Міністерський саботаж децентралізації

Децентралізація працює! Доходи місцевих бюджетів зростають! На 30%, на 35% і навіть на 40%! Приблизно в такому ключі державні мужі вкорінюють у думках громадськості необхідність подальшої реформи та зміни адміністративно-територіального устрою.

Але дива не буде, і як би не маніпулювали відсотками аналітики Мінфіну, за рік громадам доведеться самостійно розпоряджатися своїми бюджетами, реалізовувати делеговані державою повноваження, стимулювати розвиток місцевого бізнесу й шукати інвесторів. І для того, щоб це в них вийшло, самих лише гасел буде недостатньо. Адже, попри декларований 40%-й приріст надходжень, місцева влада не поспішає будувати дороги й дитячі майданчики. Вона розуміє, що зібрані кошти доведеться витратити на ті статті видатків, які закріпила за собою держава і які ця ж держава десятиліттями забезпечує постільки, оскільки. Реальної фінансової децентралізації так і не відбулося, а її другий етап, що стосується 100%-го фінансування делегованих державних повноважень, було спущено на гальмах Міністерством освіти і Міністерством охорони здоров'я, які за минулий рік не спромоглися створити нормативи бюджетної забезпеченості регіонів. А доти, доки їх не буде, нічого у стосунках громад і держави принципово не зміниться.

Бюджетне зростання?

За січень—квітень поточного року до загального фонду місцевих бюджетів, без урахування трансфертів, надійшло 28,8 млрд грн. Це — понад 39,2% від річного планового показника, затвердженого місцевими радами. Приріст надходжень до загального фонду порівняно з аналогічним минулорічним періодом (у співставних умовах і без урахування територій, непідконтрольних українській владі) становив 40,2%, перевищивши минулорічні показники на 8,3 мільярда. Темп зростання фактичних надходжень податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) становив 115,1%, плати за землю — 125,4%. А загалом обсяг надходжень ПДФО за чотири місяці перевищив 15 млрд грн, надходжень плати за землю — 4,3 млрд. Надходження податку на нерухоме майно, затверджені на весь 2015 рік місцевими радами в обсязі 226,2 млн, за перші чотири місяці нинішнього року становили 232,6 млн.

Але не варто тішитися цими фінансовими перемогами, поки що говорити про реальний успіх реформи зарано. Якщо розібратися в суті питання, стає зрозуміло, що показники дещо завищені, а уряд (утім, не вперше) маніпулює цифрами. І коли Мінфін говорить про 8 млрд грн додаткових доходів, отриманих місцевими бюджетами, то невипадково уточнює, що йдеться про загальний фонд. Завдяки реформі фіскальної децентралізації базу загального фонду було розширено. Його надходження збільшилися не лише завдяки девальваційним процесам, а й передачі єдиного та екологічного податків і податку на нерухоме майно зі спеціального фонду. Тож збільшення «забезпечено» перекладанням фінансового ресурсу з правої кишені в ліву.

Наприклад, надходження до загальних фондів місцевих бюджетів Одеської області за перший квартал 2015-го справді зросли на 19,5% порівняно з минулорічними показниками. Однак надходження до спеціальних фондів за цей період скоротилися більш ніж на 77%. У Миколаївській області в першому кварталі надходження до загального фонду збільшилися на 20,5%, але спецфонд за цей самий період «схуд» на 78%. Якщо торік місцеві бюджети Запорізької області за перші 4 місяці зібрали до загального фонду 1,156 млрд грн, а до спеціального 113 мільйонів, то цього року за аналогічний період до загального фонду надійшло 1,409 млрд (справді більше), але ось до спеціального — лише 14 млн. Тобто декларований Мінфіном 40%-й приріст доходів — це навіть не середня температура по лікарні. Зрозуміло, що напередодні об'єднання громад завдання влади — заагітувати якнайбільшу кількість місцевих громад об'єднуватися під прапором децентралізації. Ось тільки чи варто переходити до її другого етапу, якщо навіть перший ще не довели до пуття? І яка зрештою мета держави? Показати гарні цифри й нашвидкуруч провести адміністративно-територіальну реформу чи все-таки забезпечити нормальний добробут місцевих громад?

Справді, якщо раніше будь-які надходження з місцевих бюджетів вилучалися державою, а потім перерозподілялися, то нині місцева влада може використовувати на власний розсуд отриманий додатковий дохід, аби лише держава в повному обсязі забезпечувала делеговані їй повноваження, адже інакше використати отриману надлишкову суму не вдасться, оскільки спеціальні фонди місцевих бюджетів порожні.

Уряд традиційно заявляє про виконання всіх своїх зобов'язань щодо перерахування міжбюджетних трансфертів. Так, станом на 1 травня місцеві бюджети отримали 40 млрд грн з держскарбниці. Базову дотацію перераховано в сумі 1,7 млрд грн. Субвенції на соціальний захист населення — 17,5 млрд. Освітня субвенція — 12,5 млрд грн, медична — 14,4 млрд. Субвенція на підготовку виробничих кадрів — 1,7 млрд. Але це не свідчить про достатність цього фінансування, та й визначити цю достатність неможливо, адже нормативи бюджетної забезпеченості не розроблені.

Ілюзія перемоги

Насправді просто передати повноваження й дати на них грошей «скільки є» — це не децентралізація і не реформа, це звична форма взаємин центральної та місцевої влади. Якщо держава покладає на місцеву громаду обов'язок, наприклад, навчити 1000 дітей, вона має визначити, які конкретно послуги повинна надати місцева влада, що буде показником якості надання цих послуг, скільки грошей потрібно для виконання цієї функції в кожному конкретному випадку. Це і є нормативи бюджетної забезпеченості.

«Зараз, наприклад, освітня субвенція йде до 700 районів і міст обласного значення. Дуже просте питання — на скільки цих грошей вистачить і чому десь усе одно буде густо, а десь порожньо? На сьогодні всі нормативи беруться зі стелі, зворотного зв'язку з регіонами немає. Міністерство каже: скільки є грошей, стільки беріть, ні в чому собі не відмовляйте, більше все одно немає. На місцях кажуть, що цього вистачить лише на 10 місяців. І сказати в цьому разі, хто правий, а хто ні, — неможливо. А якби нормативи були, це, з одного боку, зобов'язало б місцеву владу привести до ладу сфери освіти й охорони здоров'я, щоб вони відповідали нормативу, а з іншого, зобов'язало б державу виконувати в повному обсязі свої функції», — ділиться з ZN.UA своїми аргументами Юрій Ганущак, експерт із питань децентралізації.

Рахункова палата із завидною постійністю фіксує порушення у використанні бюджетних коштів, але висновків, схоже, ніхто з цього не робить. Так, аналіз використання в Харківській, Сумській і Полтавській областях коштів для забезпечення шкіл сучасними технічними засобами навчання показав, що, з одного боку, держфінансування торік було не на найкращому рівні (до 60% від визначених Мінфіном показників), а з іншого, навіть надані не в повному обсязі областям кошти зрештою не були використані за призначенням. Наприклад, деякі райради замість купівлі комп'ютерів витратили ці гроші на виплату заробітних плат учителям (це хоча б шляхетна мета). Але частину видатків було використано на закупівлю меблів, класних інструментів, друкованих матеріалів, плакатної продукції та іншого шкільного інвентарю, що не має жодного стосунку до передових технологій.

Звісно, є приклади не зловживань, а звичайної недбалості. Наприклад, держбюджет на забезпечення екстреної медичної допомоги (ЕМД) у Волинській і Рівненській областях у 2014 році виділив грошей недостатньо, але не через їх нестачу, а через недотримання держнормативів. Чисельність персоналу в штатних розписах обласних центрів ЕМД виявилася майже вдвічі меншою за затверджені Міністерством охорони здоров'я нормативи. Як наслідок, у Волинському центрі ЕМД бракує 35 бригад екстреної медичної допомоги, у Рівненському — 22 бригад. Через одну помилку в документах.

За столом переговорів порожньо

Виходячи з того, що ладу з нормативами немає, усі ці дисбаланси, які мали масовий характер до реформи, зберігаються і після неї. І коли ми об'єднаємо села в громади, питання з недостатнім забезпеченням делегованих повноважень держави стануть ще гострішими, адже видатки додадуться, десь знадобиться шкільний автобус, десь іще один фельдшерський пункт. І, попри всі фінансові успіхи регіонів, залишаться ті громади, яким грошей не вистачатиме на елементарне.

«При цьому місцеві бюджети самостійно вирішити це питання не зможуть, оскільки існує маса підзаконних актів тих самих міністерств, які один одному суперечать і не дозволяють ефективно використовувати кошти. Міністерствам це вигідно, у каламутній воді ж легше рибку ловити, ось вони й не поспішають розлучатися із системою, яку фактично неможливо контролювати, — змалював для ZN.UA ситуацію Олександр Слобожан, експерт Асоціації українських міст. — Якби був чіткий соціальний стандарт послуги, її конкретна вартість і прозора методика підрахунку, кожен місцевий бюджет знав би, що обсяг фінансування у сфері освіти, наприклад, становить 100 гривень, бо одна послуга коштує 1 гривню, а за стандартом їх має бути 100, і вони повинні обов'язково відповідати конкретним критеріям. Тоді можна було б говорити з державою на рівних, відсторонити міністерства від ручного управління цими грішми, викрити їх у нецільовому чи незбалансованому використанні коштів, умовно в купівлі золотих унітазів замість підручників. Але чинна нині система зручніша для чиновників».

Нормативи бюджетної забезпеченості мають бути затверджені на основі соціальних стандартів, і затвердити їх нескладно: для цього потрібно просто сісти за один стіл представникам Міносвіти, Міністерства охорони здоров'я та Мінфіну. У сфері освіти вирішити це питання буде простіше — теорія цих нормативів є, методика підрахунку є. «Що таке, по суті, норматив, норматив множиться на кількість населення і виходить та розрахункова сума субвенції, яка йде на місця. Але для того, щоб наявну методику застосувати, Міністерству освіти потрібно визначитися з власною політикою на місцях і тією моделлю інфраструктури, яка була б оптимальною для успішної роботи, виходячи з реальної інфраструктури й того, у який спосіб вона може бути реорганізована. Потім це все звіряється з реальними цифрами, і якщо вони не збігаються, прибираються ті функції, які, на думку міністерства, є необов'язковими. Якщо ж влада на місцях хоче запроваджувати додаткові послуги, вона може це зробити, але вже зі своїх власних коштів», — пояснив Юрій Ганущак. Саме цей мінімальний стандарт, описаний і розрахований міністерством, є обов'язковим для державного фінансування. У такому разі не виникає жодних сумнівів у тому, що покладені на громади повноваження і виконуються, і фінансуються в повному обсязі.

При цьому, за словами експерта, Мінфін має і аналіз інфраструктури, і всі необхідні розрахунки для визначення нормативу для освітньої субвенції. Їх досить просто ще раз перевірити. Бракує лише бажання Міносвіти все це впроваджувати на практиці. У сфері охорони здоров'я ситуація складніша, там навіть регуляторну модель ще не створено. Більше того, у сфері освіти порівняно точно відомо, скільки дітей має бути в класі, скільки вчителів необхідно для їх навчання, якими мають бути навчальні плани тощо. Кожну освітню програму описано й оцінено. У сфері охорони здоров'я все не так просто, на сьогодні в міністерстві ще не дійшли розуміння того, що, власне, рахувати.

У сфері освіти базовий рівень — це школа, об'єкт, який надає населенню завершену послугу у вигляді середньої освіти, якість якої можна оцінити завдяки системі зовнішнього незалежного оцінювання. З охороною здоров'я все набагато складніше, там більше закладів, більше послуг, рівень надання яких дуже неоднорідний, складніше оцінити якість надання цих послуг. Але це все одно потрібно зробити або хоча б почати робити. Нині, через 5 місяців від старту першого етапу реформи, посеред бюджетного року в міністерствах лише почали створювати робочі групи, які обговорюватимуть це питання.

«Секторальні трансферти — це сьогодні величезна проблема української реформи. Я був присутній на тригодинному обговоренні цієї теми в Міністерстві фінансів, і запитань у мене залишилося більше, ніж відповідей. Але вирішити цю проблему необхідно, оскільки вона зачіпає центральне питання реформи — розподілу функцій у державі. І не зовсім зрозуміло, чому міністерства не хочуть розлучатися зі своїми функціями», — поділився з ZN.UA враженнями Герст Ціммерман, німецький експерт, консультант українського уряду з питань децентралізації.

Утім, чому наші міністерства не поспішають із вирішенням цього питання, не зрозуміло лише сторонім спостерігачам. Люди, які живуть в Україні, розуміють, що реформу саботують із цілком конкретних корисливих мотивів. У будь-який момент держчиновники можуть усю проведену раніше роботу помножити на нуль, і місцевим бюджетам доведеться з отриманих коштів загальних фондів фінансувати і освіту, і охорону здоров'я. Загалом, це розмиє ті доходи, які почали залишатися в регіональних бюджетах, і перетворить децентралізацію на фікцію.

Створення прозорого механізму раціонального та ефективного застосування міжбюджетних трансфертів — це одна з основ децентралізації. Невирішеність цього питання ставить під сумнів готовність держапарату до реформування як такого. Ефективне використання бюджетних коштів є головним завданням держави, її органів і структур. А ще головним критерієм оцінки якості управління держфінансами. Адже всі недосконалості законодавства та нормативно-правового забезпечення лише стимулюють відомий «людський фактор» як у кріслі голови сільради, так і в кріслі міністра. Поки що якість управління державними грішми залишається традиційно низькою. Уряд із завзяттям реалізує ті напрями реформи, які йому на руку, і «забуває» про інші, менш привабливі. Зрештою реальна фінансова незалежність регіонів може так і залишитися фікцією.