Регіоналізація — нова релігія Заходу?

Хочеться зупинитися ще на одному аспекті проблеми вдосконалення просторової організації життя українського суспільства. Сьогодні європейські вчені дедалі гучніше говорять про появу п'ятої (крім традиційних чотирьох) влади — влади регіонів.

Більше того, наполягають на тому, що регіоналізація може розглядатися навіть як нова релігія. Оскільки суттєвою властивістю цього процесу є домінування територіальних чинників розвитку над галузевими.

Але давайте по порядку.

Підвищення ролі простору в ефективному розвитку країн, регіонів і населених пунктів визначається тим, що сам простір сьогодні вже не розглядається просто як пасивний реципієнт чи вмістилище різних видів діяльності. Він розглядається як ареал своєрідної взаємодії природи, людини й виробництва (де пріоритет має віддаватися двом першим), як сукупність конкурентних переваг і обмежень, що змінюються від місця до місця. Це визначає міру привабливості простору та дає змогу прогнозувати найдоцільніші види й масштаби діяльності на тих чи інших територіях.

Можливість такого підходу зумовлюється й докорінними змінами структури економічної діяльності. У результаті чого інвестиції дедалі більшою мірою тяжіють не до покладів корисних копалин, місць концентрації традиційних видів промисловості, а до ареалів із високою якістю умов життя та трудового потенціалу, соціального капіталу, розвиненою інноваційною, фінансовою, комунальною інфраструктурою. Ці умови визначають територіально диференційований рівень ефективності бізнесу — головну рушійну силу розвитку.

Значущість просторових чинників посилюється у зв'язку з тим, що територія (на відміну від інших ресурсів багатоцільового використання) немобільна, і зростає абсолютна та відносна обмеженість цього ресурсу. За другу половину ХХ століття площа суходолу, що припадає на одну людину у світі, зменшилася з п'яти до двох га, а освоєння решти земель потребує дедалі більших витрат. Пам'ятаєте, як писав Марк Твен: «Купуйте землю, цей товар більше не виробляється»? Провідні аналітичні центри планети передрікають наростання запеклої конкуренції за володіння газом, нафтою, землею та водою. Але ж усі ці чотири ресурси — складові елементи території. Важлива особливість територій — їхня природна й культурна своєрідність, яка в сучасному світі розглядається як значущий ресурс розвитку і потребує захисту від нівелювального котка глобалізації.

Недарма в ухваленому 2008 року Радою Європи маніфесті нової урбаністики вказано, що для контролю за розвитком міст необхідний посилений контроль за використанням їхньої землі. Те саме стосується й регіонів.

Найважливішою особливістю роботи з планування територій є те, що вона забезпечує виявлення та взаємоузгодження інтересів влади, бізнесу й громадян. Соціально відповідальній владі потрібно, щоб у процесі розроблення генплану було виявлено наявні та потенційні конфлікти в розвитку міста, у використанні його земель з метою визначення змісту її оперативної та стратегічної діяльності. Важливий шлях між «темнуватим сьогодні й світлим післязавтра», і які конфлікти, які критичні точки в розвитку міста можуть виникнути на цьому шляху, які й коли випереджальні дії треба вжити.

Бізнесу необхідно, щоб ці роботи допомагали обирати найвигідніший і такий, що не суперечить громадським інтересам, вид підприємницької діяльності. Цим створюються умови для діалогу з бізнесом.

Для громадян важливо, що їхня участь у процедурах обговорення та реалізації генерального плану й висловлені ними зауваження враховуються, вони стають активними учасниками процесу формування свого майбутнього. Це сприяє виникненню солідарної відповідальності їх і всіх суб'єктів містобудування за долю своєї малої батьківщини. Процес розроблення та реалізації робіт із планування територій має здійснюватися в режимі постійного діалогу між владою, бізнесом і громадянами. Велика тут роль авторів цих робіт.

«Сталий розвиток міст» означає, по-перше, рівність усіх поколінь у споживанні обмежених ресурсів розвитку (ми не можемо сьогодні забрати всі ресурси, що належать і майбутнім поколінням). По-друге, всі категорії громадян мають однакові права на використання цих ресурсів. Таким чином, автори цих робіт, зокрема генерального плану, виступають як адвокати майбутнього в діалозі з владою, бізнесом і громадянами, застерігаючи їх від ухвалення рішень, що приносять лише миттєвий ефект і можуть зашкодити інтересам нащадків.

На жаль, цільові настанови влади (і минулої, і нинішньої) не враховують просторових чинників розвитку, природної людиноцентричності соціально-економічного прогнозування. Але ж і за Конституцією України розвиток економіки — це не мета, а лише засіб розв'язання соціальних завдань.

Так, в основних завданнях схваленого Кабміном прогнозу держбюджету на 2013 — 2014 рр. підвищення якості життя людей на другому місці, а на першому — вдосконалення системи оподаткування.

У Національному плані дій на 2012 рік із впровадження Програми економічних реформ питання регіонального розвитку чомусь розглядаються в розділі «Реформа державних фінансів». А ціла низка складових цієї проблеми розміщені в інших розділах або взагалі не розглядаються. Це стосується територіальних аспектів розвитку і, зокрема, міст і сіл. А ж міста — головні центри територіально-господарської структури країни, вузли перетину основоположних соціальних, екологічних, економічних і політичних проблем життєдіяльності суспільства. Що стосується сіл, то 2002 року Рада Європи ухвалила спеціальне рішення про захист сільських поселень як унікальних природно-культурних утворень, як колиски національної культури, як основи збереження біологічного різноманіття.

Безумовно, врахування просторових чинників потребує системного стратегічного державного мислення. У результаті його відсутності в представників української влади й з багатьох інших причин рівень деградації життєвого середовища, природної та техногенної небезпеки, зношеності комунальної інфраструктури набув у нашій країні небезпечних масштабів.

В Україні відсутня дієва регіональна політика, про що свідчить наростання територіальних відмінностей в рівнях соціально-економічного розвитку та в умовах життя людей. Це створює загрози виникнення соціальних конфліктів, руйнівна сила яких, відповідно до матеріалів Давоського форуму, на 15 відсотків більша, ніж повеней і цунамі. Ухвалюються програми, концепції, але вони не підкріплюються відповідним фінансуванням. У бюджеті на 2012 рік нарешті передбачено створення фонду регіонального розвитку. Але навряд чи справедливий принцип розподілу коштів між регіонами: 70% надається пропорційно чисельності населення регіонів і лише 30% — з урахуванням проблем соціально-економічного розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць. У результаті опиняються в нерівному становищі менш населені області зі складними проблемами розвитку (Волинська, Кіровоградська, Херсонська та ін.).

Плутанина відбувається з визначенням профільного центрального органу виконавчої влади. Спочатку було створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва, але відповідний департамент залишався в Мінекономіки. Потім цей підрозділ перевели до Мінрегіонбуду, але з назви міністерства зникли слова «регіонального розвитку». Невдовзі назву відновили, але профільний департамент з усіма повноваженнями повернули до Мінекономіки.

Суттєвою вадою розроблення та реалізації державної політики модернізації країни, зокрема й регіональної політики, є відсутність взаємопов'язаної системи прогнозних і програмних документів. На одну й ту саму адміністративно-територіальну одиницю розробляються різні види нескоординованих між собою документів. Ідеться про два типи робіт: із планування території та з прогнозування соціально-економічного розвитку.

Підвищенням ролі просторових чинників розвитку визначається зросла значущість саме робіт із планування територій, які ведуться на національному, регіональному й, що особливо важливо, місцевому рівні, найближчому до місця проживання кожного. Унікальною особливістю цих видів робіт є те, що, по-перше, вони спрямовані безпосередньо на інтереси людини, на задоволення всього комплексу її духовних і матеріальних потреб. По-друге, ці роботи мають міжвідомчий характер і покликані ув'язати на конкретній території різновекторні інтереси різних галузей і соціальних груп, місцеві та регіональні пріоритети із загальнодержавними. По-третє, головний об'єкт такої роботи — земля, яка, за Конституцією, є основою національного багатства країни.

Головним же завданням цих робіт є не визначення переліку об'єктів майбутнього будівництва за окремими секторами господарства та їх розміщення (чим традиційно намагаються займатися в нас), а створення комфортного й безпечного життєвого середовища, яке сприяє соціальній згуртованості людей, толерантному ставленню їх одне до одного, незалежно від расових, національних і культурних відмінностей. Особливо це стосується великих міст. Далай-лама казав, що «велике місто — це вміння жити разом».

На сучасному етапі в західних країнах прийнято, що державна підтримка має спрямовуватися не на задоволення потреб, а на розвиток можливостей. Успішним прикладом цього є створення канадським урядом Агентства розвитку можливостей Атлантичної Канади. Його робота забезпечила зростання ВВП на 5 доларів на кожен долар, інвестований агентством, і створення щорічно 12 тис. робочих місць.

Метою робіт із планування територій і є виявлення цих можливостей, внутрішнього потенціалу розвитку. Одна з найважливіших його складових — стан екології, який у світі стрімко погіршується. Розрахунки показують, що сьогодні світ споживає вже 1,5 обсягу ресурсів Землі. І якщо зберегти нинішні тенденції розвитку економіки та споживацького суспільства, то до 2050 року ми споживатимемо 2,3 обсягу ресурсів планети, що створить загрозу збереження людської цивілізації. Тому поставлено завдання підвищення ефективності використання ресурсів у 5—10 разів, зокрема, подвоєння виробництва сільськогосподарської продукції без розширення посівних площ і використання води.

З урахуванням вищесказаного в роботах із планування територій на основі внутрішньої та зовнішньої складових її багатофакторної оцінки:

— формулюється консенсусно підтримувана громадянами, владою та бізнесом стратегічна ідея розвитку поселення чи регіону;

— обґрунтовуються відповідні види діяльності, що забезпечують реалізацію цієї ідеї;

— визначаються рамки порогових можливостей використання території для цих видів діяльності. Для них резервуються майданчики й встановлюються умови їх освоєння. Так, у Канаді складено загальнонаціональний каталог 30 тисяч таких майданчиків. Перевищення порогових можливостей загрожує суттєвими соціальними, екологічними та економічними втратами.

Нормативно роботи з планування території в цивілізованих країнах розробляються на 20-річну перспективу. Але фактично на той строк, який дає змогу зазирнути вглиб майбутнього, виходячи з рівня наших сучасних знань. Стратегії регіонального розвитку в Україні розробляються лише на семирічну перспективу й не можуть містити системного аналізу можливих довготривалих наслідків своїх рішень, обґрунтувань, що ці рішення не суперечать довгостроковим завданням розвитку цього регіону.

Роботи з планування території визначають на далеку перспективу поле можливостей і потреб простору, а регіональні стратегії соціально-економічного розвитку та відповідні бюджетні програми, виходячи з реальних можливостей держави на середньостроковий період, забезпечують поступове заповнення цього поля.

Одним із важливих завдань, що розв'язуються під час планування територій, є обґрунтування пропозицій щодо формування та розвитку систем розселення на субнаціональному, регіональному та місцевому рівнях. При цьому визначається сукупність поселень, що мають стійкі виробничі, соціальні зв'язки і вирізняються спільністю тяжіння до певного центру — міста, селища, великого села, який фокусує зазначені зв'язки завдяки вигідному транспортно-географічному положенню та має найбільший демографічний і соціально-економічний потенціал.

Таким чином, ці роботи, що проходять процедури обговорення, узгодження та затвердження відповідною радою, визначають межі та склад майбутніх громад та інших адміністративно-територіальних одиниць. Проте розроблення територіально-планувальної документації в нас гальмується не лише через дефіцитність місцевих бюджетів, а й банальне небажання багатьох місцевих керівників навести лад у використанні територій.

Можна констатувати, що Кабміну невідкладно слід виділити з держбюджету кошти для розроблення генпланів сіл і малих міст, схем планування територій сільських районів.

Але, головне, необхідно запровадити територіальну складову до Програми економічних реформ, встановити розуміння того, що роботи з планування територій є першоосновою під час розроблення та реалізації всієї загальнодержавної системи прогнозних, програмних робіт з розвитку країни, її регіонів і населених пунктів. Включно з динамікою та розміщенням усіх галузей господарства, розселенням людей, структурою землекористування, охороною природи та історико-культурної спадщини, природно-техногенною безпекою, інфраструктурним облаштуванням територій, вдосконаленням адміністративно-територіального устрою країни. Формально необхідність цього передбачена, але фактично не виконується.

Тому слід передбачити жорстку відповідальність за порушення цього порядку.

Потребують невідкладного розв'язання й питання відновлення кадрового потенціалу сфери планування територій, знекровленого внаслідок довголітньої відсутності замовлень, і відродження містобудівної
науки.

З огляду на особливу соціальну, економічну, екологічну та політичну значущість для України ефективного використання її територіальних ресурсів і міжвідомчий характер цієї проблеми, для оперативного її розв'язання доцільно (за досвідом багатьох зарубіжних країн) створити очолюваний керівником уряду спеціальний комітет у складі керівників Мінрегіону, Мінфіну, Мінекономрозвитку та інших відповідних міністерств.

Ефективність же розв'язання цієї проблеми, зокрема для місцевого самоврядування, може бути проілюстрована таким прикладом: 1912 року в структурі доходів земств України доходи від земель і лісів становили 45,6 %, а нині в місцевих доходах — менше 10%.