Куди рухаються геодезія та картографія в Україні?

Воєнні події на Донбасі в повній мірі показали катастрофічний стан топографо-геодезичної та картографічної діяльності в державі. У перші місяці воєнних дій у військах взагалі не було топографічних карт. Застарілість інформації на картах значно ускладнювала планування та проведення бойових операцій, не дозволяла належним чином організувати взаємодію залучених до проведення АТО сил і засобів. Усе це стало наслідком системного знищення державної картографо-геодезичної служби.

Топографо-геодезичне та картографічне забезпечення потреб держави як елемент технології подвійного застосування є важливою складовою національної безпеки та оборони. Цим великою мірою визначається важливість діяльності державних картографо-геодезичних служб. Ще в 1947 році, враховуючи уроки Другої світової війни, Генеральна асамблея ООН ухвалила спеціальну резолюцію про необхідність створення самостійних державних картографо-геодезичних служб, на виконання якої такі органи були створені й досі функціонують як центральні органи виконавчої влади в понад 175 державах світу.

Завданнями державної картографо-геодезичної служби є створення національної системи відліку, забезпечення функціонування державної геодезичної мережі, загальнодержавне топографічне картографування території країни та розвиток національної системи картографування, топографо-геодезичне та картографічне забезпечення делімітації й демаркації державного кордону, розвиток геоінформаційних ресурсів і створення геоінформаційних систем тощо.

Аналіз ситуації в державі у цій сфері свідчить про наявність серйозних проблем, що потребують невідкладного розв'язання, виходячи з інтересів забезпечення сталого соціально-економічного розвитку України та, що зараз особливо актуально, — національної безпеки й оборони.

Довгий час (до 1991 р.) картографічна діяльність в Україні розвивалася як складова державної картографо-геодезичної служби СРСР: цивільної — Головного управління геодезії та картографії при Раді міністрів СРСР (ГУГК) і Військово-топографічної служби Збройних сил СРСР. Її характерними особливостями були абсолютна монополія держави на виконання топографо-геодезичних і картографічних робіт та надзвичайно високий рівень секретності картографічної інформації.

1 листопада 1991 р. постановою Кабінету міністрів України № 306 для топографо-геодезичного та картографічного забезпечення потреб країни було створено Головне управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті міністрів (Укргеодезкартографія). Структурними підрозділами її стали підприємства й організації, що входили до сфери управління ГУГК СРСР.

29 травня 1992 р. було засновано Топографічну службу Збройних сил України, яка сформувалася на базі трьох розрізнених топографічних служб Київського, Одеського та Прикарпатського військових округів і топографічних служб об'єднань і з'єднань видів ЗС СРСР, що дислокувалися на території України.

Перша половина 1990-х характеризувалася значними щорічними обсягами робіт Укргеодезкартографії з оновлення топографічних карт та їх друкування. Але з 1996—1997 рр. ситуація різко погіршується, що пов'язано з щорічним суттєвим скороченням бюджетного фінансування на виконання загальнодержавних картографічних робіт. Кількість оновлених Укргеодезкартографією номенклатурних аркушів топографічних карт (а це переважно карти масштабів 1:10 000 і 1:25 000) зменшилася з 3136 аркушів у 1992 р. до 297 у 1997-му й жодного аркуша — у 2000-му. Аналогічно скоротилися обсяги видання топографічних карт військовим відомством: у 1992 р. — 7,0 млн прим., 1993-му — 12,8, 1997-му — 0,52 млн прим.

Причинами різкого зменшення бюджетного фінансування галузі могло бути те, що уряду стало нецікаво фінансувати виконання таких робіт, оскільки це складне виробництво не давало «відкатів», які були можливі в інших сферах бюджетного фінансування, або ж те, що в цьому був прихований інтерес нашого північно-східного сусіда. Імовірно, мали місце обидва чинники.

Слід визнати, що в цей період були спроби відновити належне ставлення до топографо-геодезичної та картографічної діяльності в державі. Наприкінці 1998 р. Верховна Рада ухвалила Закон України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», важливі положення якого так і не вдалося реалізувати повною мірою, а численні зміни до закону ще більше ускладнили ситуацію. У серпні 2001 р. президент України видав указ «Про поліпшення картографічного забезпечення державних та інших потреб в Україні», але виконання його урядом та іншими органами виконавчої влади не було забезпечено.

Кризову ситуацію в цій сфері посилив конфлікт наприкінці 1995 р. між керівництвом цивільної та військової картографо-геодезичних служб щодо секретності, що призвело до припинення взаємодії Укргеодезкартографії та Топографічної служби.

Чималим гальмом для розвитку картографування країни була та сама необґрунтована секретність багатьох геодезичних і картографічних даних. Зараз як парадокс можна сприймати підписання у 1993 р. Україною Угоди про взаємне забезпечення збереження міждержавних таємниць із державами-учасницями СНД, який включав і загальне засекречування топографо-геодезичної та картографічної інформації, опрацьованої за радянських часів. Після 1991 р. в Україні на складах військових округів зберігалося майже 400 млн прим. топографічних карт (закордонних територій) Генерального штабу ЗС СРСР, на які тоді був попит з боку заінтересованих споживачів, зокрема закордонних, що могло принести державі значні надходження. Але через секретність більшу частину цих карт брутально знищили.

Найбільше засекреченість картографічної інформації позначилася на формуванні внутрішнього попиту на топографічні карти: він повністю був втрачений і через секретність, і через застарілість інформації про стан місцевості, непроведення її систематичного оновлення.

Реалізації картографо-геодезичною службою загальнодержавних функцій перешкоджали численні реорганізації. Укргеодезкартографія до 2014 р. пройшла реорганізацію вісім разів, унаслідок чого її статус із центрального органу виконавчої влади поступово знижувався аж до повної ліквідації, хоча з часом була виділена як структурний підрозділ другорядного центрального органу виконавчої влади (Держземагентство), що не має відношення до широкого комплексу завдань, які має розв'язувати державний орган з питань топографічної, геодезичної та картографічної діяльності. Адже діяльність державної картографо-геодезичної служби має комплексний науковий, міжгалузевий і міждержавний характер.

Аналогічно в останні роки знизився статус військової топографічної служби.

Остання реорганізація цивільного відомства, коли постановою Кабінету міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 було утворено Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) шляхом перетворення Держземагентства, також не розв'язала проблем. Якщо діяльність Держземагентства спрямовувалася й координувалася Кабміном через Міністерство аграрної політики та продовольства, то тепер Держгеокадастр функціонує в орбіті Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Такий перехід до нового відомства загалом слід оцінити позитивно. Але взаємодія між Мінрегіоном, який забезпечує формування державної політики у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності, і Держгеокадастром, який реалізує державну політику в цій сфері, має, як і в попередніх випадках, фактично декларативний характер. Адже в міністерстві немає жодного структурного підрозділу, який би розробляв цю державну політику або хоча б був куратором топографо-геодезичної та картографічної діяльності. Фактично Держгеокадастр сам формує й реалізує відповідну державну політику. А результати — загалом плачевні!

Руйнування картографо-геодезичної галузі в Україні, яка й так ледь жевріла, особливо прискорилося після передачі її земельному відомству.

Одним із головних завдань державної картографо-геодезичної служби є створення національної системи відліку, забезпечення функціонування та розвитку державної геодезичної мережі.

Запровадження рішенням українського уряду з 1 січня 2007 р. на території країни Державної геодезичної референцної системи координат УСК-2000, що відповідає міжнародним стандартам, забезпечило лише планову складову системи координат. Процес досі гальмують різні відомства, передусім земельне. Робіт з удосконалення національної системи висот і розвитку гравіметричної мережі досі в Україні не проводили. Невирішеним залишається й питання встановлення висотної системи відліку.

Іншим головним завданням картографо-геодезичної служби є загальнодержавне топографічне картографування території країни. В основі сучасної системи геопросторової інформації — топографічні карти, які створюються в єдиній системі просторових координат і висот за уніфікованими та узгодженими між собою умовними знаками й класифікаторами. Топографічні карти як основні джерела інформації про місцевість є одними з найважливіших засобів управління військами.

Через послідовне скорочення бюджетного фінансування зараз у нас катастрофічна ситуація з актуальністю топографічних карт. Абсолютна більшість номенклатурних аркушів топографічних карт масштабів від 1:10 000 до 1:200 000 застаріла й не відповідає сучасному стану місцевості: 98,4% топографічних карт цих масштабів відображають інформацію про стан місцевості понад десятирічної, а 70,3% — понад двадцятирічної давності. Перестав працювати технологічний ланцюжок послідовного складання топографічних карт від великих масштабів до менших.

Актуальність і достовірність інформаційного наповнення топографічних карт набули особливого значення в умовах проведення антитерористичної операції, коли на практиці дав про себе знати вкрай незадовільний стан картографічного забезпечення потреб держави, до якого ми під чиюсь дудку або просто через власну недалекоглядність у результаті прийшли. У нас немає не лише актуальних топографічних карт значних територій, а й загалом топографічних планів великих міст.

Тут, як і в багатьох інших випадках, пов'язаних із захистом від російської агресії, треба щиро подякувати волонтерам, які, особливо в перші місяці воєнних дій на Донбасі, доклали чимало зусиль для картографічного забезпечення ведення бойових дій. Завдяки волонтерам розроблялася й друкувалася картографічна продукція для військових і добровольчих підрозділів, закуповувалися середньомасштабні адміністративні карти та карти автомобільних доріг, а також постачалася супутня продукція (навчальні топографічні карти, компаси тощо) Оперативно було налагоджено послідовність технологічних процесів, встановлено контакти зі спонсорами, друкарнями. Волонтери-картографи розробляли номенклатурні аркуші карт масштабу 1:50 000 і космофотокарти масштабу 1:10 000. Невже реальні обставини бойових дій і вимоги до сучасних карт не могли заздалегідь спрогнозувати відповідні посадові особи та фахівці?

Стала наочною ситуація, про яку ми неодноразово говорили: система топографічного забезпечення потреб держави потребує суттєвого перегляду. Топографічні карти й плани в Україні, головним споживачем яких є військове відомство, зараз створюються за нормативно-технічними документами, що фактично повторюють відповідні радянські положення та інструкції зі створення й оновлення топографічних карт. Радянські, а отже й сучасні українські топографічні карти були складені переважно на основі узагальненого досвіду використання карт у роки Другої світової війни. Масштабні ряди топографічних карт були визначені ще наприкінці 1920-х — на початку 1930-х рр. Відтоді кардинально змінилися характер і тактика ведення воєнних дій. Розвиток науки й техніки, інформаційних технологій, потреб потенційних користувачів картографічної інформації ставлять нові вимоги й відкривають нові можливості визначення змісту топографічних карт, а також забезпечення їх актуальності.

Основні принципи й загальні вимоги до створення та оновлення державних топографічних карт зараз регламентує Порядок загальнодержавного топографічного та тематичного картографування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 4 вересня 2013 р. № 661. Хоча документ і не передбачає серйозної, давно назрілої ревізії підходів до створення топографічних карт, у ньому, однак, запропоновано низку суттєвих новацій, зокрема випуск топографічних карт трьох видів: з уніфікованим змістом, розширеним змістом і спрощеним змістом, визначення державною базовою топографічною картою — масштабу 1:10 000, визначення основних державних топографічних карт, періодичність оновлення державних топографічних карт не більш як п'ять років. Але й цей нормативно-правовий документ державного рівня ніхто не збирається виконувати.

Досвід ведення бойових дій у зоні АТО показав затребуваність з боку військових підрозділів топографічних карт масштабів 1:10 000 і 1:25 000, топографічних планів міст не лише масштабу 1:10 000, а й масштабу 1:5 000 для невеликих населених пунктів, що раніше не передбачалося нормативно-технічними документами. Топографічна служба ЗС України, оновивши за наявними матеріалами аркуші топографічних карт масштабу 1:50 000 на зону проведення АТО, змушена тепер виготовляти з них за допомогою механічного збільшення карти масштабу 1:25 000.

А де ж діяльність цивільної картографо-геодезичної служби, що відповідає за первинне топографічне картографування в масштабі 1:10 000 і подальше створення похідних топографічних карт масштабу 1:25 000? У той час як військова топографічна служба, суттєво наростивши свої потужності, не справляється з великими обсягами картографічних робіт, цивільне відомство взагалі перебуває в іншому вимірі. Більшість державних топографо-геодезичних і картографічних підприємств ледве зводить кінці з кінцями, перебиваючись малокваліфікованими як для геодезистів і топографів землевпорядними роботами. Дивує відсутність будь-якого дієвого реагування владних структур на необхідність терміново виправити критичну ситуацію з топографічним забезпеченням території проведення АТО та потенційно небезпечних територій Сходу й Півдня країни, а також відсутність координації дій військового та цивільного відомств. Протягом 2014—2015 рр. цивільному відомству держава не виділила ні копійки на оновлення первинних топографічних карт, не заплановані кошти й на 2016 р.

Демонополізація виконання топографо-геодезичних і картографічних робіт із перших років незалежності призвела до почастішання випадків дублювання топографо-геодезичних робіт, які виконувалися й виконуються різними відомствами за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. Наслідком цього стало таке небезпечне явище, як розрив єдиного топографічного простору України. Результати проведених відомчих топографо-геодезичних робіт, які виконувалися найчастіше в різних системах координат і до того ж з різною точністю, не наносилися надалі на топографічні карти й плани та значною мірою виявилися непорівнянними.

Знаковим негативним прикладом недержавного підходу до організації державних топографо-геодезичних і картографічних робіт стали роботи зі створення Державного земельного кадастру, які виконувалися за рахунок кредиту Світового банку. Саме масова інвентаризація земель, розпочата Держкомземом у середині 1990-х рр., призвела до розриву єдиного топографічного простору. Результати інвентаризації земель (визначені межі земельних ділянок) не наносилися на топографічні планшети масштабів 1:500 або 1:2 000 — 1:5 000 у населених пунктах і на топографічні карти масштабу 1:10 000 — за межами населених пунктів. Це призвело до негативного результату інвентаризації земель, наочно виявленого в Публічній кадастровій карті, що стала доступною як геоінформаційний ресурс в Інтернеті з 1 січня 2012 р. Публікація цих земельно-кадастрових даних — показовий підсумок майже 20-річної діяльності земельного відомства зі збору геопросторових даних про земельні ділянки.

Уперше громадськість змогла побачити, в якому жалюгідному стані перебуває офіційна кадастрова інформація — численні помилки в місцезнаходженні та конфігурації земельних ділянок, окремі ділянки в прибережних смугах «плавають» далеко в річці чи морі, велика кількість випадків, коли земельні ділянки частково накладаються одна на одну або між сусідніми ділянками з'явилися великі розриви. Якби межі земельних ділянок наносилися на єдину топографічну основу, то переважної більшості помилок у розташуванні земельних ділянок можна було б уникнути. Однією з головних причин незадовільного стану геопросторових даних у Державному земельному кадастрі став малопрофесійний рівень топографо-геодезичного та геоінформаційного забезпечення Держкомзему (Держземагентства).

За якістю Публічної кадастрової карти можна загалом оцінити ефективність використання державою коштів кредиту Світового банку. У межах проекту впродовж 2007—2012 рр. було проведено аерофотозйомку всієї території України, однак знімки, за укладеною з банком угодою, українська сторона не мала права використовувати для оновлення державних топографічних карт до повного завершення аерофотозйомки. Ну а після здачі робіт ситуація, зафіксована на знімках, виявилася вже застарілою, і для топографічного картографування матеріали вже були непридатні. Державні топографо-геодезичні підприємства за умовами кредитної угоди до тендерних процедур не допускалися, хоча пізніше їх використовували на субпідряді, бо саме вони могли кваліфіковано виконати відповідні роботи. Так досить дивно дехто з представників української держави, які готували та виконували угоду з банком, дбав про ефективність використання кредитних ресурсів.

Після входження Укргеодезкартографії до складу Держземагентства практично припинено виконання загальнодержавних топографо-геодезичних і картографічних робіт, за винятком робіт із делімітації та демаркації державного кордону, які до того ж фінансуються вкрай незадовільно. Попри запроваджену ще з 1 січня 2007 р. нову систему координат УСК-2000, в останні роки більшість геопросторових даних земельне відомство збирало в застарілих малоточних системах координат СК-42 і особливо СК-63, де спотворення сягають 2—6 м, і в похідних від них місцевих системах координат, де спотворення координат і без того сягає 1—3 м.

Земельне відомство нав'язало суспільству через законодавця методологічно помилкову думку, що основою всіх державних кадастрів є дані Державного земельного кадастру. Насправді такою основою є топографічна основа, на якій дано точне неспотворене зображення всіх об'єктів, зокрема гідрографії, шляхів сполучення, ареалів рослинності, елементів рельєфу тощо, які часто виступають природними межами землеволодінь. Згідно з чинним законодавством, саме картографічна основа земельного кадастру є основою всіх інших кадастрів. Але це — спроба прив'язати все до земельного кадастру, хоча саме єдина топографічна основа є міжгалузевим, міждисциплінарним документом для всіх сфер економіки, науки та оборони.

На стані топографо-геодезичної та картографічної діяльності в державі негативно позначилася призупинка, значною мірою з вини державного органу управління майном, діяльності державного підприємства «Державний картографо-геодезичний фонд України». Підприємство, окрім ведення державного картографо-геодезичного фонду, державного обліку топографо-геодезичних і картографічних робіт, виконувало такі важливі функції, як реалізація топографо-геодезичної та картографічної продукції. Уже понад два роки подані заявки не виконуються, підприємство практично припинило свою діяльність.

Припинення в останні роки загальнодержавних топографо-геодезичних робіт призводить до кадрової деградації, падіння професійного рівня суб'єктів топографо-геодезичної та картографічної діяльності.

Майже два десятиліття пріоритетним напрямом розвитку топографо-геодезичної та картографічної діяльності у світі є формування національних інфраструктур геопросторових даних. Співтовариство європейських держав уже давно реалізує проект інфраструктури геопросторових даних Європи INSPIRE. В Україні ж упродовж уже понад десяти років не спромоглися розробити й затвердити прийнятну концепцію формування національної інфраструктури геопросторових даних, не кажучи вже про ухвалення Закону України «Про формування національної інфраструктури геопросторових даних», розроблений проект якого страждає вузьковідомчістю та неефективністю механізмів реалізації.

Минуло більше року відтоді, як було утворено Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру. Картографо-геодезична громадськість, усе суспільство очікували реальних зрушень у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності. Однак відбулася лише зміна вивіски відомого своїми корупційними діями Держземагентства. Кадрова політика з добору керівництва профільного департаменту, коли на посаду директора департаменту топографо-геодезичної та картографічної діяльності замість досвідченого фахівця ставлять молодих вінницьких хлопців (один уже повернувся до Вінниці), дуже далеких від профільної сфери, свідчить про наміри займатися чим завгодно, тільки не реалізацією державної політики у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності. Це також підтверджують і проведені конкурси на заміщення вакантних посад керівників державних підприємств галузі.

Невже держава не розуміє важливості забезпечення просторовою інформацією потреб національної безпеки й оборони, розвитку територій, упорядкування геоінформаційних ресурсів? Як ми плануємо залучати іноземні інвестиції, якщо не здатні надати потенційним інвесторам актуальну інформацію про просторові дані? Або, може, центральний орган виконавчої влади у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності вирішив — навіщо нам розвивати власну геодезію й картографію, якщо карти є в Google?