Як перетворити законотворчість із хаосу на процес

Слабка працездатність Верховної Ради України вже стала притчею во язицех. І справа не лише в якості депутатського корпусу — в усі часи парламент демонстрував низький коефіцієнт корисної дії, якщо говорити технічними термінами.

Немає жодної гарантії, що ситуація поліпшиться і в разі приходу до влади нинішньої опозиції, оскільки умови функціонування вищого законодавчого органу не сприяють формуванню справді конструктивної опозиції, яка пропонує свої підходи для вирішення проблем. Хронічне запізнення з ухваленням законодавчих актів, надмірна завантаженість, помножена на, м'яко кажучи, невисоку відповідальність народних обранців, які або не ходять на засідання парламенту, або засмічують "спамом" законодавчу кухню — це далеко не всі об'єктивні чинники низької продуктивності "фабрики виробництва законів".

Проблема вдосконалення законодавчого процесу набула такої гостроти, що над нею наприкінці 2015-го — на початку 2016-го працювала навіть місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса, яка виробила ряд рекомендацій для українського парламенту. І хоча вони справедливі, проте зараз у них невисока перспектива втілитися в життя. Запровадження "Білої книги" (тобто концепції закону) добре функціонує в країнах, де парламент тісно взаємодіє з урядом і гарантовано голосує за його ініціативи. У нас же більшість нестійка, слабо пов'язана ідеологічними платформами, тому "Біла книга" краще приживеться саме в уряді, а не в парламенті. Хороший приклад — затверджена урядом 1 квітня 2014 р. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, основні положення якої сьогодні реалізуються запровадженням окремих законів. Зрозуміла також і порада європейських експертів перетворити засідання узгоджувальних рад на робочі зустрічі лідерів фракцій, а не на додаткові можливості для ефектних шоу.

Справедлива також рекомендація переглянути процедуру ухвалення законів: за "звичайні" закони голосувати простою більшістю, а ось за "особливі" — конституційною. Така практика є в багатьох європейських країнах, де законопроекти поділені на прості й "органічні", проте необхідно визначити чіткі й однозначні критерії такого поділу. І найголовніше — такі процедури мають знайти своє відображення у змінах до Конституції України. На сторожі однакового статусу законів стоїть ст. 91 Конституції України, яка встановлює, що "Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу", тобто щонайменше 226 голосами народних обранців. Норма практично найжорсткіша серед подібних у більшості демократичних держав. Можна скільки завгодно апелювати до дисциплінованості та відповідальності народних депутатів, але такі умови надто важко дотримати не лише через додаткові функції депутатів (наприклад, участь в офіційних делегаціях), а й через суто фізіологічні потреби. "Кнопкодавство", яке певним чином знімало цю проблему в минулому, сьогодні суспільство цілком справедливо критикує, хоча Конституцією Франції, наприклад, голосування за іншого депутата допускається "у виняткових випадках", але не більше, ніж за одного відсутнього колегу. Парламентська боротьба в Україні перетворилася з конкуренції ідей на спроби опозиції просто не допустити роботу парламенту, взяти змором представників більшості, домогтися будь-якою ціною, щоб у залі не було потрібної кількості тих, хто голосуватиме "за". Ну і, звісно, не зовсім логічні з ідейного боку ситуативні союзи при голосуванні за деякі акти навіюють підозри про "змову", "купівлю" і "зраду".

У більшості європейських країн законодавчі акти ухвалюються більшістю присутніх парламентарів, тому парламентська більшість стежить за тим, щоб у залі не переважала опозиція. У Швеції, наприклад, до залу не допускають стільки депутатів від опозиції, скільки депутатів від більшості перебуває в офіційних відрядженнях. У країнах англосаксонської традиції, щоправда, закони ухвалюють-таки конституційною більшістю, але за дисципліною там стежать парламентські пристави, які мають право доставляти депутатів для натискання кнопки мало не зі смертного одра. Така традиція тягнеться з часів, коли представники монарха стежили, щоб ворогуючі клани фізично не повбивали одне одного в парламенті. До того ж, дуже багато рішень у нормотворчому процесі віддається на відкуп профільним комітетам, тоді як у сесійному залі ухвалюють остаточні акти. В Україні такі права надані двом комітетам — бюджетному та з питань запобігання корупції, хоча, відверто кажучи, це не зовсім вписується в конституційне поле.

Але повернімося до норм ст. 91 Конституції. У ній фігурують поняття "закони, постанови, інші акти". Не рішення, а акти, тобто юридично значущі документи, обов'язкові для виконання третіми особами. Які процедури просування цих актів — внутрішня кухня парламенту. Тобто такі етапи, як внесення до порядку денного, ухвалення в першому читанні, ухвалення в другому читанні, ухвалення поправок є не актами, а рішеннями внутрішнього характеру парламенту. А щодо них Конституція не встановлює жодних норм. Тому такі рішення, крім голосування в цілому за проект закону, постанови чи іншого акта, можуть ухвалюватися не конституційною, а іншою більшістю. Чи то від кількості зареєстрованих на засіданні; чи то присутніх у залі, реально — вставлених у гніздо для голосування карток; чи то тих, хто взяв участь у голосуванні. Остання позиція виглядає найпривабливішою для структурування парламенту, оскільки змушує бути завжди в тонусі — як більшість, так і опозицію. Адже ухвалення рішення не гарантоване автоматично наявністю переважної кількості депутатів від більшості. Опозиції потрібно виказувати свою активну позицію, голосуючи проти, або утримуватися. Звісно, потрібно змінити й інші норми регламенту, встановити, що техніко-юридичне опрацювання проекту здійснюється перед голосуванням за ухвалення проекту в цілому. Тобто момент голосування в другому читанні та момент голосування в цілому можуть бути розведені в часі. І перед голосуванням у цілому обговорення законопроекту вже не проводиться — позиції всіх сторін чітко визначилися на етапі ухвалення в першому та другому читанні. Це дасть змогу мобілізувати депутатів у окремі дні для результативного голосування, що прискорить проходження законодавчих актів.

Безперечно, залишається питання великої кількості зареєстрованих законопроектів, що не мають законодавчої перспективи здебільшого через їхню низьку якість. Це здебільшого розуміють і самі народні депутати, які, тим не менш, вважають, що кількість зареєстрованих законопроектів є переконливим аргументом для виборців щодо їхньої високої працездатності. Тому в комітетах і лежать тисячі законопроектів, що не мають жодного шансу бути ухваленими. Але їх змушені опрацьовувати працівники секретаріату й розглядати профільні комітети, і їх, як правило, відхиляють.

Між тим норма ст. 93 Конституції встановлює, що право законодавчої ініціативи мають уряд, президент і народні депутати. Виходячи з того, що термін "депутати" вживається у множині, звучать пропозиції встановити мінімальну кількість народних обранців для реєстрації законопроекту. Проте таке тлумачення Конституції, мабуть, не знайде розуміння в суддів Конституційного суду. У цьому випадку слід звернути увагу на те, що законодавча ініціатива закінчується на етапі саме реєстрації законопроекту, присвоєння йому реєстраційного номера. Схвалення його Конституція, природно, не гарантує. Більше того, до підпису президентом доживає хіба що десята частина зареєстрованих законопроектів, причому змінених унаслідок процедури другого читання. Тому є сенс запровадити певний фільтр для зареєстрованих законопроектів, який дасть змогу відсіяти левову частку законотворчого сміття. Йдеться про запровадження процедури заповнення листа підтримки зареєстрованого законопроекту народними депутатами. Мається на увазі, що спрямовувати після реєстрації проект до профільних комітетів будуть лише тоді, коли його ініціатор збере підписи депутатів у кількості не менше за кількість народних депутатів у найменшій фракції парламенту або заручиться листом підтримки від уряду. З одного боку, це дасть змогу навіть найменшій політичній силі заявити про свою ідеологічну позицію, а з іншого — змусить народних обранців ретельніше працювати над законодавчою ініціативою. Адже зібрати до двох десятків підписів колег під відверто слабким документом буде непросто — деякі народні обранці дорожать своєю репутацією. Кількість підписантів не є надмірною, оскільки апріорі ініціатор законопроекту сподівається на ухвалення свого творіння, а це на порядок більше голосів, ніж ті, що необхідні для підтримки законопроекту.

Звісно, такий фільтр недостатній для того, щоб залишити на розгляді в парламенті не більше 20 законопроектів, які ґрунтовно опрацьовують упродовж сесії, як це робиться в більшості розвинених країн. Залишається ще проблема проектів, незбалансованих у фінансовому плані, але чутливих для виборців. Та сама Конституція Франції зазначає, що проекти від депутатів, які обтяжують зобов'язання держави або зменшують доходи бюджету, парламент узагалі не розглядає. Таку норму доцільно було б імплементувати і в Регламент Верховної Ради України. Хоча зараз мало шансів, що цю пропозицію схвалять. І взагалі вона потребуватиме конституційного коригування, проте з посиленням ідеологічної складової в українському політикумі необхідність привести до спільного знаменника бажання та можливості стане необхідною умовою розвитку країни. У всякому разі, цього вимагатиме розвинене громадянське суспільство.

На сьогодні важливо знайти рішення, які поліпшують роботу українського парламенту, не виходячи за рамки чинної Конституції. Рішення запропоновано. Група депутатів виявила бажання підтримати відповідний законопроект. Є надія, що він днями буде зареєстрований у ВР. Черга за парламентом.