють лісосічний фонд між прихильниками прогресивних, на їхній погляд, політичних сил; інші довгостроково закріплюють його за десятком ключових підприємств; треті влаштовують аукціони; четверті — забороняють вивезення кругляка за межі області; п’яті – вимагають і домагаються заміни чиновників Держкомлісгоспу, відповідальних за ліси області, «своїми людьми». І все це на тлі, розвалу та тінізації лісового сектору регіону, який був одним з найефективніших в СРСР.
Може бути, територіальна влада «перегинає палицю» й виходить за межі закону? Так, таке буває. Наприклад, давно звична заборона вивезення кругляка за межі карпатських областей абсолютно антиринкова, антидержавна і на 100% не законна. /Для розуміння цього достатньо уявити, що станеться з Україною, якщо з благородною метою стимулювання розвитку глибокого перероблення на місцях і створення нових робочих місць і в інших регіонах заборонять вивозити за обласні кордони деревину, зерно й нафту./ В іншому ж місцеві влади діють строго в межах свого права розпоряджатися державними лісами, використовуючи його навіть не повною мірою. Добре ще, що районні адміністрації поки що не користуються своїм правом позбавити статусу «постійного користувача» не вподобані держлісгоспи, посилаючись, наприклад, на те, що вони не мають актів на право постійного користування землею (1), погано охороняють ліс від нелегальних рубок (2), систематично порушують установлені правила лісозаготівель, продовжуючи використовувати гусеничні трактори (3).
Пояснити західним фахівцям, чому державними лісами розпоряджаються територіальні органи влади, практично неможливо. Вони вважають, що якщо керівник області може дозволити вирубати ліс і збудувати на його місці котедж, здати лісову ділянку в оренду на 50 років, визначити, хто вестиме лісозаготівлі, заборонити продавати певні види лісопродукції, – значить він господар, і ліс треба називати не державним, а обласним. Примітивна Арістотелева логіка не дозволяє іноземцям зрозуміти, як можна розпоряджатися державним лісом на рівні області, а керувати централізовано з Києва, не маючи при цьому права розпорядження.
Уся річ у тім, що питання, пов’язані з розпорядженням державними лісами, законодавство європейських країн і України розв’язують принципово по-різному. І вже тому ні польська, ні литовська, ні будь-яка інша європейська модель лісоуправління не можуть бути реалізовані в Україні без кардинальної зміни земельного та лісового законодавства, включно з ухваленим у першому читанні проектом Лісового Кодексу. Для того щоб реалізувати європейську модель лісоуправління, треба, насамперед, відмовитися від змішування й роздавання повноважень з управління одними й тими самими лісами різним суб’єктам права. Домогтися цього можна, наприклад, шляхом виділення лісів національного та регіонального значення. До перших логічно віднести ліси Держкомлісгоспу, заповідників і національних парків Мінекології, а також Міноборони та МНС, до других, – колишні агроліси. Усю повноту влади щодо лісів місцевого значення слід передати обласним і районним адміністраціям. Ліси державного значення мають управлятися централізовано, в інтересах усього народу. Місцеві органи влади повинні бути позбавлені права розпорядження ними.
Обравши європейський шлях розвитку, можна швидко розв’язати масу застарілих проблем і конфліктів, забезпечити ефективне виконання лісами різноманітних соціально-екологічних функцій, домогтися значного підвищення економічної ефективності державного лісового господарства, отримавши при цьому дієву міжнародну підтримку. Проте це вимагає значних і узгоджених зусиль, які можуть виявитися непосильними для законодавчої та виконавчої влади України напередодні чергових виборів. Значно простіше, залишаючись у нинішньому законодавчому полі, продовжити «вдосконалення» відомчої моделі, що вичерпала себе, або спробувати перейти до регіональної схеми лісоуправління (Держкомлісгосп ліквідується, органи управління лісами передаються до складу обласних адміністрацій), прийнятної для держав із федеративним устроєм, але небезпечної для унітарної країни, що має 25 областей з величезним діапазоном лісозабезпеченості. І в тому, і в іншому випадку лісів і лісового господарства України нічого доброго не чекає.

Опубліковано в Вуд Бізнес, №2-3, 2005

Повномасштабні  зображення таблиць  знаходяться в прикріплених файлах

Прикріплений файл	Розмір
struktura.jpg	159.5 кб
struktura1.jpg	112.86 кб