Бюджет-2017: ефект "скрині"

Сьогодні вся соціально-економічна громадськість країни зайнята аналізом проекту державного бюджету на 2017 р. і підготовкою пропозицій до нього. Слід віддати належне уряду — вперше за останні кілька років бюджет внесли 15 вересня, що дало змогу розглядати його за повною процедурою. Нагадаю, що ця процедура (встановлена регламентом Верховної Ради) передбачає два читання, а в разі необхідності — і третє, так, щоб у листопаді-грудні ухвалити його остаточно.

На відміну від звичайного законопроекту (коли перше читання — це схвалення концепції проекту та прийняття його за основу, а друге — розгляд пропозицій до нього), перше читання проекту закону про держбюджет передбачає схвалення парламентом висновків і пропозицій, підготовлених бюджетним комітетом на підставі пропозицій профільних комітетів і фракцій, народних депутатів, де вони висловлюють свої "побажання". Іншими словами, висновки та пропозиції — це консолідована позиція парламенту. Вона може суттєво відрізнятися від урядового проекту, але уряд зобов'язаний її розглянути й на основі ухваленого документа підготувати законопроект до другого читання, під час якого він може бути ухвалений загалом. Або не ухвалений, і тоді потрібно йти на третє читання.

Така процедура дає змогу вирівняти позиції виконавчої та законодавчої влад (проект тричі передається "з рук у руки"), що в ідеалі має призвести до ухвалення збалансованого держкошторису, який відповідав би двом базовим принципам державного управління: ефективності та справедливості. У цьому разі це стосується формування доходів і видатків бюджету, а також його фінансування (яке включає створення та погашення держборгу й дефіциту).

Але метою цієї статті не є детальний аналіз процедури чи самих показників бюджету, поданого урядом. Цифри вже досить ретельно проаналізовано самими авторами документа (Мінфіном і урядом), а також експертами та журналістами (зокрема на сторінках ZN.UA). І якщо говорити про цифри, то висновок такий: цей проект бюджету дуже схожий на попередні аналоги та на бюджет поточного року як за своєю структурою, так і за реалістичністю. І це — його основна проблема. Звісно, порівняно з поточним роком показники скориговано на інфляцію та оптимістично передбачуване економічне зростання в 3%, трохи підвищено видатки на зарплату бюджетникам і управлінцям, на оборону та безпеку, на дотації Пенсійному фонду та субсидії населенню на оплату житлово-комунальних послуг. Бюджет стає у 2017 р. ще соціальнішим за своєю структурою, а отже, менш стійким до можливих змін макроекономічної ситуації та тих базових припущень, які покладено в основу макропрогнозу (зростання сільськогосподарських і сировинних ринків для українського експорту).

І тут ми логічно підходимо до фундаментальної проблеми проекту бюджету на наступний рік: він сформований у межах старої споживчо-сировинної моделі розвитку економіки. Точніше, це навіть модель не розвитку, а занепаду. Рушійними силами цієї моделі є експорт сировини (або товарів первинної переробки), повільне "підтягування" доходів громадян до прожиткового мінімуму, а також їх масове субсидування та дотування. Результатом цієї моделі стає періодичне виникнення критичних дисбалансів і дефіцитів (платіжного, фіскального, енергетичного та низки інших). Для покриття цих дисбалансів країна вдається до міжнародної та іноземної допомоги, що ставить її в економічну, а з часом — і в політичну залежність від кредиторів (докладніше це описано в статті "Прагматизм економіки чи економіка прагматизму", а також у дослідженні "Політика економічного прагматизму"). Проблема навіть не в самій моделі (ми вельми умовно називаємо ситуацію, що склалася, моделлю), а в тому, що її потенціал, заснований на переділі та експлуатації радянської спадщини, вже вичерпався, що заводить країну в економічний глухий кут і прирікає на вічне відставання від європейських і світових конкурентів. За підрахунками міжнародних фінансових організацій, якщо українська економіка зростатиме темпами 2–3% на рік (це найкраще, що може видати наявна модель), то до 2021 р. ми "досягнемо" ВВП на душу населення рівня 2013 р. Це шлях "угору сходами, що ведуть униз". Але наші економічні партнери-конкуренти не стоятимуть на місці, а підуть угору, відповідно, відставання від них збільшуватиметься та матиме тенденцію досягти ступеня "назавжди".

Але повернімося до проекту бюджету та спробуймо подивитися, які ж проблеми країни він розв'язує (або намагається розв'язати). Уряд у своїх презентаціях і виступах задекларував, що бюджет 2017 р. складений, виходячи з низки пріоритетів, які окреслюють напрями реформ. Ми нарахували їх десяток, що, чесно кажучи, забагато для такої бідної країни. Навіть дуже багаті держави, як правило, одночасно намагаються розв'язувати не більше 4–5 ключових завдань, які можна назвати пріоритетами.

Для прикладу візьмімо кілька з проголошених пріоритетів, які справді заслуговують на таке визначення. Наприклад, будівництво доріг. Те, що створюється дорожній фонд (14,2 млрд грн мінус 7,3 млрд грн на обслуговування та погашення боргів), — це позитивно, але це вже було. Його вже створювали, ліквідовували, потім знову створювали й знову ліквідовували… Але доріг як не було, так і немає, а те, що можна назвати дорогами, побудовано переважно за рахунок міжнародних кредитів і іноземних позик (наступного року уряд очікує отримати 1 млрд дол.), які потрібно віддавати — і це теж проблема. Тобто саме по собі створення фонду проблему не розв'язує. Тому тут уряду можна лише побажати успіху в його наповненні, але звернути увагу на те, що одну проблему (дефіцит якісних доріг) бажано розв'язувати, не створюючи нових проблем (накопичення держборгу в іноземній валюті без ясного розуміння джерел погашення). Тобто якщо ми хочемо розвиватися за рахунок запозичень, то потрібно мати такі темпи зростання, які б дозволяли їх повертати своєчасно й без шкоди для внутрішнього розвитку.

Ще один пріоритет, на якому акцентується увага, — це енергоефективність. Проект бюджету передбачає 800 млн грн на формування відповідного фонду. Проблема, звісно, дуже важлива. Адже видатки на субсидії населенню зросли в цьому бюджеті до 50 млрд грн і обіцяють зростати далі. Не отримувати субсидії стає вже якось непристойно й незручно перед урядом. Він просто вмовляє громадян звертатися й отримувати їх буквально явочним порядком через Інтернет. Але не полишає відчуття, що так буде не завжди. Бюджет просто не витримає. І вихід тут один — енергозбереження. Фонд, що створюється, має відкрити для людей доступ до фінансових ресурсів для модернізації своїх будинків з метою зменшення споживання енергії. Але згаданих 800 млн грн для цього явно мало, якщо розуміти масштаб проблеми. І тут знову є надія на 100 млн євро чи то від кредиторів, чи то від донорів, які мають дати (або позичити) гроші на формування цього фонду. Але лишається багато запитань: чи дадуть і скільки? Які будуть умови? Який механізм отримання та витрачання коштів? У що це обійдеться пересічному мешканцеві багатоквартирного будинку? І так далі.

А, наприклад, як реалізовуватимуться такі пріоритети, оголошені урядом, як відродження промислового комплексу та розвиток АПК? Щодо промисловості взагалі нічого не побачили, а щодо АПК замість 20–25 млрд грн, які вони отримували від ПДВ, їм дають трохи більше 5 млрд, і то ще незрозуміло, з яких джерел і на що саме. Припускаємо, що важко буде нашим аграріям конкурувати з європейськими фермерами, які отримують значні субсидії від держави. Як інтелектуальний внесок ми можемо запропонувати уряду розробити й профінансувати програму виготовлення та закупівлі вітчизняних залізничних вагонів. З одного боку, є попит: аграрії, дорожники та інші галузі волають про їх нестачу, що гальмує процеси виробництва, доставки та реалізації продукції. З другого — у країні є цілий машинобудівний комплекс з виробництва рухомого складу для залізничних перевезень. З третього — це хороший внутрішній ринок для металургів тощо. Тобто виникає виробничий ланцюжок, який створює нові робочі місця або зберігає наявні, дає змогу розвиватися технологіям, а отже, і створює попит на інженерні спеціальності та наукові розробки. Зрештою це трансформується в додану вартість, ВВП, доходи громадян і бюджету.

На мій погляд, саме аналіз галузевих і міжгалузевих балансів і на його основі розроблення програм створення доданої вартості в Україні мають бути в центрі уваги Міністерства економічного розвитку і торгівлі. Якщо ми хочемо торгувати, то потрібно виробляти продукцію, яка зможе конкурувати на світових ринках. А для цього потрібні інвестиції, багато інвестицій у створення та модернізацію підприємств. І не просто підприємств, а інноваційних, які б відповідали рівню технологій, здатних до подальшого розвитку. За нашими розрахунками, щоб досягти темпів зростання хоча б 7% на рік, щорічні обсяги інвестицій за рахунок усіх джерел потрібно збільшити щонайменше в п'ять разів. А для цього держава має зробити дві принципові речі: створити стимули та зменшити ризики для інвесторів. У цьому й полягає власна активна державна економічна політика, якої так сьогодні бракує поряд із реформами, що проводяться за сприяння (фінансового та експертного) наших партнерів і кредиторів.

Не бачу сенсу знову викладати покроково, що потрібно робити в межах цієї нової економічної політики, яка має створити інвестиційну модель розвитку. Це все вже не раз описано як у дослідженнях і програмах Інституту суспільно-економічних досліджень, так і в пропозиціях інших дослідницьких центрів, а також бізнес-асоціацій, для яких це питання майбутнього для бізнесу, який вони об'єднують. Сенс, можливо, з'явиться, коли необхідність такої політики буде усвідомлена й сприйнята тими, хто має її реалізувати. І така можливість з'являється в процесі обговорення та ухвалення проекту державного бюджету на 2017 р. Але в тому разі, якщо на проект бюджету дивитися не з точки зору "скрині", з якої можна витягти гроші, а з точки зору того, які проблеми суспільства він розв'язує сьогодні, завтра чи за десять років.

Колись наприкінці 90-х минулого століття, коли молода команда Міністерства фінансів створювала основи бюджетної системи незалежної України, ми мріяли й робили все можливе, щоб бюджет став фінансовим планом розвитку країни, а не просто кошторисом, складеним із того, що є, і розподіленим на те, без чого не можна обійтися. Минуло двадцять років, а все ще є над чим трудитися…

Я впевнений, що бюджет на 2017 р. буде ухвалено і ухвалено вчасно. І буде бюджетна ніч, і буде бюджетний ранок голосування. І багато хто, хто вчора говорив "ніколи" і "ні за що", скаже: "Краще мати поганий бюджет, ніж не мати жодного" і дружно проголосує. Усе це обов'язково буде, і це в принципі добре. Але я хотів би звернутися до тих, хто ухвалюватиме рішення: "Чи зможете ви цим бюджетом, за який голосуєте, переконати тисячі підприємливих і активних молодих людей, які ухвалили рішення виїхати з країни, змінити своє рішення й залишитися? Тут учитися, трудитися та мріяти. Або хоча б повернутися сюди. Якщо зможете — успіхів вам!".