Як провести успішну податкову реформу: досвід Словаччини для України

Тотальна корупція, неефективне використання бюджетних коштів, колосальні втрати через численні податкові пільги при мінімальній віддачі від їх застосування... Попри бурхливу, іноді доволі успішну діяльність, спрямовану на оздоровлення сектору державних фінансів, навряд чи помилюся, якщо скажу, що навіть найпалкіші прихильники нинішнього уряду й президента не вірять у те, що влада зможе подолати ці надзвичайно гострі проблеми. Ще менше оптимізму щодо перспектив податкової реформи. Складно навіть теоретично уявити, що уряд колись зможе досягти відчутного прогресу в зниженні тотального фіскального тиску на бізнес, зменшенні обсягів мінімізації оподаткування, спрощенні адміністрування податків, розв’язанні хронічних проблем із відшкодуванням ПДВ.

Насправді сьогоднішні українські проблеми сектору публічних фінансів загалом і податкової політики зокрема не унікальні. Більшість із них були актуальні для всіх постсоціалістичних країн. Але, як показала практика, ці проблеми можна розв’язати, застосувавши ефективні економічні механізми.

Дуже цікавим і корисним для України може бути досвід Словацької Республіки, яка починала розвиток економіки в таких самих складних умовах, що й Україна. Ще десять років тому країна мала надскладну систему оподаткування, місцеві групи впливу (бізнес, регіони) роздирали бюджет через лобіювання численних податкових пільг, а компанії виводили прибутки в офшори. Але завдяки проведенню ефективних, хоча й не завжди популярних реформ сьогодні країна сформувала найконкурентоспроможніший фіскальний простір у Центрально-Східній Європі.
Економічний ривок Словаччини

Вихідні позиції Словаччини на початку процесу переходу були менш сприятливими, ніж в інших країнах регіону (Чехії, Польщі, Угорщині та Румунії). Але в поточному десятилітті, після тривалого періоду складних і болісних економічних реформ, саме в Словаччині сформувалася найдинамічніша економіка, для якої характерні не лише стрімкі темпи зростання номінального ВВП, а й якісні структурні зміни та висока інвестиційна активність.

Середньорічна динаміка зростання ВВП у 2001—2009 роках, навіть з урахуванням падіння у 2009 році на 4,7%, є найстрімкішою в Центрально-Східній Європі й становить понад 5%. Сьогодні, після торішнього падіння, країна успішно виходить із кризи, демонструючи одну з найвищих відновлювальних динамік в ЄС. У другому кварталі поточного року ВВП зріс на 5% порівняно з аналогічним періодом 2009 року.

Якщо на початку 90-х років Словаччина була однією з найменш заможних країн регіону, то у 2009-му за показниками ВВП на душу населення вона — серед лідерів, поступаючись лише Чехії (рис. 1). До слова, якщо середньорічна динаміка зростання ВВП у посткризовий період збережеться на рівні 2001—2009 років, то в найближчому десятилітті Словаччина стане найбагатшою країною ЦСЄ. Хіба можна було уявити собі подібне у 1993-му, коли Чехія свідомо допустила дезінтеграцію Чехословаччини, щоб не субсидіювати економічно відсталішу й безперспективну Словаччину?

За півтора десятиліття після здобуття незалежності Словаччина практично з нуля сформувала одну з найпотужніших автомобільних галузей не лише в регіоні, а й загалом у Європі. У країні розмістили своє виробництво з випуску автомобілів одразу кілька світових автоконцернів: «Пежо-Сітроен» (у Трнаві), Kia Motors (у Жиліні), «Фольксваген» (неподалік від Братислави).

Крім цього, до країни прийшли потужні виробники електроніки (Samsung Electronics, Sony), побутової техніки (Whirlpool), високотехнологічної хімічної продукції тощо. Значно розширився сектор туристичних послуг.

Загалом Словаччині вдалося створити найсприятливіше середовище для ведення бізнесу. Зокрема, в рейтингу Doing business 2010 країна посідає найвищі позиції серед країн регіону (42-ге місце). Для прикладу, Україна — лише 142-га.

Безумовно, в основі успіхів словацької економіки лежить комплексна стратегія ринкових перетворень, яка включала конверсію ВПК, структурну перебудову економіки, формування ефективних фінансових ринків із доступними ресурсами тощо. Водночас, як зазначає більшість словацьких та іноземних експертів, одним із найважливіших напрямів стратегії реформи було створення дієвого, ефективного й конкурентного фіскального простору. Це дало змогу не лише сформувати сприятливі умови для внутрішнього капіталу, а й залучити до країни стратегічних іноземних інвесторів.
Базові принципи податкової реформи

Розпочинаючи податкову реформу, уряд Словаччини задекларував, що кінцева її мета полягає в «перетворенні словацької податкової системи на найконкурентоспроможнішу на всій території ЄС та ОЕСР». При цьому слушно зазначалося, що конкурентоспроможність податкової системи означає не лише низький рівень оподаткування, а насамперед високий рівень ефективності, прозорості та рівності.

Аналізуючи податкові зміни, можна виокремити низку ключових пріоритетів, що стали основою нової податкової системи:

1. Значне зниження податкового тиску на економіку.

За період податкової реформи Словаччина знизила ставки ключових податків і соціальних внесків. Як можна побачити на рис. 2, у країні впродовж 1995—2008 років проводилася послідовна політика зі зменшення податкового тиску на економіку, що супроводжувалася стійкою тенденцією прискорення зростання ВВП, яку було зупинено лише фінансово-економічною кризою.

За цей період податковий тиск (з урахуванням внесків на соціальне та пенсійне забезпечення) зменшився з 40,3 до 29,1% ВВП, тобто на 11,2 в.п. Слід зазначити, що будучи кандидатом на вступ до єврозони, а це, серед іншого, вимагало від уряду не допускати дефіциту бюджету понад 3% ВВП, Словаччина радикально знизила фіскальний тиск, не погіршивши стан сектору публічних фінансів.

2. Формування максимально простої та зрозумілої системи оподаткування.

На початок податкової реформи словацька система оподаткування була надто складною, фрагментарною та заплутаною. Наприклад, до ухвалення закону про податок на прибуток (він регулює одночасно і корпоративний податок, і податок на доходи фізичних осіб) у Словаччині діяло 21 вид оподаткування доходів, включно з п’ятьма різними ставками податків (10%, 20%, 28%, 35% і 38%).

Крім того, існували різні режими оподаткування залежно від сектору економіки (сільське господарство, автомобільна промисловість, ВПК, нафтохімічна промисловість) і території локалізації підприємств.

Податкова реформа спростила цю систему: з 2004 року Словаччина перейшла на широке застосування плоскої шкали оподаткування. Сьогодні податок на прибуток підприємств, податок на доходи фізичних осіб і ПДВ мають єдину ставку — 19%. Щоправда, з 2007 року з метою мінімізації регресивності ПДВ щодо доходів населення (явище, коли менш забезпечені громадяни змушені нести більший податковий тягар зі сплати цього податку, ніж заможні) було запроваджено знижену ставку ПДВ у розмірі 10% на соціальні товари. Важливим досягненням у напрямі спрощення податкової системи стало зближення податкового обліку з бухгалтерським.

3. Запровадження економічних стимулів детінізації доходів.

Взірцем ефективності словацької податкової системи в цьому аспекті є адміністрування податку на прибуток.

Українські фахівці добре знають, що законодавство України містить сотні норм, які регулюють порядок визначення бази оподаткування (у проекті Податкового кодексу їх ще більше), що вимагає розширення штату контролюючих органів, які мають стежити за правильністю, повнотою й достовірністю розрахунків тощо. При цьому фіскальна продуктивність податку залишається низькою через поширену практику мінімізації оподаткування.

Словацькі законодавці вчинили значно простіше. Вони проаналізували причини, що спонукають підприємців мінімізувати податок на прибуток, і ліквідували їх. Тому нині визначенню бази оподаткування в законодавстві присвячено кілька базових пунктів, а податкова звітність проста й зрозуміла.

Система корпоративних відносин у Словаччині побудована таким чином, що функції контролюючих органів у питаннях правильності, повноти й достовірності декларування прибутку виконують акціонери, зацікавлені в його легалізації, бо лише прибуток виступає джерелом їхніх доходів. Прибуток із капіталовкладень оподатковується нині лише один раз — на рівні прибутків корпорацій. Таким чином, оскільки доходи від дивідендів не оподатковуються після сплати податку на прибуток (ставка якого, нагадаємо, дорівнює ставці податку на доходи фізосіб), то акціонерам просто немає сенсу уникати оподаткування.

Можливо, дещо дивно для України, але менеджери словацьких компаній під тиском акціонерів демонструють дива винахідливості, щоб збільшити прибуток і, відповідно, базу оподаткування податку на прибуток. Аналогічно, виключно за рахунок системи стимулів Словаччина спростила законодавство, знизила втручання в господарську діяльність підприємств, підвищила фіскальну продуктивність податків і рентабельність податкової служби.

4. Вирівнювання податкового простору.

До податкової реформи у Словаччині існувала велика кількість податкових знижок, пільг, преференцій і спеціальних режимів. При цьому, як і в сьогоднішній Україні, їхні обсяги й адресати безпосередньо залежали від того, яка політична сила перебувала при владі.

Під час проведення податкової реформи було скасовано 80% усіх податкових пільг, у тому числі абсолютно всі пільги зі сплати ПДВ. Спеціальні податкові режими застосовуються лише в депресивних районах і є зрозумілими, прозорими й тимчасовими. Спрощена система оподаткування спрямована на підтримку малого бізнесу та зведена до спрощення обліку й звітності.

Різке обмеження кількості спеціальних податкових режимів створило рівний фіскальний простір, що сприяло посиленню конкуренції. Крім того, залізно працює формула «немає пільг — немає корупції».

5. Запровадження обмеженого переліку, але дієвих і прозорих форм податкової підтримки окремих галузей і регіонів.

Податкова реформа залишила доволі обмежений перелік податкових пільг. Фактично їх як окремий інструмент підтримки інвестиційної активності було скасовано. Сьогодні фіскальні інструменти є лише однією з форм державної допомоги. Вона може бути надана лише компаніям у депресивних регіонах (з високим рівнем безробіття), в окремих галузях і в обмеженому обсязі (як відсоток від інвестицій).

Податкові пільги можуть бути надані в галузях, що залучають значну кількість людських ресурсів (туризм, сервісні центри) або мають інноваційний потенціал (промисловість, технологічні центри). При цьому, як правило, до інвесторів висувають додаткові вимоги, такі як впровадження технологій, запатентованих не пізніше ніж за три роки до початку реалізації проекту.

6. Формування соціально справедливої системи оподаткування.

У Словаччині оподаткування доходів населення побудовано таким чином, щоб мінімізувати податковий тягар на доходи незаможних громадян. Зокрема, населення з річним доходом до 3440 євро не сплачує податок на доходи. Крім того, у країні діє прогресивна система оподаткування нерухомості. Незаможні громадяни не сплачують цей податок, тоді як власники дачних будинків і гаражів мають сплатити додаткові податки.
Конкурентні переваги Словаччини на просторах ЦСЄ

Одним зі стратегічних завдань, реалізованих у період податкової реформи, було підвищення конкурентоспроможності податкової системи Словаччини порівняно із сусідніми країнами. Нова словацька система є конкурентоспроможною як за своєю якістю, так і за ставками податків.

У Словаччині рівень загального податкового тягаря на економіку (враховуючи внески на соціальне забезпечення) становив у 2008 році 29,1% ВВП, що значно нижче, ніж у середньому по ЄС (37,0%) та єврозоні (37,6%) (див. рис. 3, щоб виключити деформаційний вплив фінансової кризи на податкову систему, аналізувалися показники останнього докризового року). За показником податкового навантаження Словаччина посідає третє місце з кінця в Європейському Союзі — менше лише в Латвії (28,9%) і Румунії (28%).

Зазначимо, що на тлі показника податкового навантаження Словаччини, а також інших країн ЄС українська податкова система виглядає абсолютно неконкурентоспроможною. А якщо порівняти кількість стратегічних інвесторів, що в останнє десятиліття прийшли до Словаччини та України, то це лише підтверджує цей сумний факт.

Необхідно звернути увагу на те, що завдяки податковій реформі податок з інвестицій, що здійснюються приватними інвесторами (тобто сума податку на прибуток компаній і податку з дивідендів), у Словаччині нині один із найнижчих порівняно з усіма розвиненими країнами.

Низька ставка оподаткування капіталу в Словаччині доповнюється ще однією конкурентною перевагою — низьким рівнем оподаткування праці. Попри значну кількість платежів, імпліцитна (тобто реальна) ставка перебуває на досить помірному рівні (33,5%). Знову ж таки, порівнюючи цей показник з аналогічним в Україні (45,3%), інвестор робить вибір на користь Словаччини.

Основний податковий тягар економіки Словаччини несе споживання. Реальна ставка у 2008 році становила 18,4%, що лише на 3 в.п. нижче за середній показник по ЄС-27. За останні роки інтегральна ставка оподаткування споживання дещо знизилася через зміни кінцевого попиту на експорт, що не підпадає під оподаткування споживання. Слід зазначити, що попри високий рівень оподаткування, Словаччина проводить соціально справедливу політику в цьому аспекті. Для соціальних товарів з 1 січня 2007 року запроваджено знижену ставку ПДВ у розмірі 10%, а найбільший рівень оподаткування — у підакцизних товарів (алкогольних і тютюнових виробів, пива тощо).
Висновки та рекомендації для України

Наш аналіз свідчить, що для України буде корисно запозичити низку важливих заходів, свого часу здійснених Словаччиною:

1. Спростити податкове законодавство.

Як відомо, простота й зрозумілість податкової системи країни є одним із найважливіших чинників активізації бізнесу. У цьому сенсі ухвалення в Україні Податкового кодексу, який систематизує законодавство в одному документі, стане кроком уперед. Але в урядовому проекті закладаються доволі складні механізми адміністрування податків, велика кількість різних доповнень і винятків, не вирішено питання зближення податкового та бухгалтерського обліків.

2. Максимально вирівняти фіскальний простір.

Наявність численних пільг і преференцій знижує рівень конкуренції, оскільки ставить різні компанії, галузі та сектори економіки в нерівні умови. І замість того, щоб формувати й реалізовувати стратегію розвитку, інвестори в Україні велику увагу приділяють оптимізації оподаткування.

Слід зазначити, що надання деяким галузям податкових пільг одразу викликає ланцюгову реакцію. Нагадаємо, як у 1999 році, після надання податкових пільг підприємствам українського гірничо-металургійного комплексу, аналогічні пільги почали лобіювати автомобілебудівні, суднобудівні, хімічні та інші підприємства. Досвід Словаччини показує, що посилити конкуренцію на ринках можна лише шляхом створення рівних фіскальних умов для всіх учасників.

3. Запровадити чітку та прозору систему державної допомоги в тих секторах, де вона потрібна.

На наш погляд, полегшені фіскальні режими мають застосовуватися в Україні для розв’язання двох головних завдань: підтримки інноваційної діяльності та подолання безробіття в депресивних регіонах. Податкові пільги мають бути обмеженими, надаватися виключно за умови виконання певних вимог (впровадження новітніх технологій, створення робочих місць для висококваліфікованих працівників тощо). Державна допомога у вигляді податкових пільг має надаватися лише з розрахунку на те, що віддача в середньостроковій перспективі перевищить обсяг втрат бюджету від надання таких пільг.

4. Знизити рівень оподаткування капіталу та праці.

Якщо країна хоче залучати інвесторів, то вона має запропонувати не просто сприятливі умови, а й кращі порівняно із сусідніми країнами. У цьому сенсі показники фіскального навантаження на працю й капітал Словаччини мають стати для України певним орієнтиром, до якого потрібно прагнути.

5. Розпочати процес децентралізації державних фінансів.

Місцева влада Словаччини, будучи повністю відповідальною за соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці, проводить активну економічну політику, зокрема й у питаннях пошуку та залучення інвесторів. Показовим є приклад потужних індустріальних парків, створених у Словаччині місцевими органами влади. Це дуже контрастує з млявою економічною активністю місцевої влади в Україні: не маючи повноважень і фінансових ресурсів, вона дбає лише про локальні проблеми.

6. Запровадити максимальний рівень прозорості державних фінансових потоків.

На офіційних сайтах органів державної та місцевої влади Словаччини можна знайти докладний перелік усіх проектів і компаній, що отримали державну допомогу. Вони зобов’язані надавати досить детальну інформацію про те, який обсяг пільг отримали, куди було спрямовано кошти та яких результатів вдалося досягти завдяки їх використанню. За таких умов зловживання й корупція в Словаччині зведені до мінімуму, хоча ще в 90-х роках проблема здавалася нерозв’язною. Подібна практика була б вельми корисною й для України.

Очевидно, що зі словацького досвіду Україна може перейняти багато корисних конкретних інструментів, але найголовніше — зрозуміти: поточні проблеми можна подолати без епохальних культурних революцій, за рахунок ефективних економічних механізмів. Треба менше філософських дискусій і більше — практичної роботи як з боку політиків, так і з боку вчених.